Uitspraak
202400692/1/A2.
Datum uitspraak: 19 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], beiden wonend in Oegstgeest,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 december 2023 in zaak nr. 21/7344 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2021 heeft het college een aanvraag van [appellant A] en [appellante B] om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 19 mei 2022 heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en [appellante B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 januari 2025, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door ir. A.E. Koningsveld-den Ouden, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, advocaat in Den Haag, vergezeld door mr. T.A.P. Langhout, zijn verschenen. Verder is op de zitting Provastgoed Nederland B.V. (hierna: Provastgoed), vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.M. Pierik, advocaat in Hoofddorp, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft bij besluit van 8 november 2016, als gewijzigd bij herstelbesluit van 3 april 2018, het wijzigingsplan "Oranje Nassau, wijzigingsplan Duivenvoordestraat" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld. Het wijzigingsplan voorziet in het realiseren van woningen op het voormalige sportterrein van de sportvereniging Ajax-Sportman-Combinatie, gelegen ten noorden van de Duivenvoordestraat, tussen de Juffermansstraat en de Spaargarenstraat, in Oegstgeest.
2. De gemeente Oegstgeest is met Provastgoed overeengekomen dat Provastgoed de tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het wijzigingsplan voor haar rekening neemt.
3. [appellant A] en [appellante B] zijn eigenaren van de woning aan de [locatie] in Oegstgeest (hierna ook: de woning), die zij in 1977 hebben gekocht. De woning is gelegen naast het voormalige sportterrein. [appellant A] en [appellante B] hebben bij brief van 10 augustus 2020 op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) verzocht om tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het wijzigingsplan.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
5. De door [appellant A] en [appellante B] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Besluitvorming van het college
6. Het college heeft bij besluit van 15 juni 2021 de aanvraag van [appellant A] en [appellante B] ingewilligd en bepaald dat zij recht hebben op een tegemoetkoming van € 10.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag waarop de aanvraag is ontvangen tot de dag van de betaling van de hoofdsom. Daaraan heeft het college een advies van adviesbureau Langhout & Wiarda van 2 maart 2021 ten grondslag gelegd. In dat advies is een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden op het voormalige sportterrein op grond van het wijzigingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bestemmingsplan "Oranje Nassau" van 23 oktober 2008. Gelet op de factoren uitzicht, bezonning, privacy, (stem)geluid- en geurhinder en het ingebouwd komen te liggen van de woning, volgt uit die vergelijking dat per saldo een planologische verslechtering is opgetreden voor de woning.
7. Het college heeft bij het besluit van 23 november 2021, gehandhaafd bij het besluit van 19 mei 2022, het besluit van 15 juni 2021 ingetrokken en de aanvraag van [appellant A] en [appellante B] alsnog afgewezen. Het college heeft toegelicht dat er omstandigheden naar voren zijn gebracht, waaruit volgt dat de planschade voor [appellant A] en [appellant A]¬-[appellant A] geheel voorzienbaar was. Het college heeft daarbij verwezen naar een nader advies van adviesbureau Langhout & Wiarda van 13 april 2021 (hierna: het nader advies). In het nader advies is de voorzienbaarheid van planschade als gevolg van het wijzigingsplan voor meerdere aanvragers besproken. Ten aanzien van [appellant A] en [appellante B] is toegelicht dat toen zij de woning kochten het bestemmingsplan "Centrum" gold. In artikel 73, aanhef en onder f, van de voorschriften van dat plan is een bevoegdheid voor het college opgenomen om de bestemming van het toenmalige sportterrein te wijzigen ten behoeve van een bejaardencentrum (hierna: de wijzigingsbevoegdheid). Daarbij is bepaald dat de gebouwen in niet meer dan drie lagen mogen worden gebouwd en dat niet meer dan 25% van het bouwperceel mag worden bebouwd. Volgens het nader advies zijn de bouwmogelijkheden op grond van het wijzigingsplan min of meer op één lijn te stellen met die welke op grond van de wijzigingsbevoegdheid hadden kunnen ontstaan. Verder is de planologische verslechtering die als gevolg van het wijzigingsplan is ontstaan ongeveer dezelfde als die welke zou zijn ontstaan bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid.
Aangevallen uitspraak
8. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag om tegemoetkoming in de planschade terecht heeft afgewezen, omdat het zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade geheel voorzienbaar was voor [appellant A] en [appellante B] ten tijde van de aankoop van de woning.
8.1. Zij heeft onder meer overwogen dat met de uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid een bejaardencentrum van drie bouwlagen met een oppervlakte van 25% van de oppervlakte van het voormalige sportterrein, direct grenzend aan het perceel van [appellant A] en [appellante B], zou kunnen worden gerealiseerd. In het bestemmingsplan "Centrum" was op het sportterrein namelijk geen bebouwingsvlak opgenomen. Dat betekent dat het bejaardencentrum planologisch op elke locatie van het voormalige sportterrein kon worden gebouwd en niet alleen aan de Spaargarenstraat, zoals [appellant A] en [appellante B] hebben betoogd. [appellant A] en [appellante B] zouden in dat geval in vergelijkbare mate zijn geconfronteerd met een verminderd uitzicht, een verslechterde bezonningssituatie, een toegenomen aantasting van de privacy, een toename van hinder van (stem)geluid en geuren en het ingebouwd komen te liggen van de woning, als mogelijk is gemaakt met het wijzigingsplan. Volgens de rechtbank heeft het college zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat [appellant A] en [appellante B] ten tijde van de aankoop van de woning al rekening hadden kunnen houden met een vergelijkbare ontwikkeling op het voormalige sportterrein, als de ontwikkeling die mogelijk is gemaakt met het wijzigingsplan, en dat daarom sprake is van voorzienbaarheid.
Geschil in hoger beroep
9. Partijen zijn het erover eens dat voor het antwoord op de vraag of planschade voorzienbaar was, betekenis kan toekomen aan een, niet gebruikte, in een bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid voor het college om zo’n plan te wijzigen. Ook zijn partijen het erover eens dat met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid een vergelijking moet worden gemaakt tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologisch regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de ontwikkelingsmogelijkheden die een dergelijke bevoegdheid bood.
10. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of in dit geval de planschade als gevolg van het wijzigingsplan voorzienbaar was op basis van de wijzigingsbevoegdheid.
Betoog hoger beroep
11. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij de planschade, die zij hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het wijzigingsplan, niet hadden kunnen voorzien op basis van de wijzigingsbevoegdheid.
11.1. Zij voeren daartoe aan dat de wijzigingsbevoegdheid geen basis kan vormen voor de conclusie dat zij de planologische ontwikkelingen op het voormalige sportterrein hadden kunnen voorzien. Gelet op de onderzoeksmogelijkheden die ten tijde van de aankoop van de woning in 1977 bestonden, kan niet redelijkerwijs van [appellant A] en [appellante B] worden verwacht dat zij toen bekend waren met het voornemen om de bebouwing op het toenmalige sportterrein aanzienlijk uit te breiden. Het bestemmingsplan, bestaande uit een plankaart, voorschriften en een toelichting, kon destijds slechts op het gemeentehuis en niet, zoals tegenwoordig, (ook) online worden geraadpleegd. Daarbij was het bestemmingsplan "Centrum" conserverend van aard en bij de totstandkoming daarvan was niet bedoeld om ontwikkelingen in het aangewezen gebied mogelijk te maken.
11.2. [appellant A] en [appellante B] voeren verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het nader advies ten onrechte is geconcludeerd dat de bouwmogelijkheden van het wijzigingsplan min of meer op één lijn zijn te stellen met die welke op grond van de wijzigingsbevoegdheid hadden kunnen worden gerealiseerd en dat de planologische verslechtering die als gevolg van het wijzigingsplan is ontstaan ongeveer dezelfde is welke zou zijn ontstaan bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid. De bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan "Centrum" worden bepaald door ofwel de voorschriften ten aanzien van de bestemming "Sportterrein (RSP)", ofwel de voorschriften ten aanzien van de afwijkingsbevoegdheid die zijn neergelegd in artikel 73, aanhef en onder f, van de voorschriften bij dat bestemmingsplan, maar niet door een optelling van beide. Daarbij is de voorzienbaarheid van de planschade voor [appellant A] en [appellante B] in 1977 in het nader advies in verband gebracht met de bouwmogelijkheden onder later vigerende regimes en zijn deze mogelijkheden volgens hen niet op zorgvuldige wijze vastgesteld. [appellant A] en [appellante B] voeren verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid slechts bebouwing mogelijk was op een bouwvlak ter grootte van 25% van het totale oppervlak van het voormalige sportterrein aan de zijde van de Spaargarenstraat en dat met het wijzigingsplan mogelijk is gemaakt dat het hele terrein bebouwd wordt.
Oordeel Afdeling
12. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planschade, die [appellant A] en [appellante B] hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het wijzigingsplan, voorzienbaar was. Daartoe overweegt zij als volgt.
De wijzigingsbevoegdheid als basis voor voorzienbaarheid
13. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen (zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.23). Hierbij kan in beginsel van die koper verwacht worden dat hij ten tijde van de aankoop kennis heeft genomen of heeft laten nemen van de planologische situatie die op dat moment ter plaatse geldt. Zo kan dan ook van [appellant A] en [appellante B] in beginsel verwacht worden dat zij in 1977 kennis hadden genomen of hadden laten nemen van het toen geldende bestemmingsplan "Centrum", waarin de wijzigingsbevoegdheid was opgenomen. Niet gebleken is dat dit plan destijds onvoldoende toegankelijk was. [appellant A] en [appellante B] hebben juist aangevoerd dat het bestemmingsplan "Centrum" op het gemeentehuis kon worden geraadpleegd. Dat niet op andere wijze kennis kon worden genomen van het plan, staat daarom niet in de weg aan de conclusie dat op grond van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan "Centrum" in 1977 voor [appellant A] en [appellante B] aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het voormalige sportterrein zou veranderen ten behoeve van de bouw van een bejaardencentrum. Dat het bestemmingsplan waarin deze bevoegdheid was opgenomen volgens [appellant A] en [appellante B] conserverend van aard was en niet bedoeld was om ontwikkelingen in het daarbij aangewezen gebied mogelijk te maken, betekent niet dat de planschade niet te voorzien was. Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt namelijk geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de aankoop van de woning bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan (zie bovengenoemde overzichtsuitspraak, onder 5.28).
Vergelijking van ruimtelijke gevolgen
14. Verder hebben [appellant A] en [appellante B] geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in het nader advies getrokken conclusie dat de planschade voorzienbaar was in verband met de vergelijking tussen de ruimtelijke gevolgen van het wijzigingsplan en de ruimtelijke gevolgen bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid.
14.1. Anders dan [appellant A] en [appellante B] aanvoeren, volgt uit het nader advies niet dat de conclusie dat de bouwmogelijkheden van het wijzigingsplan min of meer op één lijn zijn te stellen met die welke op grond van de wijzigingsbevoegdheid hadden kunnen ontstaan, gebaseerd is op een optelling van voorschriften. Uit het nader advies volgt dat voor het vaststellen van de bouwmogelijkheden die bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid hadden kunnen ontstaan, slechts het bepaalde in artikel 73, aanhef en onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Centrum" is betrokken.
14.2. Ook volgt uit het nader advies niet dat de conclusie dat de bouwmogelijkheden van het wijzigingsplan min of meer op één lijn zijn te stellen met die welke op grond van de wijzigingsbevoegdheid hadden kunnen ontstaan, is gebaseerd op een vergelijking met planologische regimes die nog niet golden in 1977. In het nader advies worden weliswaar dergelijke regimes besproken, maar deze bespreking is, gelet op de context daarvan, alleen opgenomen ten behoeve van de besluitvorming rondom de aanvragen om tegemoetkoming in planschade van anderen dan [appellant A] en [appellante B]. Of de bouwmogelijkheden op grond van die later vigerende regimes al dan niet zorgvuldig zijn vastgesteld, is daarom niet relevant voor deze zaak.
14.3. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid een bejaardencentrum zou kunnen worden gerealiseerd dat direct grenst aan het perceel van [appellant A] en [appellante B]. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant A] en [appellante B] in dit verband naar voren gebracht dat uit de toelichting van het bestemmingsplan "Centrum" volgt dat het bejaardencentrum alleen op het terrein aan de kant van de Spaargarenstraat had kunnen worden gerealiseerd. Daarbij hebben zij aangevoerd dat in 1977 aan een toelichting van een bestemmingsplan, gelet op de toen geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening, een andere betekenis toekomt dan tegenwoordig. De Afdeling overweegt naar aanleiding hiervan dat in de toelichting van het bestemmingsplan "Centrum" geen aanknopingspunten aanwezig zijn die erop wijzen dat bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid het bejaardencentrum alleen aan de zijde van de Spaargarenstraat zou kunnen worden gerealiseerd. Alleen al daarom volgt de Afdeling dit standpunt niet.
14.4. Op de zitting van de Afdeling hebben [appellant A] en [appellante B] verder desgevraagd toegelicht in welke opzichten de ruimtelijke gevolgen van het wijzigingsplan volgens hen wezenlijk verschillen van de ruimtelijke gevolgen die met de uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid hadden kunnen ontstaan, ervan uitgaande dat in dat geval het bejaardencentrum direct achter hun perceel zou worden gebouwd. [appellant A] en [appellante B] hebben naar voren gebracht dat met het wijzigingsplan mogelijk is gemaakt dat het terrein nagenoeg volledig bebouwd wordt met onder andere woningen en tuinen. Dat brengt een grotere inbreuk op hun privacy mee dan een bejaardencentrum op het terrein. Ook brengt het wijzigingsplan meer geluidhinder mee, omdat niet alleen geluid afkomstig van nabij gelegen woningen de woning van [appellant A] en [appellante B] kan bereiken, maar ook geluid afkomstig van verder gelegen huizen en tuinen die met het wijzigingsplan mogelijk zijn gemaakt. Bovendien is het terrein gelet op de bouwmogelijkheden van het wijzigingsplan geschikt gemaakt voor bewoning door gezinnen met pubers, die meer lawaai maken dan bewoners van een bejaardencentrum. Verder zorgen barbecues en openhaarden in de tuinen die op grond van het wijzigingsplan zijn gerealiseerd voor meer geuroverlast dan waarvan sprake zou zijn als een bejaardencentrum gerealiseerd zou zijn geweest.
Langhout, werkzaam bij adviesbureau Langhout & Wiarda, heeft daarop toegelicht dat als bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid een bejaardencentrum met drie bouwlagen, direct grenzend aan het perceel van [appellant A] en [appellante B], zou zijn gebouwd, verwacht kan worden dat relatief veel bewoners zouden uitkijken op de woning. Bij dergelijke bejaardencentra is het gebruikelijk dat in ieder van de bouwlagen kamers zijn gerealiseerd waarin een groot deel van de tijd wordt gewoond. Dat is anders bij grondgebonden woningen, die met het wijzigingsplan mogelijk zijn gemaakt. Daar wordt doorgaans met name op de benedenverdieping gewoond. Dat maakt dat er een grotere aantasting van de privacy te verwachten is bij realisatie van zo’n bejaardencentrum dan de gevolgen die het wijzigingsplan meebrengt, en niet andersom. Volgens Langhout is er geen wezenlijk verschil in de mate van geluidsoverlast bij vergelijking van de gevolgen van het wijzigingsplan en de gevolgen die zouden zijn ontstaan bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid. Daarbij heeft hij erop gewezen dat de bebouwing die met het wijzigingsplan mogelijk is gemaakt als geluidsbuffer fungeert voor geluid afkomstig van omliggende woningen en tuinen. Langhout heeft verder toegelicht dat de vergelijking ook wat betreft geurhinder geen wezenlijk verschil oplevert. Daarbij heeft hij naar voren gebracht dat bij de realisatie van een bejaardencentrum geuroverlast als gevolg van daarbij behorende keukens te verwachten is.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant A] en [appellante B], mede gelet op de nadere reactie van Langhout, geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in het nader advies getrokken conclusie dat de planologische verslechtering die als gevolg van het wijzigingsplan is ontstaan ongeveer dezelfde is welke zou zijn ontstaan bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid.
14.5. Gelet op het voorgaande mocht het college bij de afwijzing van de aanvraag van [appellant A] en [appellante B] uitgaan van de in het nader advies vermelde conclusies met betrekking tot de vergelijking tussen de ruimtelijke gevolgen van het wijzigingsplan en de ruimtelijke gevolgen bij uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid.
Slotsom
15. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, zal worden bevestigd.
16. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
994