Uitspraak
202302744/1/R2.
Datum uitspraak: 18 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het beroep (artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) van:
[appellant], wonend in Tilburg,
appellant,
tegen
het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 8 juni 2023.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Bliss B.V. voor het verbouwen van de woning aan de Biezenloop 36 in Tilburg.
Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de gerealiseerde erfafscheiding in afwijking van de op 26 juni 2020 verleende omgevingsvergunning op het perceel aan de Biezenloop 36 in Tilburg afgewezen.
Bij besluit van 28 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 1 juni 2021 ongegrond verklaard en het ingestelde beroep tegen het besluit van 28 januari 2022 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 28 januari 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben Bliss B.V. en de Stichting Administratiekantoor Biezenloop hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 8 juni 2023 heeft het college opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 1 oktober 2021 gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Bij brief van 10 augustus 2023 hebben Bliss B.V. en de Stichting Administratiekantoor Biezenloop hun hoger beroep ingetrokken.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 januari 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. dr. M.C.D. Embregts, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.N. van den Heijkant, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting Bliss B.V. en de Stichting Administratiekantoor Biezenloop, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B.F.J. Bollen, advocaat in Tilburg, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 6 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Omvang van het geding
2. Bij besluit van 8 juni 2023 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant]. Op het moment van het nemen van dat besluit waren bij de Afdeling het hoger beroep van Bliss B.V. en de Stichting Administratiekantoor Biezenloop en het incidentele hoger beroep van [appellant] nog aanhangig. Het besluit op bezwaar van 8 juni 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Als gevolg van de omstandigheid dat Bliss B.V. en de Stichting Administratiekantoor Biezenloop het door hen ingestelde hoger beroep hebben ingetrokken, is het geding beperkt tot het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 juni 2023.
Inleiding, uitspraak van de rechtbank en nieuw besluit op bezwaar
3. [appellant] woont aan de [locatie] in Tilburg. Zijn perceel grenst aan de Biezenloop 36. Dat perceel is in eigendom van de Stichting Administratiekantoor Biezenloop. Op dat perceel is door Bliss B.V. een erfafscheiding gerealiseerd. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de gerealiseerde erfafscheiding in afwijking van de op 26 juni 2020 verleende omgevingsvergunning.
3.1. Het college heeft dit verzoek afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Het college ging er daarbij van uit dat met de aan Bliss B.V. verleende omgevingsvergunning, waarvan een erfafscheiding met een hoogte van 2 m deel uitmaakte, in combinatie met de nadere toestemmingen van 17 juli 2020 en 4 januari 2021, toestemming was verleend voor een erfafscheiding met een hoogte van 2,40 m en in zoverre geen sprake was van een overtreding. De erfafscheiding was weliswaar 77,5 cm langer dan vergund, maar omdat de muur gebouwd was op eigen grond en over de gehele lengte tot een hoogte van 2,00 m vergunningvrij mag worden geplaatst, en de hoogte van 2,40 m met de nadere toestemming is goedgekeurd, vond het college handhavend optreden niet evenredig. Volgens het college was sprake van een bijzondere omstandigheid om af te zien van handhavend optreden.
3.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat met de nadere toestemmingen geen vergunning is verleend voor een erfafscheiding van 2,40 m hoog. Verder is het college volgens de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de erfafscheiding voor het grootste gedeelte vergund is, met uitzondering van de voorste 77,5 cm. Daarnaast heeft het college niet zichtbaar de belangen van [appellant] meegewogen in de afweging of al dan niet handhavend opgetreden moet worden. Daarop heeft de rechtbank het besluit op bezwaar, waarbij het handhavingsverzoek van [appellant] is afgewezen, vernietigd.
3.3. In het nieuwe besluit op bezwaar van 8 juni 2023 ziet het college opnieuw af van handhaving. Hoewel volgens het college geen omgevingsvergunning is verleend voor een erfafscheiding die 0,40 m hoger en 77,5 cm langer is dan aangegeven was op de bouwtekening behorende bij het besluit van 26 juni 2020, verzet een door het college gedane toezegging zich tegen het handhavend optreden. Volgens het college mocht Bliss B.V. op basis van de twee schriftelijke, nadere toestemmingen van 17 juli 2020 en 4 januari 2021 er vanuit gaan dat het verhogen van de erfafscheiding tot een hoogte van 2,40 m akkoord was en dat hier niet handhavend tegen zou worden opgetreden. Daarbij heeft het college de belangen van [appellant] minder zwaar gewogen dan het gewekte vertrouwen bij Bliss B.V.
Beroepsgronden
Beroep door het college op het vertrouwensbeginsel mogelijk?
4. [appellant] betoogt dat het college zich bij het besluit op bezwaar van 8 juni 2023 niet had kunnen beroepen op het vertrouwensbeginsel om van handhaving af te kunnen zien, aangezien Bliss B.V. geen beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan.
4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
4.2. Het college heeft ter onderbouwing van de ongegrondverklaring van het besluit op bezwaar van [appellant] gesteld dat sprake is van een herhaaldelijke door het college gedane toezegging aan Bliss B.V., dat tegen de erfafscheiding in afwijking van de verleende omgevingsvergunning niet handhavend zal worden opgetreden, die vanwege het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd. Dat Bliss B.V. zich niet heeft beroepen op het vertrouwensbeginsel, laat onverlet dat het college zich op het vertrouwensbeginsel kon baseren als een bijzonder geval waarin van handhavend optreden moet worden afgezien.
Het betoog slaagt niet.
Heeft het college gerechtvaardigd vertrouwen gewekt bij Bliss B.V.?
5. [appellant] betoogt dat er van de zijde van het college geen toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit Bliss B.V. redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gebouwde erfafscheiding. Daartoe voert [appellant] aan dat de nadere toestemmingen van 17 juli 2020 en 4 januari 2021 geen besluiten zijn en over andere zaken gingen dan vergunningverlening voor de erfafscheiding. De bijbehorende tekeningen zijn ook tegenstrijdig, omdat in de tekening en de toelichting een hoogte van 2,00 m staat aangegeven en in de kantlijn 2,40 m.
Bovendien zijn volgens [appellant] door ambtenaren van de gemeente uitlatingen gedaan die niet wijzen op gewekt vertrouwen. Zo blijkt uit het bouwplanoverleg van 1 april 2021 dat na eerdere toestemming van de constructie de aangepaste hoogte van de erfafscheiding niet akkoord is bevonden en dat er volgens dit overleg geen concreet zicht bestaat op legalisatie van de erfafscheiding met een hoogte van 2,40 m, zo betoogt [appellant]. Op het controleblad handhaving is door de behandeld ambtenaar vermeld dat onduidelijk is of een vergunning is verleend voor een erfafscheiding van 2,40 m hoog en deze ambtenaar adviseerde om voorlopig te stoppen met de bouw.
Verder is er geen afzonderlijke omgevingsvergunning aangevraagd voor de erfafscheiding, zoals door Bliss B.V. is gerealiseerd. Volgens [appellant] kan een burger geen rechten ontlenen aan een toezegging waarvan hij besefte of had moeten beseffen dat de toezegging illegaal was.
5.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe (stap 1).
Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend (stap 2). Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven; zij gelet op haar specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels; de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat zij dit had moeten beseffen; zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag.
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen (stap 3). Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
5.2. Zoals het college in het besluit op bezwaar van 8 juni 2023 heeft overwogen, is op de bouwtekening behorende bij de op 26 juni 2020 verleende omgevingsvergunning een erfafscheiding met een hoogte van 2,00 m opgenomen. Tijdens een controle hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de erfafscheiding 2,40 m hoog is en 77,5 cm langer dan op de bouwtekening is aangegeven. Voor de overschrijding van de maximaal toegestane hoogte van de erfafscheiding met 0,40 m is geen omgevingsvergunning verleend. Dit geldt ook voor de verlenging van de erfafscheiding met 77,5 cm. Op deze beide onderdelen wijkt de erfafscheiding dus af van de verleende omgevingsvergunning, zo staat in het besluit van 8 juni 2023.
5.3. Zoals de rechtbank in de uitspraak van 16 maart 2023 heeft geoordeeld, en waarvan door de intrekking van het hoger beroep van Bliss B.V. en de Stichting Administratiekantoor Biezenloop moet worden uitgegaan, zijn de nadere toestemmingen van 17 juli 2020 en 4 januari 2021 geen besluiten. Deze toestemmingen zijn alleen gegeven op basis van artikel 2.7 van de Regeling omgevingsrecht om te toetsen of de constructie voldoet aan het Bouwbesluit. Een nadere toestemming kan volgens de rechtbank niet het gevolg hebben dat het bouwplan inhoudelijk wordt gewijzigd. Dit rechtsoordeel is naar het oordeel van de Afdeling ook van belang voor de hierna te beantwoorden vraag of de nadere toestemmingen kunnen worden gezien als toezegging dat niet handhavend wordt opgetreden tegen de in afwijking van de omgevingsvergunning gerealiseerde erfafscheiding.
5.4. De Afdeling is van oordeel dat met de nadere toestemmingen van 17 juli 2020 en 4 januari 2021 van de kant van het college geen toezegging of andere uitlating is gedaan waaruit Bliss B.V. in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de gerealiseerde erfafscheiding.
Daarbij neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat gedurende de bouw van de erfafscheiding op het perceel herhaaldelijk contact is geweest tussen ambtenaren van de gemeente, [appellant], de architect die de vergunningaanvraag namens Bliss B.V. heeft begeleid en het bouwkundig ontwerp- en adviesbureau, door wie Bliss B.V. zich voor de bouwprocedure liet bijstaan, over de realisatie van de erfafscheiding in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Uit het controleblad van 26 februari 2021 en de mailwisselingen van dezelfde datum tussen de bouwinspecteur van de gemeente en de architect volgt dat zij beide op de hoogte waren van de in aanbouw zijnde erfafscheiding in afwijking van de vergunning en de noodzaak om hiervoor een nieuwe vergunning aan te vragen.
Verder overweegt de Afdeling dat Bliss B.V. gedurende de voorbereiding en de bouw van de erfafscheiding is bijgestaan door een architect en een deskundig bouwkundig ontwerp- en adviesbureau. Van hen mag worden verwacht dat zij ervan op de hoogte waren dat een nieuwe omgevingsvergunning nodig was voor de gerealiseerde erfafscheiding. Ook had verwacht mogen worden dat zij van dit gegeven Bliss B.V. toen op de hoogte hebben gebracht.
Tot slot overweegt de Afdeling dat de nadere toestemmingen over de ingediende tekeningen geen enkele uitlating van het college bevatten, dat tegen de in afwijking van de vergunning gerealiseerde erfafscheiding niet handhavend zou worden opgetreden.
Het betoog slaagt niet.
5.5. Omdat niet is voldaan aan de eerste stap van de beoordeling van het vertrouwensbeginsel, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van de tweede en derde stap van het vertrouwensbeginsel in het besluit van 8 juni 2023 en de daartegen gerichte beroepsgronden van [appellant].
Overschrijding redelijke termijn
6. [appellant] heeft een verzoek gedaan om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn.
6.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
6.2. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 1 oktober 2021 ontvangen op 9 november 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met 5 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend, omdat in de fase van hoger beroep de redelijke behandelingsduur is overschreden.
6.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00.
Conclusie
7. Het beroep tegen het besluit van 8 juni 2023 is gegrond. Het besluit van 8 juni 2023 wordt vernietigd. Het voorgaande betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van wat onder 4.1. is overwogen.
Verzoek om zelf in de zaak te voorzien / bestuurlijke lus toe te passen
8. Anders dan [appellant] heeft verzocht, kan de Afdeling in dit geval niet zelf in de zaak voorzien, zoals is bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartoe overweegt de Afdeling dat het aan het college is om in het nieuw te nemen besluit opnieuw het handhavingsverzoek van [appellant] te beoordelen. In die beoordeling kan de Afdeling niet treden.
9. De Afdeling ziet ook geen aanleiding om de bestuurlijke lus, als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb, toe te passen, zoals door [appellant] is gevraagd, gelet op de aard en de omvang van de gebreken die aan het vernietigde besluit kleven.
Schadevergoeding en proceskosten
10. De Staat der Nederlanden moet [appellant] een schadevergoeding betalen wegens overschrijding van de redelijke termijn.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 juni 2023 gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg van 8 juni 2023;
III. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
IV. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,00 aan [appellant].
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Boermans
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
429-1186