Uitspraak
202501758/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 februari 2025 in zaak nr. 24/2070 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2023 heeft het Instituut een aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van een woning afgewezen.
Bij besluit van 19 maart 2024 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Het Instituut heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Kwint, advocaat in Groningen, en prof. dr. ir. G.R.W. de Kam en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. L. Sijbrandij-Leyten, vergezeld door dr. J.P. Poort, werkzaam bij Atlas Research (Atlas), zijn verschenen.
De Afdeling heeft deze zaak gelijktijdig op zitting behandeld met zaaknr. 202503679/1/A2.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 20 juli 1994 voor 100% eigenaar van de woning aan [locatie] in Annerveenschekanaal (postcodegebied [...]).
2. Op 5 maart 2023 heeft het Instituut de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling ontvangen.
3. Het Instituut heeft de aanvraag afgewezen, omdat de woning valt buiten het gebied waarvan is vastgesteld dat de waardedaling door gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag Norg wordt veroorzaakt. Dit besluit van 9 april 2023 is gehandhaafd bij besluit van 19 maart 2024.
Regeling waardedaling
4. De regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (artikelen 3.2 tot en met 3.5).
5. Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (de Adviescommissie).
6. De regeling is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit artikel 4:84 van Pro de Awb volgt dat het Instituut overeenkomstig deze beleidsregel handelt, tenzij dat voor [appellant] gevolgen zou hebben die, wegens bijzondere omstandigheden, onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
7. De Afdeling wijst voor een bespreking van de regeling op hoofdlijnen op haar uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218.
8. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2490 overwogen, mede onder verwijzing naar haar uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536, dat het Instituut de regeling met de daarin gehanteerde afbakening van het waardedalingsgebied terecht als uitgangspunt voor te nemen besluiten over vergoeding van waardedaling hanteert. Dat betekent dat het Instituut mag uitgaan van een aaneengesloten risicogebied dat bestaat uit postcodegebieden met een schade-intensiteit van 20% of meer en een peildatum van 1 januari 2019 voor de begroting van de waardedaling.
Actualisatie waardedalingsonderzoek
9. Het Instituut heeft Atlas gevraagd het waardedalingsonderzoek te actualiseren. De afbakening van het waardedalingsgebied is minder bruikbaar geworden door de verdubbeling van het aantal toegekende schadevergoedingen, onder meer op basis van de Stuwmeerregeling. Ook is er een afwijkend ruimtelijk patroon van het aantal toegekende schadevergoedingen. Het verband tussen bevingen en toegekende schadevergoedingen is minder geworden. Er zijn steeds meer vergoedingen toegekend in gebieden (met name in het zuidoosten van de provincie Groningen) waar nooit bevingen zijn geweest met een grondsnelheid van 1 mm/s of hoger. Dit roept vragen op over de geschiktheid van het criterium van toegekende vergoedingen voor schades om het risicogebied af te bakenen.
10. Atlas heeft in april 2022 het rapport Herstel, maar nog niet hersteld uitgebracht. Dit onderzoek bouwt voort op het rapport Zeven bewogen jaren waarbij alle gegevens - de woningmarkttransacties, schadetoekenningen, bevingsgegevens en omgevingskenmerken - zijn geactualiseerd tot 1 januari 2021.
11. Sinds 1 januari 2023 hanteert het Instituut bij het begroten van de waardedalingsvergoeding op de peildatum van 1 januari 2021 de geactualiseerde Atlas-methode onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie van 12 april 2022.
12. De actualisatie van de methode heeft geleid tot een andere afbakening van het risicogebied op basis van een schade-intensiteit van 40% én met als aanvullend vereiste dat in het betrokken postcodegebied zich een beving moet hebben voorgedaan met een grondsnelheid van minimaal 1 mm/s (met een overschrijdingskans van 50%). De combinatie van dit hogere percentage en de aanvullende eis voorkomt dat de nieuwe gebiedsafbakening zodanig is dat het effect van ligging in het risicogebied positief wordt, dat wil zeggen dat een waarde toename in plaats van de verwachte daling gemeten wordt.
13. In het afgebakende risicogebied liggen twee enclaves (postcodegebieden 9733 en 9736) die geheel omsloten zijn door postcodegebieden van het risicogebied. De enclaves hebben een schade-intensiteit van 30 tot 40% en behoren ook tot het risicogebied. Voor deze enclaves was het niet redelijkerwijs verklaarbaar waarom er in deze postcodegebieden geen waardedaling zou zijn, terwijl dat in de omliggende postcodegebieden wel het geval zou zijn.
14. De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat heeft het Instituut in september 2023 verzocht de Adviescommissie te vragen om nogmaals te beoordelen of Annerveenschekanaal aan het waardedalingsgebied zou moeten worden toegevoegd (Kamerstukken II 2023-2024, 33 529, nr. 1177).
15. De Adviescommissie heeft op 20 december 2023 geadviseerd Annerveenschekanaal niet toe te voegen aan het waardedalingsgebied. De Adviescommissie adviseert om vast te houden aan de op basis van objectieve kenbare factoren gebruikte gebiedsafbakening. In de methodiek en in de regeling is al rekening gehouden met een marge van onzekerheid op een voor de bewoners voordelige wijze. Annerveenschekanaal voldoet niet aan de voorwaarden om als enclave te worden aangemerkt, omdat dit postcodegebied niet geheel omringd wordt door waardedalingsgebied. Elke grens gaat gepaard met de consequentie dat daar bewoners buiten vallen. Een uitzondering op de al gebruikte afbakening zou leiden tot een zekere vorm van willekeur en weer tot nieuwe verschillen. (Kamerstukken II 2023-2024, 35 561, nr. 56, bijlage 1.)
16. Het Instituut heeft dit advies overgenomen en besloten Annerveenschekanaal (postcodegebied [...]) niet toe te voegen aan het waardedalingsgebied.
Aangevallen uitspraak
17. De rechtbank is van oordeel dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte (modelmatige) wijze berekenen van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied en de daarmee samenhangende bepaling van de omvang van het waardedalingsgebied volgens de methode van Atlas redelijk en aanvaardbaar is. Volgens de rechtbank biedt het rapport Herstel, maar nog niet hersteld voldoende onderbouwing voor de nieuwe afbakening van het waardedalingsgebied op een schade-intensiteit van boven de 40% en een beving van minimaal 1 mm/s (50% overschrijdingskans). Een afbakening op een schade-intensiteit van 30% leidt niet tot robuuste resultaten.
18. De rechtbank volgt niet het betoog van [appellant] dat uit tabel 3.4 uit het rapport (p. 25) volgt dat hij toch recht heeft op vergoeding van waardedaling. Tabel 3.4 is niet zelfstandig bruikbaar om waardedaling mee vast te stellen.
19. Volgens de rechtbank blijkt uit het betoog van [appellant] niet van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. [appellant] wijst op de omsluiting van Annerveenschekanaal voor 88% door postcodegebieden die wel tot het risicogebied behoren. Ook ligt de bebouwing van Annerveenschekanaal grotendeels tegen de grens van het risicogebied. Volgens de rechtbank betekent dit niet dat het postcodegebied van [appellant] gelijk gesteld moet worden aan de twee enclaves die aan het waardedalingsgebied zijn toegevoegd en waar ook geen schade-intensiteit is van minstens 40%. Deze enclaves zijn toegevoegd aan het waardedalingsgebied, omdat zij - twee rijen diep - geheel omsloten zijn met postcodes die wel tot het waardedalingsgebied behoren. Voor elk van de twee enclaves geldt daarnaast dat zich bevingen hebben voorgedaan met een grondsnelheid van minimaal 2,9 mm/s. Annerveenschekanaal ligt aan de rand van het risicogebied, is geen enclave en ook heeft dit gebied nooit te kampen gehad met vergelijkbare bevingen. [appellant] heeft verder in het geheel niet onderbouwd waarom de toepassing van de waardedalingsregeling tot onevenredige gevolgen leidt. Hij heeft niet onderbouwd dat zijn woning daadwerkelijk in waarde is gedaald door mijnbouwactiviteiten.
Hoger beroep
20. [appellant] betoogt dat de nieuwe afbakening van het waardedalingsgebied niet redelijk en aanvaardbaar is. Hij stelt dat Annerveenschekanaal ook tot het waardedalingsgebied moet behoren. Subsidiair stelt hij dat het Instituut op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb van de regeling had moeten afwijken.
21. Meer in het bijzonder betoogt [appellant] dat het Instituut - ondanks duidelijke empirische onderzoeksresultaten van Atlas - ten onrechte heeft besloten Annerveenschekanaal niet toe te voegen aan het waardedalingsgebied. Uit tabel 3.4 van het onderzoek van Atlas volgt dat in zijn postcodegebied bij een schade-intensiteit van 34,9% zich een negatief prijseffect voordoet, terwijl in de gemeente Groningen met een schade-intensiteit in dezelfde klasse (30%-40%) er een positief prijseffect is. Volgens hem is het daarom niet redelijk en aanvaardbaar dat Annerveenschekanaal niet in het waardedalingsgebied is opgenomen en de gemeente Groningen wel. Omdat op basis van tabel 3.4 vaststaat dat zijn woning in waarde is gedaald, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij niet heeft aangetoond dat hij concreet schade in de vorm van waardedaling heeft geleden. De rechtbank maakt volgens hem een ongerechtvaardigd onderscheid in de bewijspositie van gedupeerden van waardedaling, omdat ook in zijn geval de schade abstract moet worden begroot.
22. [appellant] betoogt subsidiair dat de rechtbank heeft miskend dat hij bijzondere omstandigheden heeft gesteld op grond waarvan het Instituut af had moeten wijken van de regeling (artikel 4:84 van Pro de Awb). Annerveenschekanaal is bijna een enclave en moet daarom als zodanig worden behandeld en tot het risicogebied worden gerekend. Slechts 12% van de begrenzing van het postcodegebied wordt gedeeld met gebieden zonder waardedaling. Daarbij komt dat dit deel van de begrenzing in onbebouwd agrarisch gebied ligt, zodat Annerveenschekanaal de facto wel een enclave is. Met een beperkte grenswijziging zou een volledige omsluiting kunnen worden gerealiseerd. De grens had in het kader van de logistiek van de postbezorging in het verleden ook anders kunnen worden getrokken en dan had Annerveenschekanaal wel tot het risicogebied behoord.
Beoordeling door de Afdeling
Afbakening van het risicogebied
23. Het Instituut heeft onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie van 12 april 2022, het risicogebied afgebakend op de postcodegebieden met een schade-intensiteit van 40% én een grondbeweging van 1 mm/s of hoger, en de enclaves. De keuze om de enclaves in het risicogebied op te nemen is uitdrukkelijk beperkt tot de postcodegebieden die geheel door het risicogebied worden omsloten.
24. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het Instituut de toegepaste en door de Afdeling in de uitspraken van 19 april 2023 en 28 juni 2023 goedgekeurde vertrekpunten voor de afbakening van het risicogebied heeft mogen actualiseren. [appellant] bestrijdt evenmin dat het Instituut de methode van Atlas mag hanteren voor het vaststellen van de waardedalingsvergoeding voor het geactualiseerde risicogebied.
25. Wat partijen verdeeld houdt is de vraag of de gemaakte afbakening op basis van het geactualiseerde model van Atlas redelijk en aanvaardbaar is en of het Instituut de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van zijn woning mocht afwijzen omdat de woning buiten het waardedalingsgebied ligt. [appellant] betoogt onder verwijzing naar tabel 3.4 dat Annerveenschekanaal ook tot het waardedalingsgebied moet worden gerekend.
26. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut in het betoog van [appellant] geen aanleiding heeft hoeven zien ook Annerveenschekanaal tot het waardedalingsgebied te rekenen. Het waardedalingsgebied vergt een afbakening en uit het onderzoek van Atlas komt naar voren dat een afbakening aan de hand van postcodegebieden met een schade-intensiteit van boven de 40% én een grondbeweging van ≥ 1 mm/s tot een robuust en toepasbaar model leidt. Atlas heeft op basis van een empirische analyse bepaald waar waardedaling kan worden vastgesteld en waar niet. In Annerveenschekanaal is met een schade-intensiteit van 34,9% waardedaling op basis van de gevolgde methodiek niet vastgesteld. De Adviescommissie heeft op 12 april 2022 het Instituut geadviseerd uit te gaan van het aldus afgebakende waardedalingsgebied en op 20 december 2023 desgevraagd opnieuw geadviseerd Annerveenschekanaal niet toe te voegen aan het waardedalingsgebied. Dat de door [appellant] bepleite uitbreiding van het waardedalingsgebied leidt tot een vergoeding voor waardedaling voor zijn woning (en mogelijk ook voor andere woningen) betekent niet dat de door hem voorgestelde aanpassing op basis van tabel 3.4 de voorkeur verdient.
27. Anders dan [appellant] betoogt, kan aan tabel 3.4 niet de conclusie worden verbonden dat in Annerveenschekanaal in de onderzochte periode tot 1 januari 2021 woningen in waarde zijn gedaald door aardbevingen.
28. Atlas heeft in tabellen 3.2-3.4 het potentiële risicogebied empirisch vastgesteld door dit onder te verdelen in categorieën percentages toegekende schadevergoedingen ten opzichte van de totale woningvoorraad per postcodegebied (schade-intensiteit). Daarbij is er van uitgegaan dat schade-intensiteit als valide afbakeningscriterium voor het risicogebied onder druk staat, zoals onder 9 uiteen is gezet.
29. In tabel 3.4 is voor de categorieën schade-intensiteit een onderscheid gemaakt tussen de gemeente Groningen en de rest van het potentiële risicogebied, het zogenoemde ommeland, waartoe ook Annerveenschekanaal behoort. In de gemeente Groningen wordt pas een negatief effect gevonden bij een schade-intensiteit van 90% of meer - met de kanttekening dat er geen postcodes zijn met een schade-intensiteit tussen 70% en 90%. In het ommeland ligt de grens mogelijk al bij een schade-intensiteit van 30%. In Annerveenschekanaal treden negatieve prijseffecten op met een schade-intensiteit van 34,9%. Atlas heeft deze resultaten verder onderzocht, omdat het op voorhand niet aannemelijk is dat het effect van bevingen en bevingsrisico's op woningwaarde behalve van de ligging ten opzichte van (de kern van) het bevingsgebied ook sterk afhankelijk is van de gemeente waarin een postcodegebied of woning ligt.
30. Poort heeft toegelicht dat tabel 3.4 een exploratief en verworpen tussenresultaat geeft en een opmaat is voor verdere analyse. Tabel 3.4 bevat dus niet de afbakening van het risicogebied die op basis van weging van alle resultaten als het meest plausibel en robuust (statistisch betrouwbaar) is bevonden. Anders dan [appellant] betoogt, is tabel 3.4 niet zelfstandig bruikbaar om waardedaling mee vast te stellen of te begroten. Aan de resultaten in tabel 3.4 kan niet de conclusie worden verbonden dat er in het ommeland een significante waardedaling kan worden vastgesteld bij een schade-intensiteit vanaf 30%. Het model van Atlas bepaalt de daling van huizenprijzen in het risicogebied door de transactieprijzen van verkochte woningen in het potentiële risicogebied (met hedonische prijsanalyses) te vergelijken met de transactieprijzen van verkochte referentiewoningen buiten het risicogebied, maar op voor het overige zo goed mogelijk vergelijkbare locaties. Ook worden de modellen gecorrigeerd voor verschillen in woningkenmerken. In tabel 3.4 ontbreekt nog een dataset met een gebalanceerde controlegroep, waarin voor iedere transactie in het risicogebied een referentietransactie op een locatie elders in Nederland is die op ruim honderd omgevingskenmerken zo goed mogelijk vergelijkbaar is. Ook ontbreken nog de bevingsvariabele en het criterium dat zich één beving moet hebben voorgedaan met een grondsnelheid van minimaal 1 mm/s
31. Daarbij komt dat tabellen 3.2 t/m 3.4 in het onderzoek een gelijkwaardige positie innemen. [appellant] heeft dit niet bestreden. Tabel 3.2 suggereert echter dat er pas waardedaling is vanaf een schade-intensiteit van 40%, ook in het ommeland. Dat de (niet zelfstandig functionerende) tussenresultaten van deze tabellen uiteenlopen is ook het gevolg van het feit dat onder meer de bevingsvariabele nog niet is meegenomen. Uit de analyse in tabel 3.5, waarin het gebied wordt afgebakend op een schade-intensiteit van 30% en waarin de bevingsvariabele wel is opgenomen, blijkt dat het gebiedseffect naar nihil gaat. Dit is volgens Atlas een contrair resultaat, omdat in deze modelvariant veel postcodes technisch gezien tot het waardedalingsgebied behoren, maar vervolgens geen uitkering ontvangen omdat het gebiedseffect nihil is en er geen bevingen boven de drempelwaarde van 2,9 mm/s zijn geweest. Dat geldt ook voor (de postcode van) Annerveenschekanaal. Atlas heeft de tabellen 3.2-3.4 gebruikt als startpunt om de uiteindelijke modelvarianten te ontwikkelen waarin het risicogebied is afgebakend op een schade-intensiteit van 40% en met een bevingsindicator van minimaal 1 mm/s (tabel 3.8 en 3.9) en die door Atlas als robuust en betrouwbaar zijn beoordeeld
32. [appellant] heeft te weinig gesteld voor het oordeel dat Annerveenschekanaal tot het risicogebied behoort waarin zich waardedaling voordoet. [appellant] baseert zich voor dat standpunt uitsluitend op een door Atlas verworpen tussenresultaat in tabel 3.4. Daarbij komt dat Poort de stelling van [appellant] dat middeling van resultaten van de gemeente Groningen en het ommeland het negatieve effect van waardedaling in het ommeland wegdrukt, gemotiveerd heeft weerlegd. Voor de vaststelling van de waardedaling in het totale risicogebied is een gebalanceerde groep met referentiewoningen opgenomen, waarin wordt gecontroleerd op ruim honderd omgevingskenmerken en woningkenmerken. Dat betekent dat in het model van Atlas rekening wordt gehouden met verschillen in woonomgeving. Ook wordt daarin rekening gehouden met de bevingsvariabele en het criterium van 1 mm/s.
33. Het betoog van [appellant] dat er een ander model denkbaar is op basis van tabel 3.4 en dat Annerveenschekanaal mogelijk dan wel tot het waardedalingsgebied behoort, leidt niet tot het oordeel dat de gebiedsafbakening van Atlas niet redelijk en aanvaardbaar is. Daarbij komt dat het Instituut gemotiveerd heeft betwist dat de voorgestelde reconstructie van het model van Atlas tot voldoende robuuste resultaten leidt.
34. De conclusie is dat in het betoog van [appellant], gelet op het voorgaande, geen grond te vinden is voor het oordeel dat het Instituut het geactualiseerde model van Atlas ten onrechte als uitgangspunt voor de te nemen besluiten heeft gebruikt. Het waardedalingsgebied is vastgesteld op een schade-intensiteit vanaf 40% en een grondbeweging van 1 mm/s of hoger en de woning van [appellant] ligt daar buiten (postcodegebied met een schade-intensiteit van 34,9%). Dat betekent dat er geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een vergoeding voor waardedaling.
35. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het inschakelen van een deskundige, zoals verzocht door [appellant].
36. Het betoog slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden
37. Het is aan [appellant] om aannemelijk te maken dat er bijzondere omstandigheden zijn die in het voorliggende geval aanleiding geven om van het beleid af te wijken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4153).
38. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het Instituut met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb had behoren af te wijken van de regeling. Het postcodegebied van de woning grenst niet voor 100% aan het waardedalingsgebied en is geen enclave. Dat Annerveenschekanaal bijna een enclave is, is geen bijzondere omstandigheid. Dat geldt ook voor de stelling dat de grenzen van het postcodegebied anders hadden kunnen worden vastgesteld, waardoor Annerveenschekanaal wel tot het waardedalingsgebied zou behoren. Atlas heeft op basis van de feitelijke postcode-indeling onderzoek gedaan naar het effect van aardbevingen op de huizenprijzen in Groningen, niet op basis van hoe de indeling ook had kunnen zijn. Het is inherent aan iedere afbakening, dat er een grens is en dat sommige (postcode)gebieden die buiten het gebied vallen dichter bij die grens liggen dan andere. In Annerveenschekanaal is waardedaling op basis van de gevolgde empirische methodiek niet vastgesteld.
39. [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zijn woning in waarde is gedaald door ligging in het aardbevingsgebied.
40. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
41. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
42. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.W. Willems, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
1120-299