Uitspraak
202302931/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2023 in zaak nr. 21/4196 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom ter hoogte van € 10.000,00 opgelegd, wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder vergunning.
Bij besluit van 7 januari 2021 heeft het college een dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 ingevorderd.
Bij besluit van 21 mei 2021 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 27 oktober 2020 en 7 januari 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 december 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. F.H.N. Bles, advocaten in Amsterdam, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Yildirim, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Het college heeft op basis van een inspectie op 18 februari 2020 geconcludeerd dat de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning) als onzelfstandige woonruimte wordt bewoond door meer dan drie personen, zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Dat is in strijd met het artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (de Hv), in samenhang gelezen met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (de Hw) en artikel 5:1, eerste lid, van de Hv (het omzettingsverbod). Het college heeft bij besluit van 9 april 2020 [appellante], eigenaar van de woning, gelast om die overtreding voor 2 juni 2020 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daarbij bepaald dat als [appellante] daaraan niet voldoet, zij een dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 moet betalen.
3. Op 13 oktober 2020 hebben twee inspecteurs van de gemeente Den Haag (inspecteurs) de woning bezocht. De bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (het inspectierapport). Daarin staat dat de woning ten tijde van de inspectie in gebruik is als onzelfstandige woonruimte. Volgens het inspectierapport hebben de inspecteurs tijdens het huisbezoek onder andere [naam A] in de woning aangetroffen, die een verklaring heeft afgelegd. Daarover staat het volgende in het inspectierapport opgenomen:
"Betrokkene verklaarde mij, kort en zakelijk weergegeven en in woorden van gelijke strekking, als volgt:
‘ik woon hier met mijn vrouw. Op dit moment is mijn schoonvader op visite, hij blijft nog een paar weken. Hij slaapt in het achterkamertje rechts van de keuken. Links van de keuken ligt een vriendin van ons in bed; zij zegt dat haar ID bewijs in de auto ligt, maar ze gaat morgen terug naar Bulgarije. Zij is hier ook tijdelijk. Wij slapen in de woonkamer op het 2-persoonsbed en in het voorkamertje ligt een vriend van mij, hij kan geen huis vinden. Wij betalen €1275,- huur per maand incl. Mijn gasten betalen hier niet aan mee. Ik weet dat er hier maar 3 personen mogen wonen, maar ja, moet ik mijn vrienden die geen huis hebben en hier tijdelijk zijn onderdak weigeren?’
Noot rapporteur: het gesprek verliep rustig. Wij hebben elkaar goed begrepen."
Verder staat in het inspectierapport dat er vier kamers in de woning zijn. In de kamer die zowel als woon- als slaapkamer in gebruik is, slapen [naam A] en [naam B]. Uit de huurovereenkomst die tijdens de controle is getoond volgt dat de woning aan hen verhuurd is. Volgens het inspectierapport slapen in de overige drie ruimten [naam C], [naam D] en [naam E]. Daarbij is vermeld dat in iedere kamer persoonlijke spullen aanwezig zijn. De inspecteurs hebben foto’s en een plattegrond gemaakt van de woning, die in het inspectierapport zijn opgenomen. Verder is vermeld dat ten tijde van de inspectie twee personen zijn ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen (de brp).
4. Het college heeft op basis van het inspectierapport geconcludeerd dat op 13 oktober 2021 vijf personen in de woning woonden. Het college heeft erop gewezen dat de inspecteurs zes slaapplaatsen hebben gezien waar werd geslapen en dat er persoonlijke spullen in de kamers lagen. Volgens het college wijzen de omstandigheden dat [naam A] en [naam B] een tweepersoonsbed in hun huiskamer hadden geplaatst en dat in de overige drie ruimten bedden aanwezig waren erop dat behalve [naam A] en [naam B] ook de andere drie genoemde personen de woning als hun woon- en verblijfplaats hadden voor langere tijd. Dit geldt in het bijzonder voor [naam C] aan [naam E], die volgens de verklaring van [naam A] vrienden van hem zijn die hij tijdelijk onderdak bood omdat zij geen huis hebben, wetende dat er slechts drie personen in de woning mogen wonen. Verder heeft het college erop gewezen dat de inspecteurs een groot verschil zien tussen de situatie dat iemand voor een kortere periode of voor een langere periode in een woning verblijft.
Volgens het college is de eerder geconstateerde overtreding van het omzettingsverbod niet beëindigd voor 2 juni 2020, dan wel beëindigd gehouden, waarmee dus niet aan de last is voldaan, die is opgelegd bij het besluit van 9 april 2020. Het college heeft daarom de daarbij behorende dwangsom van € 5.000,00 ingevorderd bij het besluit van 7 januari 2021. Daarnaast heeft het college bij het besluit van 27 oktober 2020 opnieuw gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden met een nieuwe begunstigingstermijn en met een dwangsom ter hoogte van € 10.000,00.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt onder meer dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woning op 13 oktober 2020 slechts werd bewoond door de huurders van de woning, [naam A] en [naam B], die toen ook op het adres van de woning in de brp waren ingeschreven. De andere personen waarvan melding is gemaakt waren tijdelijke logees, die geen vergoeding voor hun verblijf betaalden. [naam A] en [naam B] hadden tijdelijke slaapplaatsen voor hen ingericht. De logees hadden persoonlijke spullen bij zich, zoals schone kleren en persoonlijke verzorgingsartikelen. Het college heeft gesteld noch aangetoond dat zij daarnaast spullen bij zich hadden die op een lang verblijf in de woning wijzen. Uit de verklaring van [naam A], zoals is opgenomen in het inspectierapport, volgt ook dat in ieder geval zijn schoonvader en de vriendin waarover gesproken is, geen gebruik maakten van de woning met als doel daar gedurende langere tijd hoofdverblijf te houden. De schoonvader van [naam A] was namelijk slechts enkele weken op visite. De vriendin vertrok al de volgende dag uit de woning en beschikte bovendien (ook) over een eigen woning, aldus [appellante].
5.1. Uit de besluiten van het college, in samenhang gelezen met het inspectierapport, volgt dat op 13 oktober 2020 het omzettingsverbod volgens het college is overtreden, omdat op dat moment de woning zonder vergunning als onzelfstandige woonruimte werd bewoond door [naam A], [naam B], [naam C], [naam D] en [naam E].
5.2. Onzelfstandige woonruimte is in de Hv gedefinieerd als woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door een huishouden kan worden bewoond zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte (artikel 1:1 van Pro de Hv). In de Hv is geen definitie opgenomen voor wonen. Wel volgt uit de rechtspraak wat daarmee wordt bedoeld in de zin van de Hw. Omdat de Hv op de Hw is gebaseerd, is die uitleg ook hier van toepassing. Zoals de Afdeling bijvoorbeeld heeft overwogen in de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, onder 4.1, is wonen in de zin van de Hw het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.
5.3. Het college heeft aan zijn besluiten het inspectierapport ten grondslag gelegd. Daarbij geldt het volgende. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5.4. Het inspectierapport is op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend door één van de inspecteurs die tijdens de inspectie aanwezig was. Het college mag daarom in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen die daarin zijn neergelegd, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen weergeven van de inspecteur. Dat geldt dus voor de verklaring van [naam A] en wat de inspecteur in de verschillende ruimten van de woning heeft gezien, zoals is opgenomen in het inspectierapport.
Op basis van die beschreven bevindingen kan evenwel niet geconcludeerd worden dat naast [naam A] en [naam B], ook [naam C], [naam D] en [naam E] in de woning woonden ten tijde van de inspectie op 13 oktober 2020. De omstandigheid dat er een tweepersoonsbed in de huiskamer stond en dat in de overige drie ruimten ook slaapplaatsen aanwezig en in gebruik waren, kan op zichzelf een aanwijzing zijn. Wat verder in het inspectierapport staat over wat de inspecteur in de woning heeft gezien, is echter niet specifiek genoeg om (mede) op basis daarvan te concluderen dat [naam C], [naam D] en [naam E] in de woning verbleven, met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. In het inspectierapport is weliswaar vermeld dat in de ruimten persoonlijke spullen aanwezig zijn, maar niet is beschreven wat die persoonlijke spullen zijn en waarom de aanwezigheid van die spullen op zulk hoofdverblijf zou wijzen. Dat volgt ook niet uit de foto’s die in het inspectierapport zijn opgenomen.
Verder kan bij de beoordeling of bovengenoemde drie personen in de woning woonden geen doorslaggevende betekenis worden gehecht aan de verklaring van [naam A]. Gelet op het onderdeel van die verklaring: ‘Ik weet dat er hier maar 3 personen mogen wonen, maar ja, moet ik mijn vrienden die geen huis hebben en hier tijdelijk zijn onderdak weigeren?’ lijkt [naam A] bekend te hebben dat hij het omzettingsverbod heeft overtreden. Tegelijkertijd heeft hij ook consistent verklaard dat [naam C], [naam D] en [naam E] slechts tijdelijk, als gasten, in de woning verblijven. Hij heeft daarbij onder meer naar voren gebracht dat deze drie personen ook niet meebetalen aan de huur. In zoverre wijst de verklaring van [naam A] er juist op dat bovengenoemde drie personen niet in de woning verbleven met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden.
5.5. Niet gebleken is van andere omstandigheden op basis waarvan beoordeeld kan worden of [naam C], [naam D] en [naam E] in de woning woonden in de zin van de Hw. Uit het inspectierapport blijkt bijvoorbeeld niet dat [naam A] desgevraagd te kennen heeft gegeven hoe lang bovengenoemde drie personen ieder precies in de woning hebben verbleven, wat het doel en de omstandigheden van hun verblijf precies waren en in hoeverre zij - al dan niet in Nederland - elders een verblijfplaats hadden. Evenmin blijkt uit het inspectierapport dat [naam C], [naam D] en [naam E] hierover zelf (desgevraagd) een verklaring hebben afgelegd. Ook is niet gebleken dat onderzocht is of zij in de brp waren ingeschreven.
5.6. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het omzettingsverbod is overtreden, omdat de inspecteur tot die conclusie is gekomen en de inspecteur duidelijk onderscheid ziet tussen omstandigheden die wijzen op tijdelijk en langdurig verblijf, volgt de Afdeling dat niet. Zoals hierboven is overwogen, mag het college in beginsel afgaan op de juistheid van de in het inspectierapport beschreven bevindingen van de inspecteur, voor zover dat eigen waarnemingen zijn. Zulke waarnemingen zijn bijvoorbeeld wat ten overstaan van de inspecteur is verklaard of wat de inspecteur in de woning heeft gezien. Dat geldt niet voor de conclusie van de inspecteur dat de woning als onzelfstandige woonruimte wordt gebruikt, omdat die op een eigen beoordeling van de bevindingen is gebaseerd. Aan die conclusie komt dan ook geen zelfstandige betekenis toe.
5.7. Gelet op het voorgaande heeft het college onvoldoende feiten en omstandigheden naar voren gebracht op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat [naam C], [naam D] en [naam E] ten tijde van de inspectie op 10 december 2020 in de woning woonden. Dat betekent dat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat op dat moment meer dan drie personen in de woning woonden, die niet één huishouden vormden, en dat sprake was van overtreding van het omzettingsverbod. Het college mocht daarom de last onder dwangsom van € 10.000,00 niet opleggen en mocht ook de dwangsom van € 5.000,00 niet invorderen. Het besluit van 21 mei 2021, waarbij het college die last en invordering gehandhaafd heeft, komt wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het hoger beroep is daarom gegrond. Wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
6. [appellante] heeft op de zitting van de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6.1. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] dit verzoek eerder had moeten doen, volgt de Afdeling dat niet. Om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn kan ook nog op de zitting van de Afdeling worden verzocht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:550).
6.2. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden.
6.3. Deze procedure gaat over twee zaken (last onder dwangsom en invordering) van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp en in bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk zijn behandeld. Voor beide zaken wordt daarom eenmaal het bovengenoemde tarief gehanteerd. De termijn is niet in beide zaken tegelijkertijd begonnen. Het college heeft het bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom ontvangen op 8 december 2020 en het bezwaarschrift tegen de invordering ontvangen op 8 februari 2021. De Afdeling zal voor het bepalen van de overschrijding van de redelijke termijn voor beide zaken uitgaan van het moment dat het eerste bezwaarschrift is ontvangen. Dat is op 8 december 2020.
6.4. Met de uitspraak van vandaag is de redelijke termijn met ruim een jaar overschreden. Dat betekent dat [appellante] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,00. Deze overschrijding moet voor 3/14e deel aan de rechtbank en voor 11/14e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
Slotsom
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 21 mei 2021 vernietigen. Zij zal verder de besluiten van 27 oktober 2020 en 7 januari 2021 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. Het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen.
9. Het college moet de proceskosten voor de bezwaren, het beroep en het hoger beroep vergoeden. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding vergoeden. Voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten voor rechtsbijstand worden de zaak over de last onder dwangsom en de zaak over de invordering als één zaak beschouwd, omdat dit samenhangende zaken zijn, zoals bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2023 in zaak nr. 21/4196;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 21 mei 2021, kenmerk B.2.21.0677.001;
V. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 27 oktober 2020, kenmerk 202002141/7760294, en 7 januari 2021, kenmerk 202002141/7808900;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen (€ 321,43 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1.178,57 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van de bezwaren, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00 (€ 233,50 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 233,50 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
994
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…]
Huisvestingsverordening Den Haag 2019
Artikel 1:1
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
onzelfstandige woonruimte: woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door een huishouden kan worden bewoond zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;
[…]
Artikel 5:1
1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
[…]
Artikel 5.2
De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimen mogen niet zonder vergunning:
[…]
b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;
[…]
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 3
1. Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.