Uitspraak
202302333/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 maart 2023 in zaken nrs. 21/6375 en 21/6232 in de gedingen tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2021 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 20.000,00, wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder vergunning.
Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft het college een op 19 december 2019 opgelegde dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 ingevorderd.
Tegen de besluiten van 22 juli 2021 en 10 augustus 2021 heeft [appellante] bezwaren gemaakt. In de bezwaarschriften heeft zij het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb).
Het college heeft met dat verzoek ingestemd en de bezwaarschriften met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als rechtstreekse beroepen.
Bij uitspraak van 2 maart 2023 heeft de rechtbank de door [appellante] ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 december 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.A.B. Geertman en mr. M.H. Fleers, advocaten in Den Haag, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Wiebenga, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Het college heeft op basis van een inspectie op 14 oktober 2019 geconcludeerd dat de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning) is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen, zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Dat is in strijd met het artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (de Hv), in samenhang gelezen met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (de Hw) en artikel 5:1, eerste lid, van de Hv (het omzettingsverbod). Het college heeft bij besluit van 19 december 2019 [appellante], eigenaar van de woning, gelast om die overtreding voor 21 januari 2020 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daarbij bepaald dat als [appellante] niet aan de last voldoet, zij een dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 moet betalen.
3. Op 21 januari 2020 hebben inspecteurs van de gemeente Den Haag (inspecteurs) de woning bezocht. In het verslag dat daarvan is opgemaakt staat dat [naam A] op dat moment in de woning aanwezig was en dat hij heeft verklaard dat in totaal vier personen in de woning wonen: [naam A] zelf, geboren op [geboortedatum] 1998, zijn vader, [naam B], geboren op [geboortedatum] 1971, zijn moeder, [naam C], geboren op [geboortedatum] 1974 en zijn zus, [naam D], geboren op [geboortedatum] 1996. Het college heeft onder verwijzing naar deze inspectie bij brief van 22 januari 2020 aan [appellante] laten weten dat gebleken is dat de woning door een gezin van vier personen wordt bewoond en dat daarmee de overtreding is beëindigd.
4. Naar aanleiding van een melding van overlast hebben inspecteurs de woning op 10 december 2020 opnieuw bezocht. De bevindingen van de inspecteurs zijn neergelegd in een inspectierapport van 15 december 2020 (het inspectierapport). Daarin staat dat de woning ten tijde van de inspectie in gebruik is als onzelfstandige woonruimte. Tijdens de inspectie zijn twee personen aangetroffen in de woning, [naam E], die geen identiteitsbewijs kon overleggen, en [naam F], geboren op [geboortedatum] 1977. Volgens het inspectierapport heeft [naam E] een verklaring afgelegd, waarover het volgende is opgenomen.
"Ten tijde van de controle heb ik, rapporteur, betrokkene [naam E] naar aanleiding van de huidige huursituatie een aantal vragen gesteld in de Nederlandse taal met behulp van Google Translate. Betrokkene verklaarde mij, kort en zakelijk weergegeven en in woorden van gelijke strekking, als volgt:
- Wij wonen hier nu in totaal met 5 personen;
- De broer van mijn vriend is de huurder van deze woning;
- Ik kan u op dit moment geen huurovereenkomst laten omdat ik niet weet waar deze ligt, [naam G] heeft deze ergens gezet;
- Ik weet niet hoeveel huur en aan wie er betaalt wordt;
- [naam F] en [naam H] zijn familieleden van mijn vriend (tante en oom).
Noot rapporteur: De communicatie verliep goed met behulp van Google translate."
In het inspectierapport staat verder dat drie van de vier ruimtes in de woning werden gebruikt als slaapkamers en dat er in totaal zes slaapplaatsen waren, waarvan vijf in gebruik waren ten tijde van de inspectie. [naam E] heeft verklaard dat zij in één van de slaapkamers slaapt met haar vriend, [naam A]. De broer van haar vriend, [naam I], slaapt in een van de andere slaapkamers en af en toe slaapt zijn vriendin daar ook. [naam F] heeft verklaard dat zij in de derde slaapkamer slaapt met haar man [naam H]. De inspecteur heeft persoonlijke spullen gezien van de personen die van de slaapkamers gebruik maakten. In het inspectierapport zijn verder foto’s en een plattegrond van de woning opgenomen. Verder is vermeld dat er ten tijde van de inspectie twee personen waren ingeschreven in de basisregistratie personen (de brp) op het adres van de woning, [naam I], geboren op [geboortedatum] 1971, en [naam A], geboren op [geboortedatum] 1998.
5. Het college heeft onder verwijzing naar het inspectierapport geconcludeerd dat het omzettingsverbod opnieuw is overtreden en heeft bij brief van 9 februari 2021 aan [appellante] te kennen gegeven dat het daarom het voornemen heeft om aan haar een boete op te leggen.
6. [appellante] heeft hierop een zienswijze ingediend. Daarin heeft zij onder andere naar voren gebracht dat zij de woning op 18 februari 2021 opnieuw heeft laten controleren, met behulp van een tolk. Tijdens die controle heeft [naam A], huurder op het huurcontract, verklaard dat hij nog steeds, net als tijdens de inspectie op 21 januari 2020, met zijn vader en moeder in de woning woont. Alleen zijn zus woont inmiddels niet meer in de woning. In de zienswijze staat verder dat de tolk met de bewoners heeft gesproken over het inspectierapport en dat de verklaring zoals daarin is weergegeven niet overeenkomt met wat tijdens de inspectie van 10 december 2020 is verklaard.
7. Het college heeft daarop toegelicht dat de inspecteurs, gelet op hun ervaring en expertise, kunnen vaststellen of sprake is van tijdelijk of langdurig verblijf. Het college heeft daarbij erop gewezen dat de persoon die tijdens de inspectie is aangetroffen, [naam E], zelf heeft verklaard dat de woning door vijf personen wordt bewoond. Als de antwoorden van de aangetroffen personen niet goed door de inspecteurs waren begrepen, dan hadden de inspecteurs doorgevraagd of nadere informatie opgevraagd, totdat er meer duidelijkheid was. Als er dan nog steeds onduidelijkheden waren, dan zou dit zijn opgenomen in het inspectierapport en dat is niet gebeurd. Volgens het college kan op basis van het inspectierapport dan ook geconcludeerd worden dat de woning ten tijde van de inspectie op 10 december 2020 was omgezet in onzelfstandige woonruimte en dat er vijf personen in de woning woonden. Daarmee is niet aan de last voldaan die het college op 19 december 2019 aan [appellante] heeft opgelegd. Het college heeft daarom de daarbij behorende dwangsom van € 5.000,00 ingevorderd. Ook heeft het college een boete van € 20.000,00 aan [appellante] opgelegd, wegens dezelfde overtreding van het omzettingsverbod.
Hoger beroep
8. [appellante] betoogt onder meer dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op 10 december 2020 geen sprake was van overtreding van het omzettingsverbod. De woning is steeds bewoond geweest door één gezin, bestaande uit de personen die tijdens de inspectie van 21 januari 2020 zijn genoemd. [appellante] wijst op verschillende onvolkomenheden in het inspectierapport van 15 december 2020. Volgens [appellante] kan op basis van dat rapport niet geconcludeerd worden dat andere personen, die geen deel uitmaken van het gezin, ten tijde van de inspectie langdurig in de woning verbleven.
8.1. Uit de besluiten van het college, in samenhang gelezen met het inspectierapport, volgt dat op 10 december 2020 het omzettingsverbod volgens het college is overtreden, omdat op dat moment de woning zonder vergunning als onzelfstandige woonruimte werd bewoond door [naam E], [naam A], [naam I], [naam F] en [naam H].
8.2. Onzelfstandige woonruimte is in de Hv gedefinieerd als woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door een huishouden kan worden bewoond zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte (artikel 1:1 van Pro de Hv). In de Hv is geen definitie opgenomen voor wonen. Wel volgt uit de rechtspraak wat daarmee wordt bedoeld in de zin van de Hw. Omdat de Hv op de Hw is gebaseerd, is die uitleg ook hier van toepassing. Zoals de Afdeling bijvoorbeeld heeft overwogen in de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, onder 4.1, is wonen in de zin van de Hw het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.
8.3. Het college heeft aan zijn besluiten het inspectierapport ten grondslag gelegd. Daarbij geldt het volgende. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
8.4. Het inspectierapport is op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend door één van de inspecteurs die tijdens de inspectie aanwezig was. Het college mag daarom in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen die daarin zijn neergelegd, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen weergeven van de inspecteur. Dat geldt dus voor de verklaring van [naam E], zoals is opgenomen in het inspectierapport. De waarde die aan de inhoud van die verklaring kan worden gehecht is evenwel beperkt. Hoewel vermeld is dat de communicatie tussen de inspecteur en [naam E] met behulp van Google Translate goed verliep, zijn er aanwijzingen dat [naam E] de daadwerkelijke situatie niet juist heeft verwoord, dat de inspecteur haar niet goed heeft begrepen, dan wel dat de inspecteur de verklaring niet juist heeft weergegeven. Volgens het inspectierapport heeft [naam E] verklaard dat de broer van [naam A] huurder is van de woning, terwijl [appellante] onbetwist heeft aangevoerd dat [naam A] zelf huurder is van de woning, zoals ook volgt uit de overgelegde huurovereenkomst. Verder heeft [naam E] volgens het inspectierapport verklaard dat [naam I] de broer is van [naam A], terwijl het aannemelijk is dat met [naam I] de vader van [naam A] is bedoeld. Tijdens de inspectie van 21 februari 2020 is immers verklaard dat [naam B], geboren op [geboortedatum] 1971, de vader is van [naam A], geboren op [geboorte datum] 1998, welke namen en geboortedata corresponderen met die van de personen die volgens het inspectierapport ten tijde van de inspectie zijn ingeschreven op het adres van de woning in de brp.
Verder volgt uit het inspectierapport dat [naam E] over de feitelijke bewoning van de woning niet meer naar voren heeft gebracht dan: ‘Wij wonen hier nu in totaal met 5 personen’. Uit het inspectierapport blijkt bijvoorbeeld niet dat [naam E] (desgevraagd) ook te kennen heeft gegeven hoe lang zij, dan wel de andere genoemde personen, op dat moment in de woning verbleven, hoe lang zij van plan waren daar nog te verblijven dan wel wat het doel is van hun verblijf. Ook blijkt niet uit het inspectierapport dat [naam F] (desgevraagd) een verklaring heeft gegeven over de woonsituatie, ter staving van de verklaring van [naam E]. Evenmin blijkt uit het inspectierapport of onderzocht is of [naam E], [naam F] en [naam H], die ten tijde van de inspectie niet op het adres van de woning in de brp waren ingeschreven, op een ander adres in de brp waren ingeschreven.
8.5. Wat naast de verklaring van [naam E] wel in het inspectierapport is opgenomen, over de slaapplaatsen en de persoonlijke spullen, biedt onvoldoende grond om, al dan niet in samenhang gelezen met die verklaring, te concluderen dat [naam E], [naam F] en [naam H] in de woning woonden in de zin van de Hw. In het inspectierapport is weliswaar opgenomen dat ten tijde van de inspectie vijf slaapplaatsen in gebruik waren en dat daarbij persoonlijke spullen zijn aangetroffen van de personen die daar sliepen, maar niet beschreven is wat die spullen zijn en op basis waarvan geconcludeerd is dat die spullen behoren bij de personen die daar volgens het inspectierapport sliepen. Evenmin is toegelicht waarom op basis van die bevindingen geconcludeerd kan worden dat bovengenoemde drie personen in de woning verbleven, met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Dat volgt ook niet uit de foto’s die in het inspectierapport zijn opgenomen.
8.6. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het omzettingsverbod is overtreden, omdat de inspecteur tot die conclusie is gekomen en de inspecteur kan vaststellen of sprake is van tijdelijk of van langdurig verblijf, volgt de Afdeling dat niet. Zoals hierboven is overwogen, mag het college in beginsel afgaan op de juistheid van de in het inspectierapport beschreven bevindingen van de inspecteur, voor zover dat eigen waarnemingen zijn. Zulke waarnemingen zijn bijvoorbeeld wat ten overstaan van de inspecteur is verklaard of wat de inspecteur in de woning heeft gezien. Dat geldt niet voor de conclusie van de inspecteur dat de woning als onzelfstandige woonruimte in gebruik is, omdat die een eigen oordeel van de inspecteur op grond van zijn bevindingen inhoudt. Aan die conclusie komt dan ook geen zelfstandige betekenis toe.
8.7. Gelet op het voorgaande heeft het college onvoldoende feiten en omstandigheden naar voren gebracht op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat [naam E], [naam F] en [naam H] ten tijde van de inspectie op 10 december 2020 in de woning woonden. Dat betekent dat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat op dat moment vier personen of meer in de woning woonden, die niet één huishouden vormden, en dat sprake was van overtreding van het omzettingsverbod. Het college mocht daarom de dwangsom van € 5.000,00 niet invorderen en mocht ook de bestuurlijke boete van € 20.000,00 niet opleggen. De besluiten die het college daartoe heeft genomen heeft komen wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het hoger beroep is daarom gegrond. Wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
9. [appellante] heeft op de zitting van de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
9.1. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] dit verzoek eerder had moeten doen, volgt de Afdeling dat niet. Om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn kan ook nog op de zitting van de Afdeling worden verzocht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:550).
9.2. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Voor zowel het beroep als het hoger beroep geldt dat de behandeling daarvan in beginsel ten hoogste twee jaar mag duren. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden.
9.3. Deze procedure gaat over twee zaken (invordering en boete) van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp en in beroep en hoger beroep gezamenlijk zijn behandeld. Voor beide zaken wordt daarom eenmaal het bovengenoemde tarief gehanteerd.
9.4. De termijn is niet in beide zaken tegelijkertijd begonnen. De termijn in de zaak over de invordering (niet-punitieve zaak) is begonnen op het moment dat het college het bezwaarschrift heeft ontvangen, op 12 augustus 2021. De termijn in de zaak over de boete (punitieve zaak) is begonnen op het moment dat het college het voornemen aan [appellante] kenbaar heeft gemaakt om een boete op te leggen, op 9 februari 2021. De Afdeling zal voor het bepalen van de overschrijding van de redelijke termijn voor beide zaken uitgaan van het eerste moment dat de termijn in een van beide zaken is begonnen. Dat is op 9 februari 2021.
9.5. Met de uitspraak van vandaag is de redelijke termijn met ruim een jaar overschreden. Dat betekent dat [appellante] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,00. De overschrijding kan nagenoeg volledig aan de Afdeling worden toegerekend.
Slotsom
10. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de beroepen gegrond verklaren en de besluiten van 22 juli 2021 en 10 augustus 2021 vernietigen. Zij zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van die vernietigde besluiten.
11. Het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen.
12. Het college moet de proceskosten voor de beroepen en het hoger beroep vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) moet de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding vergoeden. Voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten voor rechtsbijstand worden de zaak over de invordering en de zaak over de boete als één zaak beschouwd, omdat dit samenhangende zaken zijn, zoals bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 maart 2023 in zaken nrs. 21/6375 en 21/6232;
III. verklaart de beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van 22 juli 2021, kenmerk 202021610/7871088 en 10 augustus 2021, kenmerk 201920053/8021629;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VI. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.268,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
994
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
[…]
Huisvestingsverordening Den Haag 2019
Artikel 1:1
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
onzelfstandige woonruimte: woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door een huishouden kan worden bewoond zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;
[…]
Artikel 5:1
1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
[…]
Artikel 5:2
De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:
[…]
b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;
[…]
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 3
1. Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.