Uitspraak
202306414/1/R3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], respectievelijk wonend in Nes en Easternijtsjerk, gemeente Noardeast-Fryslân,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 augustus 2023 in zaken nrs. 23/429 en 23/431 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college geweigerd om aan [appellant A] een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te Easternijtsjerk (het perceel) te verlenen.
Bij besluit van 1 augustus 2022 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een last onder dwangsom van € 30.000,00 ineens gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel ongedaan te maken door het (laten) gebruiken van het pand voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden en de aangebrachte voorzieningen ten behoeve van de bedrijfswoning, waaronder de badkamer/douche en de keuken, te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij twee afzonderlijke besluiten op bezwaar van 17 januari 2023 heeft het college de door [appellanten] tegen de geweigerde omgevingsvergunning en tegen de last onder dwangsom gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, met dien verstande dat de aan de last verbonden dwangsom is verlaagd naar € 25.000,00 en dat de badkamer/douche en de keuken niet uit het pand hoeven te worden verwijderd.
Bij uitspraak van 25 augustus 2023 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen beide besluiten op bezwaar ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, [partij] en anderen, [appellanten], en Beheer en Beleggingsmaatschappij Renka B.V. hebben nader stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 11 juni 2025, waar [appellanten], bijgestaan door mr. F. Krol-Postma, advocaat in Heerenveen, en [persoon], en het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân, vertegenwoordigd door mr. D. Wielstra-Veenstra en R. Tap, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij] en anderen, bij monde van gemachtigde], als partijen gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
2. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 1 augustus 2022 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
4. Het perceel ligt op het bedrijventerrein 't Oogh. [appellant A] is eigenaar van het perceel. Hij verhuurt dit aan [appellant B]. Zij exploiteert daar een [bedrijf]j en woont daar.
Op het perceel is het bestemmingsplan "Doarpen", vastgesteld op 25 juni 2010, van toepassing. De gronden op het perceel hebben de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2". Daar zijn bedrijven in de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 toegestaan zoals genoemd op de bedrijvenlijst die als bijlage 1 bij de planregels is gevoegd. Een bedrijfswoning is alleen toegestaan binnen de aanduiding "bedrijfswoning" of "specifieke vorm van wonen - bedrijfswoningen". Het perceel heeft deze aanduidingen niet.
5. [partij] en anderen zijn ondernemers op het bedrijventerrein. Zij hebben het college in maart 2022 verzocht handhavend op te treden tegen de volgens hen illegale woonsituatie op het perceel. Zij stellen dat de bewoning leidt tot belemmering van hun bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden.
6. [appellant A] heeft op 20 april 2022 een vergunningaanvraag ingediend om de bedrijfswoning die zij in het pand heeft gerealiseerd te legaliseren. Het college heeft geweigerd de vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen omdat er niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 8.4.1 van de planregels en vergunningverlening in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarnaast heeft het college handhavend opgetreden tegen het zonder vergunning bouwen en gebruiken van een bedrijfswoning op het perceel.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft de beroepen van [appellanten] ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellanten] onvoldoende concreet en niet met bewijs aannemelijk hebben gemaakt dat er een noodzaak is voor de bedrijfswoning. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich, op grond van de adviezen van de FUMO, redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de legalisatie van de bedrijfswoning onwenselijk is omdat geen goed woon- en leefklimaat gegarandeerd kan worden en de mogelijkheden van omliggende bedrijven worden beperkt. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Deelname aan procedure door Renka
8. Bij brief van 3 april 2025 heeft Beheer en Beleggingsmaatschappij Renka B.V. (Renka) zich bij de Afdeling gemeld met het verzoek aan het geding te mogen deelnemen als partij zoals bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). Renka stelt als financier van [bedrijf] betrokken te zijn bij het bedrijf van [appellant sub 2] en daarom belanghebbende te zijn.
8.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 8:26, eerste lid, luidt:
"De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen."
8.2. Bij brief van 3 april 2025 heeft de Afdeling laten weten Renka voorlopig als partij in het geding aan te merken. Op de zitting is besproken dat de Afdeling in de uitspraak zal oordelen of Renka partij is bij het geding.
8.3. De Afdeling overweegt dat het belang van Renka als financier van de [bedrijf]j niet rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen, indien een betrokkene slechts indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie, wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. Daar is in dit geval sprake van.
De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat Renka geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zodat Renka niet met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij in het geding kan worden toegelaten. Dit betekent dat de door Renka ingediende stukken buiten beschouwing worden gelaten.
Hoger beroepsgronden
Weigering omgevingsvergunning
9. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
9.1. De relevante bepalingen uit artikel 8.4.1 van de planregels luiden:
"Burgemeester en Wethouders kunnen ontheffing verlenen van:
a. het bepaalde in artikel 8 lid Pro 8.2.1 sub b en toestaan dat, indien de gronden niet zijn voorzien van de aanduiding "bedrijfswoning" of "specifieke vorm van wonen - bedrijfswoningen", per bedrijf één bedrijfswoning met de daarbijbehorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen worden gebouwd, mits:
1. deze ontheffing uitsluitend wordt toegepast als in relatie met de bedrijfsvoering de noodzaak is aangetoond;
2. de bouwregels van artikel 8 lid Pro 8.2.1 sub e, g, h, i, j en/of k en artikel 8 lid Pro 8.2.2 van overeenkomstige toepassing zijn;
3. de geluidsbelasting van geluidsgevoelige objecten niet hoger is dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde, dan wel een vastgestelde hogere grenswaarde;
4. de mogelijke toename van woningen in overeenstemming is met het provinciale richtgetal voor woningen dat voor de gemeente Dongeradeel geldt. In het geval dat de woningbouwaantallen worden overschreden, kunnen Burgemeester en Wethouders besluiten hieraan medewerking te verlenen, mits de provincie hiermee instemt;
[…]"
Artikel 8.4.2 luidt:
"De in artikel 8.4.1 genoemde ontheffingen kunnen uitsluitend worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
a. het straat- en bebouwingsbeeld;
b. de woonsituatie;
c. de milieusituatie;
d. de verkeersveiligheid;
e. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden."
Noodzaak
10. [appellanten] betogen dat er in het kader van de bedrijfsvoering wel een noodzaak bestaat voor de bedrijfswoning. [appellanten] hebben een uitgebreide beschrijving van het bedrijfsproces overgelegd.
10.1. Het college heeft in hoger beroep erkend, zoals op de zitting bevestigd, dat er gelet op de bedrijfsvoering van [bedrijf] wel een noodzaak bestaat voor een bedrijfswoning. Dit betekent dat het college niet heeft mogen weigeren de omgevingsvergunning te verlenen vanwege het ontbreken van de noodzaak voor de bedrijfswoning. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Goede ruimtelijke ordening
11. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat legalisatie van de bedrijfswoning onwenselijk is omdat dit vanwege milieuhinderfactoren, in het bijzonder vanwege het aspect geluid, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voeren aan dat uitbreiding van omliggende bedrijven en nieuwvestiging van bedrijven tot en met milieucategorie 3.2 niet wordt beperkt door legalisatie van de bedrijfswoning, en dat er ter plaatse van de bedrijfswoning een goed woon- en leefklimaat gerealiseerd kan. Voor zover het gaat over het aspect geluid, hebben [appellanten] meerdere rapporten en memo’s laten opstellen door Noorman Bouw- en milieu-advies (Noorman) om hun standpunten te onderbouwen. Daarin wordt er ook op gewezen dat [appellanten] zo nodig zelf geluidwerende maatregelen willen treffen. [appellanten] hebben de Afdeling ook verzocht de STAB in te schakelen om een beoordeling te maken van de geluidssituatie.
11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat legalisatie van de bedrijfswoning leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening, voornamelijk vanwege het aspect geluid. Het college heeft meerdere adviezen en rapporten laten opstellen door de Omgevingsdienst Fryslân (de FUMO) ter beoordeling van de geluidrapporten en memo’s van [appellanten]. Er wordt volgens het college niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan. Volgens het college leidt het toestaan van de bedrijfswoning tot belemmering van de uitbreidingsmogelijkheden van omliggende bedrijven en wordt nieuwvestiging van bedrijven tot en met categorie 3.2 verhinderd. Ook hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat er ter plaatse van de bedrijfswoning sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
Op de zitting heeft het college toegelicht dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de bedrijfswoning als de cumulatieve geluidbelasting op de gevel niet meer bedraagt dan 55 dB(A).
11.2. Niet in geschil is dat op het bedrijventerrein bedrijven tot en met milieucategorie 3.2, zoals genoemd op de bedrijvenlijst bijlage 1 bij de planregels, zijn toegestaan.
Ook niet in geschil is dat er sprake is van "gemengd gebied" als bedoeld in de publicatie "Bedrijven en milieuzonering, handreiking voor maatwerk in de gemeentelijke ruimtelijke ordeningspraktijk" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de VNG-brochure). In de VNG-brochure wordt voor bedrijven in milieucategorie 3.2 binnen gemengd gebied een richtafstand van 50 m tot woningen aangehouden.
De Afdeling stelt vast dat zich drie bedrijfspercelen binnen de richtafstand van 50 m tot de bedrijfswoning bevinden: [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5].
11.3. De Afdeling zal hierna eerst het aspect geluid en vervolgens de overige milieufactoren behandelen.
11.4. Omdat niet aan de richtafstand wordt voldaan, is aanvullend akoestisch onderzoek nodig om te motiveren dat er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en dat er sprake is van een acceptabel woon- en leefklimaat bij de bedrijfswoning.
De Afdeling zal hierna de verschillende rapporten, memo’s en notities bespreken die door partijen gedurende de procedure zijn overgelegd.
11.5. Bij de vergunningaanvraag hebben [appellanten] het rapport van Noorman van 19 april 2022 overgelegd. In het rapport is nader akoestisch onderzoek gedaan naar de geluidbelasting vanaf de drie bedrijfspercelen die binnen de richtafstand liggen. Er is een uiteenzetting gegeven van de bedrijfssituaties van deze drie bedrijven. De geluidsbelasting op de bedrijfswoning is berekend met gebruik van kavelemissie kengetallen van 45-55 dB(A)/m2 voor bedrijven in milieucategorie 1 tot en met 3.2. Deze kengetallen zijn gebaseerd op de "Handreiking zonebeheerplan" van VROM (december 2006) en het "Geluidonderzoek tbv MER en bestemmingsplan MER industrieterrein Vossenberg West II te Tilburg" (oktober 2011). Voor de drie bedrijven is gerekend met de hoogste waarde van 55 dB(A)/m2. Noorman concludeert dat de cumulatieve geluidsbelasting bij de bedrijfswoning voldoet aan de richtwaarden voor de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus uit de VNG-brochure en daarom ook aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Volgens Noorman vormt de bedrijfswoning geen belemmering voor omliggende bedrijven en is er sprake van een acceptabel woon- en leefklimaat.
De FUMO stelt in de memo van 10 juni 2022 dat Noorman de representatieve bedrijfssituaties niet op juiste wijze heeft vastgesteld. Ook is er volgens de FUMO onvoldoende rekening gehouden met een maximale planologische invulling waarin alle omliggende bedrijven in categorie 3.2 vallen. Het college heeft deze memo ten grondslag gelegd aan het besluit van 28 juli 2022 waarbij de vergunning is geweigerd.
11.6. De FUMO heeft hierna in opdracht van de gemeente een indicatief onderzoek gedaan naar de mogelijke akoestische belemmeringen als woningen worden toegestaan op bedrijfsterreinen voor inrichtingen tot en met categorie 3.2. De resultaten staan in de notitie van 24 oktober 2022. De FUMO heeft een berekening gemaakt met kavelemissie kengetallen uit het archief van de FUMO van drie voorbeeldbedrijven in milieucategorie 3.2. Het gaat om een mechanisatiebedrijf, een houtverwerkend bedrijf en een transportbedrijf. In de berekeningen wordt uitgegaan van een bedrijfsperceel van 40 m x 40 m. Er is berekend dat, om te voldoen aan de richtwaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau uit de VNG-brochure, een afstand van ten minste 45 m tussen bedrijf en woning nodig is, en om te voldoen aan de maximale geluidsniveaus, een afstand van ten minste 108 m nodig is. Verder stelt de FUMO dat bedrijven ook worden beperkt in hun mogelijkheden door overschrijding van de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit bij een afstand kleiner dan 20 m tussen woning en bedrijf.
11.7. In de bezwaarprocedure hebben [appellanten] een nieuw rapport van Noorman van 26 oktober 2022 overgelegd. In dit rapport is de kavelemissie per bedrijf berekend op basis van de in de VNG-brochure opgenomen maximale geluidbelasting van 45 dB(A) als etmaalwaarde op een afstand van 100 m. Daar komt een kavelemissie van 63-65 dB(A)/m2 uit. Volgens Noorman kan er ook dan nog worden voldaan aan de grenswaarden uit de VNG-brochure en het Activiteitenbesluit van 55, 50 en 45 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode. Hierbij is gerekend met geluidschermen bij de bedrijfswoning. Dit is berekend per bedrijf, omdat cumulatie in het kader van de bedrijfsmogelijkheden op grond van het Activiteitenbesluit niet relevant is. In bijlage 4.4 van dit rapport is de cumulatieve geluidbelasting wel berekend. Daaruit volgen de etmaalwaardes: 53 dB(A) op de noordgevel (woonkamer begane grond), 57 dB(A) op de westgevel (woonkamer begane grond), 54 dB(A) op het raam in het hellend dak aan de noordzijde (slaapkamer eerste verdieping), en 58 dB(A) op de zuidgevel (entree en toilet/badkamer begane grond en eerste verdieping). De conclusie van Noorman is dat de bedrijfswoning ook met een maximale planologische invulling van omliggende bedrijven geen wezenlijke belemmeringen zal opleveren voor die bedrijven.
De FUMO stelt in de memo van 28 oktober 2022 dat er hogere geluidsvermogensniveaus te verwachten zijn bij maximale planologische invulling dan waar Noorman in het rapport van 26 oktober 2022 van uitgaat. De FUMO wijst op zijn eigen notitie van 24 oktober 2022. De FUMO gaat ervan uit dat er inrichtingen kunnen voorkomen met een totaal equivalent geluidsvermogen (Lwr, LT) van 94 tot 108 dB(A)-etmaal. Ook de maximale geluidsvermogens zijn te laag ingeschat. Het college heeft het bezwaar van [appellanten] in het besluit van 17 januari 2023 ongegrond verklaard onder verwijzing naar deze memo.
11.8. In hoger beroep hebben [appellanten] nog een memo van Noorman van 27 oktober 2023 overgelegd. Noorman merkt op dat de memo van 24 oktober 2022 van de FUMO alleen betrekking heeft op algemene situaties en dat er geen specifieke berekeningen zijn uitgevoerd, waardoor er geen direct verband is met de concrete voorliggende situatie. Ook stelt Noorman dat de FUMO de geluidbelasting fors overschat en dat de door de FUMO gehanteerde kengetallen eerder bij bedrijven in milieucategorie 4 passen. Noorman merkt verder op dat de opmerking van de FUMO in de memo van 28 oktober 2022 over de representatieve bedrijfssituatie niet meer van belang is, aangezien Noorman heeft gerekend met de maximale planologische invulling van de omliggende bedrijven. Tot slot stelt Noorman dat niet is nagegaan of bij een overschrijding van grenswaarden er met geluidwerende maatregelen bij de bedrijfswoning toch kan worden voldaan aan de grenswaarden.
In zijn nader stuk van 19 december 2024 heeft het college gereageerd op het rapport van Noorman van 26 oktober 2022 en de memo van Noorman van 27 oktober 2023. Het college stelt dat de cumulatieve geluidbelasting zowel van belang is voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat bij de bedrijfswoning als voor de beoordeling van mogelijke belemmering van bedrijfsactiviteiten. Het college heeft aanvullende berekeningen gemaakt waarbij geen rekening is gehouden met geluidschermen bij de bedrijfswoning. Bij de eerste berekening wordt uitgegaan van een kavelemissie van 63 dB(A)/m2 van alle bedrijven op het bedrijventerrein. Uit de berekening volgt een cumulatieve geluidbelasting van ten hoogste 61 dB(A) etmaalwaarde op de zuidwest-gevel van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft het college nog een berekening gedaan op basis van de Handreiking Zonebeheersplan. Daarin wordt een geluidsvermogen van 99 dB(A) gegeven voor een categorie 3.2 bedrijf. Op grond daarvan en aan de hand van de oppervlaktes van de kavels van omliggende bedrijven is de kavelemissie per bedrijf berekend (tabel 1). De hoogste kavelemissie is 67,4 dB(A)/m2 voor het bedrijf op [locatie 3]. Volgens het college ligt dat hoger dan de door Noorman gehanteerde 63-65 dB(A)/m2. Met deze cijfers komt het college op een cumulatieve geluidbelasting van 62 dB(A) etmaalwaarde op de zuidwest-gevel van de bedrijfswoning en dat acht het college niet toelaatbaar.
Noorman heeft naar aanleiding daarvan nog een notitie opgesteld op 9 mei 2025. Noorman stelt dat de cumulatieve geluidsbelasting niet relevant is voor de vraag of omliggende bedrijven worden belemmerd. De cumulatieve geluidbelasting van de drie omliggende bedrijven is in het rapport van 26 oktober 2022 wel berekend. Daar kwam een etmaalwaarde van ten hoogste 58 dB(A) uit. Volgens Noorman is er geen normstelling voor de toelaatbare cumulatieve geluidbijdrage en levert dit daarom geen belemmering op voor omliggende bedrijven. Het gaat juist om de toelaatbare geluidbijdrage per bedrijf. In het rapport van 26 oktober 2022 is aangetoond dat (met geluidschermen) kan worden voldaan aan de normen voor geluidbijdrage per bedrijf. Verder zegt Noorman dat op eigen kosten geluidschermen gerealiseerd kunnen worden en dat dat ook in een vergunningvoorschrift geborgd kan worden. Noorman stelt over het stuk van het college van 19 december 2024 verder dat de berekeningen die het college geeft niet controleerbaar zijn. Noorman heeft daarom met zijn eigen rekenmodel nogmaals de berekeningen uitgevoerd, waarbij ook geen rekening wordt gehouden met geluidschermen. Noorman gaat uit van 63 dB(A)/m2 voor alle bedrijven. Noorman komt uit op een maximale geluidbelasting van 59 dB(A) etmaalwaarde op de zuidgevel en op 58 dB(A) etmaalwaarde op de westgevel. Volgens Noorman gaat het college duidelijk uit van een te hoge geluidbelasting. Verder stelt Noorman dat de tweede berekening van de FUMO met de aangepaste, verhoogde dB(A)/m2 niet correct is, omdat daarmee de VNG-richtwaarde van 45 dB(A) op 100 m wordt overschreden. Tot slot stelt Noorman dat de FUMO nergens concludeert dat inpassing niet mogelijk is. Volgens Noorman is inpassing mogelijk met maatregelen zoals geluidschermen, geluidwerende gevels en maatwerk.
11.9. De Afdeling overweegt dat alleen voor de drie bedrijfspercelen die zich binnen de richtafstand vanaf de bedrijfswoning bevinden, zoals vastgesteld onder 11.2, aanvullend akoestisch onderzoek moet worden verricht.
11.10. De Afdeling overweegt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat voor de beoordeling of de bedrijfswoning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening rekening gehouden moet worden met de maximale planologische mogelijkheden op het bedrijventerrein. Dit betekent echter ook dat het niet nodig is om de representatieve bedrijfssituaties van de omliggende bedrijven in kaart te brengen, omdat deze in beginsel binnen de maximale planologische mogelijkheden vallen. Voor zover het college stelt dat [appellanten] de representatieve bedrijfssituatie onvoldoende in kaart hebben gebracht, is dit dus onterecht.
De Afdeling overweegt dat het college zich in het besluit van 17 januari 2023 onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat Noorman in het rapport van 26 oktober 2022 uitgaat van te lage kavelemissies voor een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Noorman heeft in zijn rapport de kavelemissies van 63-65 dB(A)/m2 voor drie omliggende bedrijfspercelen berekend op basis van de in de VNG-brochure opgenomen maximale geluidbelasting van 45 dB(A) als etmaalwaarde op een afstand van 100 m voor bedrijven in categorie 3.2. De memo van de FUMO van 24 oktober 2022 acht de Afdeling onvoldoende om te twijfelen aan deze door Noorman gehanteerde kavelemissie. De berekeningen in deze memo van de FUMO zijn niet toegespitst op de feitelijke situatie bij de bedrijfswoning, maar zijn enkel algemene beschouwingen.
Ook met het nader stuk van 19 december 2024 heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de kavelemissies waar Noorman van uitgaat te laag zijn voor een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Uit de berekeningen van het college om per bedrijfsperceel de kavelemissie vast te stellen, blijken slechts beperkte verschillen ten opzichte van de door Noorman gehanteerde kavelemissies. Zoals hiervoor onder 11.9 overwogen, zijn alleen de drie bedrijfspercelen waarvoor niet wordt voldaan aan de richtafstand van 50 m van belang. Alleen bij het perceel [locatie 3] komt het college uit op een kavelemissie van ongeveer 2 dB(A)/m2 hoger dan Noorman. Bij de percelen [locatie 4] en [locatie 5] is het verschil minder dan 1 dB(A)/m2. De Afdeling overweegt dat het college zich niet op grond van deze minimale verschillen op het standpunt heeft mogen stellen dat Noorman is uitgegaan van te lage kavelemissies voor een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting nog heeft opgemerkt dat de berekening van Noorman niet noodzakelijk onjuist is.
11.11. De Afdeling overweegt dat, zoals Noorman stelt, cumulatieve geluidbelasting in het kader van het Activiteitenbesluit niet is gereguleerd, en dat dit daarom niet relevant is bij de beoordeling of de bedrijfswoning leidt tot onevenredige afbreuk van de gebruiksmogelijkheden van omliggende bedrijfspercelen.
Noorman heeft in zijn rapport van 26 oktober 2022 voor elk van de drie relevante omliggende bedrijfspercelen de geluidsbelasting op de bedrijfswoning berekend bij een representatieve maximale planologische invulling van deze bedrijfspercelen. Uit die berekeningen blijkt dat bij de gevels met geluidgevoelige ruimtes wordt voldaan aan de grenswaarden uit de VNG-brochure en het Activiteitenbesluit van 55, 50 en 45 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
De Afdeling overweegt dat het college deze conclusie van Noorman niet voldoende gemotiveerd heeft weerlegd. Zoals overwogen onder 11.10 zijn de berekeningen in de memo van de FUMO van 24 oktober 2022 namelijk niet toegespitst op de feitelijke situatie bij de bedrijfswoning, maar zijn dit enkel algemene beschouwingen. Ook de berekeningen in het nader stuk van 19 december 2024 acht de Afdeling onvoldoende. Deze berekeningen zijn namelijk niet controleerbaar omdat, anders dan bij de rapporten van Noorman, geen bijlages met rekendata zijn bijgevoegd.
Daarom heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat legalisatie van de bedrijfswoning vanwege het aspect geluid leidt tot een onevenredige afbreuk van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
11.12. Hoewel de cumulatieve geluidbelasting in het kader van het Activiteitenbesluit niet is gereguleerd en niet relevant was voor de beoordeling of aangrenzende percelen onevenredig worden belemmerd, is deze wel van belang bij de beoordeling of er sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de bedrijfswoning.
Noorman heeft in zijn rapport van 26 oktober 2022 in bijlage 4.4 de cumulatieve geluidbelasting bij een maximale planologische invulling van drie omliggende bedrijven berekend. Daarbij heeft Noorman rekening gehouden met een geluidscherm. Hieruit blijkt een cumulatieve geluidbelasting van 58 dB(A) etmaalwaarde op de zuidgevel en 57 dB(A) op de westgevel van de bedrijfswoning. Noorman heeft in zijn laatste rapport van 9 mei 2025 ook een berekening gemaakt van de cumulatieve geluidbelasting als gevolg van alle bedrijven op het terrein, daarbij uitgaande van een kavelemissie van 63 dB(A)/m2 voor alle bedrijven op het bedrijventerrein en geen geluidscherm. Hieruit volgt een cumulatieve geluidbelasting van ten hoogste 59 dB(A) etmaalwaarde.
De door Noorman berekende cumulatieve geluidbelasting bij de bedrijfswoning is hoger dan de grenswaarden voor langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus uit de VNG-brochure. Dit is ook zo in de situatie waar rekening gehouden is met een geluidscherm. Eventuele andere geluidwerende maatregelen bij de bedrijfswoning hebben [appellanten] onvoldoende concreet gemaakt en niet in de berekeningen verwerkt. De Afdeling overweegt dat het college zich daarom op het standpunt heeft mogen stellen dat er bij de bedrijfswoning vanwege het aspect geluid geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
11.13. Voor zover het betoog van [appellanten] gaat over andere milieuhinderfactoren, overweegt de Afdeling het volgende.
Zoals overwogen onder 11.2, liggen drie bedrijfspercelen binnen de richtafstand van 50 m vanaf de bedrijfswoning. [appellanten] hebben niet gemotiveerd dat er, ondanks het niet voldoen aan deze richtafstand, geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en dat er sprake is van een acceptabel woon- en leefklimaat bij de bedrijfswoning. Zij hebben geen onderzoeken overgelegd over de milieuhinderfactoren geur, stof en gevaar. De Afdeling overweegt dat het college zich daarom op het standpunt heeft mogen stellen dat voor deze milieuhinderfactoren op voorhand niet duidelijk is of legalisatie van de bedrijfswoning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
11.14. Gelet op de overwegingen onder 11.12 en 11.13 komt de Afdeling met de rechtbank tot het oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat legalisatie van de bedrijfswoning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaag niet.
11.15. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals [appellanten] hebben verzocht, de STAB in te schakelen.
Belangenafweging
12. [appellanten] betogen dat het college er onvoldoende rekening heeft gehouden dat [appellant B] geen andere woning kan betrekken omdat zij alleen in aanmerking zou komen voor een sociale huurwoning, maar die niet krijgt toegewezen omdat zij nagenoeg niet thuis zal zijn. Zij wijzen in dit verband op een e-mail van Thus Wonen van 24 april 2024. De rechtbank heeft dit volgens [appellanten] niet onderkend.
12.1. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op dit betoog van [appellanten] terwijl zij dit wel hebben aangevoerd bij de rechtbank. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling ziet in dit betoog namelijk geen aanleiding voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning had moeten verlenen. De Afdeling overweegt dat als [appellant B] het perceel niet als bedrijfswoning mag gebruiken, zij in dat geval ergens anders haar hoofdverblijf zal hebben. Zij kan dan voldoen aan de voorwaarde die in de e-mail van Thus Wonen wordt genoemd. Het college heeft daar daarom geen rekening mee hoeven houden in zijn besluit de vergunning te weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
13. [appellanten] betogen dat er sprake is van gelijke gevallen op het bedrijventerrein waarbij wel bedrijfswoningen zijn toegestaan. Niet valt in te zien waarom in die gevallen het woon- en leefklimaat wel acceptabel wordt geacht maar voor het perceel in kwestie niet.
13.1. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van gelijke gevallen. In dit geval wijzen [appellanten] op een aantal bedrijfswoningen op hetzelfde bedrijventerrein als [bedrijf]. Het college heeft onbetwist gesteld dat die bedrijfswoningen al voor de vaststelling van het bestemmingsplan "Doarpen" in 2009 legaal aanwezig waren en daarom in dat plan positief zijn bestemd. Omdat die bedrijfswoningen niet recent pas zijn gerealiseerd of gelegaliseerd, zoals [appellanten] wensen voor de bedrijfswoning bij [bedrijf], maar al langere tijd legaal aanwezig zijn, overweegt de Afdeling dat er geen sprake is van gelijke gevallen. De Afdeling is daarom van oordeel dat er geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie weigering vergunning
14. Gelet op de voorgaande overwegingen, komt de Afdeling met de rechtbank tot het oordeel dat het college heeft mogen weigeren de omgevingsvergunning te verlenen.
Last onder dwangsom
Beginselplicht handhaving
15. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Concreet zicht op legalisatie
16. De Afdeling merkt op dat [appellanten] in beroep en in hoger beroep geen specifieke gronden hebben aangevoerd tegen de opgelegde last onder dwangsom. De Afdeling begrijpt het (hoger) beroep van [appellanten] echter zo dat zij vinden dat de omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd en het college daarom ook niet handhavend heeft mogen optreden.
16.1. Gelet op de conclusie onder 14, komt de Afdeling tot het oordeel dat het college de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen aan het standpunt dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarom bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de last onder dwangsom in stand blijft.
Conclusie
17. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van gronden, worden bevestigd.
18. Omdat hiermee uitspraak wordt gedaan op het beroep, vervalt de door de voorzieningenrechter van de Afdeling bij uitspraak van 25 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2557, uitgesproken schorsing van de opgelegde last onder dwangsom en herleeft deze. Om te voorkomen dat de dwangsom hierdoor onmiddellijk verbeurd is, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. De last onder dwangsom wordt bij wijze van voorlopige voorziening geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. De Afdeling sluit hiermee aan bij de begunstigingstermijn zoals was bepaald in het besluit van 1 augustus 2022.
19. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân van 1 augustus 2022, kenmerk 2022-058865, en 17 januari 2023, kenmerk 2022-195075, tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.R. Schadd, griffier.
w.g. Blomberg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Schadd
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
1076