Uitspraak
202101773/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
2. Jaczon B.V. en anderen, gevestigd in Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 februari 2021 in zaken nrs. 19/6245, 19/6249, 19/6269, 19/6255,19/6257 tot en met 19/6264, 19/6266,19/6248, 19/6268 en 20/2681 in het geding tussen:
Jaczon en anderen
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluiten van 5 februari 2010, 2 september 2010, 10 september 2010, 17 september 2010, 13 oktober 2010, 3 mei 2016 en 1 juli 2016 heeft de minister aan Jaczon Visserijmaatschappij Delta B.V., Jaczon Kotter Visserij Maatschappij B.V., Jaczon Visserij Maatschappij VI B.V., [vennootschap], [firma], [visserijbedrijf A], [visserijbedrijf B], [visserijbedrijf C], [visserijbedrijf D], [visserijbedrijf E], VOF Zeevisserijbedrijf Go 37, en [visserijbedrijf F] (appellanten groep 1), toestemming verleend voor het uitoefenen van de pulskorvisserij. De toestemming geldt voor onbepaalde tijd.
Bij besluiten van 3 mei 2019 heeft de minister de toestemmingen per 1 juli 2021 ingetrokken.
Bij besluiten van 22 augustus 2019, 2 september 2019, 3 september 2019, 4 september 2019 en 5 september 2019 heeft de minister de bezwaren van appellanten groep 1 ongegrond verklaard (besluiten op bezwaar 1).
Bij besluiten van 13 mei 2011 heeft de minister [visserijbedrijf G], [visserijbedrijf H], [visserijbedrijf J] en [visserijbedrijf K] (appellanten groep 2) toestemming verleend voor het uitoefenen van de pulskorvisserij. De toestemming is verleend met het oog op een meerjarig onderzoeksprogramma.
Bij besluiten van 3 mei 2019 heeft de minister bepaald dat de toestemmingen van kracht blijven tot en met 31 december 2019.
Bij besluiten van 22 augustus 2019, 4 september 2019 en 21 oktober 2019 heeft de minister de bezwaren van appellanten groep 2 ongegrond verklaard (besluiten op bezwaar 2).
Bij uitspraak van 1 februari 2021 heeft de rechtbank de door Jaczon en anderen tegen de besluiten op bezwaar 1 en 2 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de minister opgedragen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van het gestelde in de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben Jaczon en anderen en de minister hoger beroep ingesteld.
Jaczon en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaaknummers 202101777/1/A3, 202106657/1/A3 en 202106660/1/A3 behandeld op de zitting van 20 juni 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. Wammes, mr. G.J.L. Veth en mr. R. van IJperen, en Jaczon en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. A. van Lohuizen, advocaat in Apeldoorn, en mr. M. de Boer, advocaat in Heerenveen, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Deze zaak gaat over vissers die een vergunning hadden voor pulsvisserij. Pulsvisserij is het vissen met een boomkor, een sleepnet, waarbij door elektroden die de vis opschrikken met stroomstootjes - pulsen - wordt gevist. Nederland is altijd een voorstander van pulsvisserij geweest. Andere landen binnen de Europese Unie hebben zich daartegen verzet.
2. Appellanten in de zaken die de Afdeling gevoegd heeft behandeld op zitting hadden allen een vergunning voor pulsvisserij. Zij kunnen in drie groepen worden verdeeld. Groep 1 bestaat uit bedrijven met een vergunning voor het vissen met pulsen voor onbepaalde tijd. Groep 2 had een vergunning voor onbepaalde tijd, die werd verleend met het oog op meerjarig onderzoek naar de effecten van pulsvisserij. Groep 3 had een vergunning voor vijf jaar ten behoeve van een onderzoek naar de zogenoemde aanlandplicht.
3. Na lang debat binnen de Europese Unie is Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen vastgesteld (Verordening 2019/1241). Deze verordening is op 14 augustus 2019 in werking getreden. In artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van deze verordening staat dat pulsvisserij in principe verboden is. Door Nederland is de rechtmatigheid van deze verordening aangevochten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Bij arrest van 15 april 2021, ECLI:EU:C:2021:272, heeft het Hof van Justitie het door Nederland ingestelde beroep verworpen. Daardoor staat vast dat er sprake is van een Unierechtelijk verbod op het vissen door middel van pulsen.
4. De minister heeft wegens het Unierechtelijke verbod de aan appellanten groep 1 verleende vergunningen met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken. De vergunningen van appellanten groep 2 zijn bij besluiten van 3 mei 2019 verlengd tot 31 december 2019 en daarna niet meer. De voor vijf jaar verleende vergunningen van de appellanten groep 3 zijn verlengd tot 1 juni 2019 en zijn daarna niet meer verlengd.
5. Deze zaak gaat alleen over vissers uit de groepen 1 en 2.
De uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft overwogen dat de minister gelet op de dwingende bepalingen van het Unierecht bevoegd was over te gaan tot intrekking van de vergunningen en dat gelet op het zwaarwegende belang van naleving van het Unierecht daartoe heeft mogen overgaan. Ook hoefde de minister de vergunningen van appellanten groep 2 niet verder te verlengen dan tot 31 december 2019. De rechtbank volgt wel het betoog van appellanten dat dermate ingrijpende besluiten als hier aan de orde niet hadden kunnen worden genomen zonder dat de minister zich uitdrukkelijk rekenschap heeft gegeven van de financiële gevolgen voor deze groepen vissers. Dit geldt temeer nu (verdere) verlenging van de overgangstermijn niet mogelijk, althans onwenselijk, was. Dit betekent dat de minister, gelet op het evenredigheidsbeginsel zoals dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, niet heeft kunnen volstaan met verwijzing naar de mogelijkheid om in de toekomst een verzoek om nadeelcompensatie te doen.
De aangevoerde gronden in hoger beroep
7. Het hoger beroep van Jaczon en anderen richt zich tegen de overwegingen van de rechtbank dat de minister de vergunningen van groep 1 mocht intrekken en de vergunningen van groep 2 niet langer hoefde te verlengen dan tot 31 december 2019. Volgens Jaczon en anderen biedt artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij geen grondslag voor intrekking respectievelijk niet-verlenging van de vergunningen. Zij wijzen erop dat de vergunningen zijn verleend op grond van artikel 8 van Pro de Regeling Technische Maatregelen 2000 (TM 2000).
Het hoger beroep van de minister richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb heeft gehandeld door zich niet uitdrukkelijk rekenschap te geven van de financiële gevolgen voor Jaczon en anderen. De minister betoogt dat op verzoeken tot schadevergoeding al onherroepelijk is beslist.
Unierechtelijke regelgeving
8. De vergunningen van vissers in appellanten groepen 1 en 2 zijn gebaseerd op Verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad van 30 maart 1998 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (Verordening 850/98). Artikel 31 van Pro Verordening 850/98 bevatte een verbod op het vissen met behulp van elektriciteit. Artikel 31bis van Verordening 850/98 bevatte een uitzondering op dit verbod voor de Zuidelijke Noordzee met een maximum van 5% voor de vloot. Deze verordening is vervangen door Verordening 2019/1241.
9. Ten tijde van de primaire besluiten van 3 mei 2019 was Verordening 2019/1241 wel door het Europees Parlement goedgekeurd, maar nog niet vastgesteld. Dat is op 20 juni 2019 gebeurd. Ten tijde van de besluiten op bezwaar van 22 augustus 2019, 2 september 2019, 3 september 2019, 4 september 2019 en 5 september 2019 voor groep 1 en 22 augustus 2019, 4 september 2019 en 21 oktober 2019 voor groep 2 was deze verordening wel in werking getreden. In artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van Verordening 2019/1241 staat dat het vissen met elektrische stroom (pulsvissen) in principe verboden is. In Bijlage V, deel D van deze verordening is bepaald dat gedurende de overgangsperiode die afloopt op 30 juni 2021, het blijft toegestaan te vissen met een elektrische pulskor onder de voorwaarden die in dit deel zijn vastgesteld.
Nationale regelgeving
10. In artikel 6c, tweede lid, onder c van het Reglement zee- en kustvisserij is bepaald dat het verboden is om met een vissersvaartuig de visserij met de boomkor uit te oefenen dan wel een boomkor aan boord van een vissersvaartuig te hebben indien de boomkor voorzien is van elektroden of ander materiaal waarmee elektrovisserij kan worden uitgeoefend. De besluiten tot intrekking respectievelijk niet verdere verlenging zijn gebaseerd op artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij. Artikel 6d van het Reglement zee- en kustvisserij bepaalt het volgende:
1. Onze Minister kan vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens dit besluit.
2. Aan vrijstellingen en ontheffingen als bedoeld in het eerste lid kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
11. De TM 2000 was gebaseerd op artikel 3a Visserijwet en heeft gegolden van 1 januari 2000 tot 23 juli 2011. Artikel 8, eerste lid, van de TM 2000 bevatte een verbod op het vissen met elektrische stroom. Het tweede lid van artikel 8 van Pro de TM 2000 bepaalde dat de minister van dit verbod ontheffing kon verlenen. De TM 2000 is vervangen door de Uitvoeringsregeling Zeevisserij (UZ). Ook dit is een ministeriële regeling gebaseerd op artikel 3a van de Visserijwet. In artikel 53, eerste lid, van de UZ, zoals dat gold ten tijde van de besluiten op bezwaar, stond dat het handelen in strijd met Verordening 850/98 verboden was. Artikel 53, vierde lid, van de UZ bepaalde dat dit verbod niet gold voor pulskorvisserij waarvoor de minister met toepassing van artikel 31bis van de Verordening 850/98 en artikel 8 lid 2 van Pro de TM 2000 toestemming had verleend.
Is er een grondslag voor intrekking van een vergunning voor onbepaalde tijd of niet-verlenging van een vergunning voor bepaalde tijd?
12. In de primaire besluiten van 3 mei 2019 heeft de minister geen bevoegdheidsgrondslag voor zijn besluiten gegeven. In een groot deel van de besluiten op bezwaar heeft hij artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij aan die besluiten ten grondslag gelegd. In beroep heeft de minister betoogd dat ook de andere besluiten hun grondslag vinden in dit artikel. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij een voldoende basis voor de aangevochten besluiten biedt. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat artikel 6d, eerste lid, van het Reglement zee- en kustvisserij bepaalt dat ontheffing kan worden verleend van het bepaalde bij of krachtens dit besluit en dat het tweede lid van dit artikel bepaalt dat ontheffingen altijd kunnen worden ingetrokken. Zowel de TM 2000 als de UZ zijn blijkens de aanhef onder meer op het Reglement zee- en kustvisserij gebaseerd. In de tweede plaats is van belang dat uit het Unierecht en in het bijzonder Verordening 2019/1241 een verbod op pulsvisserij voortvloeit. Het ligt daarom in de rede om artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij in zoverre conform het Unierecht te interpreteren. Dat betekent dat de minister bevoegd was om de intrekkingsbesluiten te nemen en de vergunningen niet verder te verlengen. Voor de vergunningen van appellanten uit groep 2 geldt daarnaast dat er voor de minister met de inwerkingtreding van Verordening 2019/1241 ook geen bevoegdheid meer bestond om de vergunningen na 31 december 2019 nog te verlengen.
Het betoog van Jaczon en anderen slaagt niet.
(Nadeel)compensatie?
13. De minister betoogt dat op verzoeken tot schadevergoeding onherroepelijk is beslist. De minister heeft een overzicht verstrekt van de besluiten die hij heeft genomen over de vergoeding van schade. Hij heeft ook enkele voorbeelden van die besluiten genoemd. Uit deze voorbeelden - die zeer kort voor de zitting door de minister zijn overgelegd - leidt de Afdeling af dat inderdaad verzoeken tot schadevergoeding zijn afgewezen met verwijzing naar artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek en artikel 8:90 van Pro de Awb. Deze beslissingen hebben betrekking op verzoeken tot schadevergoeding. De mogelijke onherroepelijkheid van deze beslissingen staat niet in de weg aan het betoog dat de aangevochten besluiten in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verder heeft de minister voorbeelden overgelegd van afwijzingen van verzoeken tot nadeelcompensatie. Deze zijn afgewezen omdat op dat moment niet kon worden vastgesteld dat aan de eisen voor nadeelcompensatie was voldaan. Daarbij heeft de minister gewezen op het feit dat Nederland tegen de vaststelling van Verordening 2019/1241 beroep had ingesteld bij het Hof van Justitie en op het feit dat de in deze procedure aangevochten besluiten nog voorwerp van beroep en hoger beroep waren zodat nog niet vaststond dat de besluiten tot intrekking rechtmatig waren.
14. De Afdeling heeft het voorgaande op de zitting met de gemachtigden van de minister besproken. Namens de minister is uitdrukkelijk toegezegd dat de minister bereid is om na de uitspraak van de Afdeling in alle zaken inhoudelijk op de verzoeken om nadeelcompensatie te beslissen.
15. De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat de minister in dit geval niet heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb door bij de besluiten, waartegen nog beroep en hoger beroep liep, al een beslissing te nemen op de verzoeken tot nadeelcompensatie. In een geval als dit mag een bestuursorgaan beslissen over een verzoek om nadeelcompensatie een nader besluit te nemen. Dat is alleen anders als de benadeelde aannemelijk maakt dat het intrekkingsbesluit onherstelbare schade tot gevolg heeft, in die zin dat de daardoor ontstane schade niet adequaat kan worden gecompenseerd door toekenning van compensatie of vergoeding op een later tijdstip (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2431). Die situatie doet zich, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in dit geval niet voor. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat door de inwerkingtreding van Verordening 2019/1241 de minister niet anders kon dan de vergunningen intrekken omdat het voortduren van de vergunningen in strijd met het in deze verordening opgenomen verbod op pulsvissen was. Daarnaast is van belang dat appellanten hun schade nog niet hebben onderbouwd zodat niet op voorhand duidelijk was dat zij recht zouden hebben op een zo hoog bedrag aan nadeelcompensatie dat het op een later moment beslissen over nadeelcompensatie hen onevenredig zou treffen. Daarbij is mede van belang dat bij de beoordeling van een beroep op nadeelcompensatie betrokken zou kunnen worden dat appellanten wisten dat er een verbod op pulsvisserij zou komen of kunnen komen. Verder zou van belang kunnen zijn dat aan het toekennen van financiële compensatie vanwege het verbod op staatsteun beperkingen zouden kunnen verbonden zijn (zie het arrest van het Hof van Justitie van 27 januari 2022, Satini-S, ECLI:EU:C:2022:570). Voor appellanten uit groep 2 geldt daarenboven dat zij vergunningen hadden die op een andere grondslag dan die van de vissers uit groep 1 waren verleend. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluiten wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet in stand konden blijven. Het betoog van de minister slaagt wel.
16. Het voorgaande neemt niet weg - en de Afdeling hecht eraan dit te benadrukken - dat de minister na deze uitspraak nog moet beslissen op verzoeken tot nadeelcompensatie. Het ligt in de rede dat de minister, voordat hij dat doet, daarvoor een beleidsregel vaststelt en dat hij de verzoeken wegens de reeds verstreken tijd voortvarend in behandeling neemt.
Conclusie
17. Het hoger beroep van Jaczon en anderen is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling de beroepen van Jaczon en anderen alsnog ongegrond verklaren.
Overschrijding redelijke termijn
18. Jaczon en anderen hebben verzocht om vergoeding van schade door de lange duur van de procedure.
18.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
18.2. De minister heeft binnen een half jaar beslist op de bezwaren en de rechtbank heeft binnen anderhalf jaar uitspraak gedaan over de beroepen van Jaczon en anderen. De Afdeling heeft over de behandeling van het hoger beroep vijf jaar gedaan. De redelijke termijn is in deze procedure dus met drie jaar overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
18.3. De verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegewezen.
De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 3000,00 per appellant. Daarbij wordt opgemerkt dat Jaczon Visserijmaatschappij Delta B.V. samen met [diverse visserijbedrijven] procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen tot € 750,00 per appellant. Deze matiging acht de Afdeling redelijk wegens de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure. Door gezamenlijk op te treden hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak van Arvanitaki-Roboti en 90 anderen tegen Griekenland, van 15 februari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0215JUD002727803. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het Hof het feit dat een aantal klagers samen een procedure voert een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen.
18.4. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van in totaal € 12.750,00.
Proceskosten
19. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Jaczon en anderen ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 februari 2021 in zaak nrs. 19/6245, 19/6249, 19/6269, 19/6255,19/6257 tot en met 19/6264, 19/6266,19/6248, 19/6268 en 20/2681;
IV. verklaart de beroepen van Jaczon en anderen ongegrond;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Jaczon Visserijmaatschappij Delta B.V. en anderen te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 12.750,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
290