Uitspraak
202106657/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats], en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 september 2021 in zaken nrs. 19/3809, 19/3811, 19/3813, 19/3843, 19/4048, 19/4051, 19/4053, 19/4055, 19/4056, 19/4057, 19/4058, 19/4059, 19/4703, 19/4704, 19/4705, 19/4706, 19/4707, 19/4708 en 19/4709 in de gedingen tussen:
[appellante] en anderen
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluiten van 28 maart 2019 (de primaire besluiten I) heeft de minister de aan [appellante], [visserijbedrijf A], [visserijbedrijf B], [visserijbedrijf C], Visserijbedrijf Adriaantje UK 2 B.V., Zeevisserijbedrijf UK 19 B.V., Zeevisserijbedrijf Sursum Corda B.V., [visserijbedrijf D], Zeevisserij Noorderlicht B.V., [visserijbedrijf E], Rederij Delta B.V., [visserijbedrijf F], [visserijbedrijf G], [visserijbedrijf H], [visserijbedrijf J], V.O.F. Zeevisserijbedrijf Cornelia en [visserijbedrijf K] verleende toestemming voor pulskorvissen verlengd tot 1 juni 2019.
Bij besluiten van 3 mei 2019 (de primaire besluiten II) heeft de minister de verzoeken van [appellante] en anderen tot verlenging van de pulstoestemming na 1 juni 2019 afgewezen.
Bij besluiten van 24, 25 en 26 juni 2019 en 26 juli 2019 heeft de minister de bezwaren van [appellante] en anderen tegen de primaire besluiten I en II ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 3 september 2021 heeft de rechtbank de door de [appellante] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
[appellante] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaaknummers 202101773/1/A3, 202101777/1/A3 en 202106660/1/A3 behandeld op de zitting van 20 juni 2025, waar de visserijbedrijven, vertegenwoordigd mr. K. Boele, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. Wammes, mr. G.J.L. Veth en mr. R. van IJperen, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. Deze zaak gaat, evenals de zaken met zaaknummers 202101773/1/A3, 202101777/1/A3 en 202106660/1/A3, over vissers die een vergunning hadden voor pulsvisserij. Pulsvisserij is het vissen met een boomkor, een sleepnet, waarbij door elektroden die de vis opschrikken met stroomstootjes -pulsen- wordt gevist. Nederland is altijd een voorstander van pulsvisserij geweest. Andere landen binnen de Europese Unie hebben zich daartegen verzet.
2. Appellanten in de zaken die de Afdeling gevoegd heeft behandeld op zitting hadden allen een vergunning voor pulsvisserij. Zij kunnen in drie groepen worden verdeeld. Groep 1 bestaat uit bedrijven met een vergunning voor het vissen met pulsen voor onbepaalde tijd. Groep 2 had een vergunning voor bepaalde tijd, die werd verleend met het oog op meerjarig onderzoek naar de effecten van pulsvisserij. Groep 3 had een vergunning voor vijf jaar ten behoeve van een onderzoek naar de zogenoemde aanlandplicht.
3. Na lang debat binnen de Europese Unie is Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen vastgesteld (Verordening 2019/1241). In deze verordening staat dat pulsvisserij verboden is. Door Nederland is de rechtmatigheid van deze verordening aangevochten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Bij arrest van 15 april 2021, ECLI:EU:C:2021:272, heeft het Hof van Justitie het door Nederland ingestelde beroep verworpen. Daardoor staat vast dat er sprake is van een Unierechtelijk verbod op het vissen door middel van pulsen.
4. De minister heeft wegens het Unierechtelijke verbod de aan appellanten in groep 1 verleende vergunningen met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken. De vergunningen van appellanten in groep 2 zijn bij besluiten van 3 mei 2019 verlengd tot 31 december 2019 en daarna niet meer. De voor vijf jaar verleende vergunningen van de appellanten in groep 3 zijn verlengd tot 1 juni 2019 en zijn daarna niet meer verlengd.
5. Deze zaak gaat alleen over vissers uit groep 3. De gelijktijdig met deze zaak behandelde zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2026:2035 gaat over groep 1 en 2.
De uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] en anderen opkomen tegen besluiten tot verlening van de pulstoestemmingen tot 1 juni 2019 en de afwijzing van verzoeken om die toestemming nog verder te verlengen en dat deze besluiten niet zijn aan te merken als besluiten tot intrekking van vergunningen. Artikel 53, vierde en vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling Zeevisserij biedt voor de besluiten de grondslag. Het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel verzetten zich, gelet het beginsel van loyale samenwerking en Unietrouw, niet tegen het niet verder verlengen van de pulstoestemmingen. De minister heeft er alles aan gedaan om de pulsvisserij te behouden maar heeft niet het vertrouwen gewekt dat de pulsvisserij kon doorgaan. Voor de pulsvissers uit groep 3 geldt des te meer dat zij redelijkerwijs rekening moesten houden met een beëindiging van hun pulsvisserij omdat hun pulstoestemming slechts voor bepaalde tijd was verleend. In de pulstoestemming is uitdrukkelijk opgenomen dat deze eindigt op 16 april 2019. Bovendien staat erin dat als de uitkomsten van het proefproject onvoldoende zijn en niet tot een generieke toelating van de puls leiden, het verbod om met pulstuig te vissen onverkort geldt en daarop dan geen uitzondering meer zal worden toegestaan. [appellante] en anderen hadden daar redelijkerwijs rekening mee kunnen en moeten houden. De rechtbank acht de keuze om in de besluiten van 28 maart 2019 tot 1 juni 2019 te verlengen niet onredelijk, omdat de besluitvorming over een pulsverbod nog niet was afgerond, en er nog een mogelijkheid tot een goede afloop was. Tijdens de besluiten van 3 mei 2019 was het (bijna) zeker dat er een pulsverbod zou komen, waarmee de vergunningen van [appellante] en anderen in strijd zouden zijn en, mede gelet op een dreigende infractieprocedure, is het besluit van de minister om de vergunningen niet verder te verlengen niet onredelijk. De besluiten zijn niet in strijd met de regels over schaarse vergunningen en evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Omdat uit Verordening 2019/1241, gelet op het loyaliteitsbeginsel, voor de minister een verplichting voortvloeit om de vergunningen niet verder te verlengen, biedt artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geen ruimte voor een nadere belangenafweging en dus ook niet voor de beoordeling van de nadelige gevolgen van die niet verdere verlenging in het kader van een onzelfstandig schadebesluit.
De gronden van het hoger beroep
7. [appellante] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat de pulstoestemmingen in drie groepen zijn te classificeren omdat zij op verschillende grondslagen zijn verleend. De rechtbank heeft verder ten onrechte waar het gaat om het geven van invulling aan de overgangsregeling een onderscheid gemaakt tussen vissers uit groep 1 en vissers uit groepen 2 en 3. Verder heeft de rechtbank ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel afgewezen. De rechtbank heeft ten onrechte aangenomen dat de komst van een algeheel pulsverbod niet was uitgesloten en dat de vissers er redelijkerwijs dan ook niet van konden uitgaan dat het goed zou komen en zij ook in de toekomst zouden kunnen doorgaan met pulskorvissen. De rechtbank heeft het ten onrechte redelijk geacht dat de minister de pulstoestemmingen van [appellante] en anderen slecht tot 1 juni 2019 heeft verlengd. De rechtbank heeft verder het beroep op het gelijkheidsbeginsel en de verdeling van schaarste ten onrechte gepasseerd. Datzelfde geldt voor het beroep van [appellante] en anderen op het evenredigheidsbeginsel en de overige beginselen waarop zij een beroep hebben gedaan.
Het oordeel van de Afdeling
8. De gronden die [appellante] en anderen in hoger beroep hebben aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is uitvoerig gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 4.1 tot en met 6.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog het volgende toe.
9. In haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:2035, heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij de grondslag vormt voor het nemen van besluiten tot intrekking van de aan vissers in groepen 1 en 2 verleende vergunning. Datzelfde geldt voor het niet verlengen van de vergunningen voor vissers uit groep 3 en dus ook voor [appellante] en anderen.
10. De kern van het betoog van [appellante] en anderen is dat zij, als vissers in groep 3, anders worden behandeld dan vissers in groep 1 en 2. Zij betogen dat de in Verordening 2019/1241 opgenomen overgangsregeling ook op hen had kunnen en moeten worden toegepast. De Afdeling volgt dit niet. Los van de vraag of de wettelijke grondslag waarop de vergunningen zijn verleend dezelfde is, waren de aan [appellante] en anderen verleende vergunningen anders dan bij de vergunningen voor de vissers in groep 1 en 2 voor bepaalde tijd verleend. Het specifieke doel van de vergunningen voor vissers uit groep 3 (onderzoek naar de aanlandplicht) was een andere dan dat bij de vissers in groep 2 (meerjarig onderzoek naar de effecten van pulsvisserij). De minister mocht bij gebruikmaking van de onder meer door de 5%-regeling beperkte ruimte van de overgangsregeling na ingang van het Unierechtelijke verbod op pulsvisserij betekenis toekennen aan de verschillen tussen vergunninghouders in groep 1, 2 en 3. Verder is van belang dat in de vergunningen voor vissers uit groep 3 stond dat als de uitkomsten van het proefproject onvoldoende zouden zijn en deze niet tot een generieke toelating van het vissen met puls zouden leiden, het verbod om met puls te vissen onverkort gold en daarop geen uitzondering meer zou worden toegestaan. Vast staat dat (verdere) verlenging van de vergunningen van [appellante] en anderen in strijd zou zijn met het verbod op pulsvissen in Verordening 2019/1241. Onder die omstandigheden mocht de minister er voor kiezen om de - beperkte - ruimte die deze verordening nog bood voor een overgangsregeling te gebruiken voor de vergunninghouders uit groep 1 die in het bezit waren van een vergunning voor onbepaalde tijd en zonder specifiek doel. Daarmee heeft de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het beginsel van verdeling van schaarse vergunningen gehandeld.
11. Voor alle pulsvissers moest duidelijk zijn dat de komst van een verbod op pulsvissen mogelijk en op enig moment ook (zeer) waarschijnlijk was, zodat zij met een verbod op pulsvissen rekening moesten en konden houden. Voor [appellante] en anderen kwam daar nog bij dat zij in tijd beperkte vergunningen hadden zodat voor hen voorzienbaar was dat wanneer het tot een pulsverbod zou komen, verlenging van de vergunningen vanwege dat pulsverbod niet mogelijk zou zijn.
12. In de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2026:2035, is verder overwogen dat de minister na deze uitspraak nog moet beslissen op verzoeken tot nadeelcompensatie. Het ligt in de rede dat de minister, voordat hij dat doet, daarvoor een beleidsregel vaststelt en dat hij de beslissing op de verzoeken wegens de reeds verstreken tijd voortvarend in behandeling neemt. Dat geldt evenwel niet voor vissers uit groep 3 en dus evenmin voor [appellante] en anderen, omdat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat de vissers uit groep 3 konden en moesten weten dat hun vergunning niet zou worden verlengd als het vissen met een puls op het niveau van de Europese Unie zou worden verboden.
13. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Overschrijding redelijke termijn
14. [appellante] en anderen hebben verzocht om vergoeding van schade door de lange duur van de procedure.
15. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
16. De minister heeft binnen een half jaar beslist op de bezwaren en de rechtbank heeft meer dan twee jaar later uitspraak gedaan over de beroepen van [appellante] en anderen. De Afdeling heeft over de behandeling van het hoger beroep meer dan vier en half jaar gedaan. De redelijke termijn is in deze procedure met bijna 3 jaar overschreden. Deze overschrijding moet daarom aan de Afdeling worden toegerekend.
17. De verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegewezen.
De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 3000,00 per appellant. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellante] samen met [diverse visserijbedrijven] procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen tot € 750,00 per appellant. Deze matiging acht de Afdeling redelijk wegens de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure. Door gezamenlijk op te treden hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak van Arvanitaki-Roboti en 90 anderen tegen Griekenland, van 15 februari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0215JUD002727803. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het Hof het feit dat een aantal klagers samen een procedure voert een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen .
18. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van in totaal € 12.750.
Proceskosten
19. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] en anderen te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 12.750, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
290