Uitspraak
202106660/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], gevestigd in Den Helder, en anderen (de visserijbedrijven)
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 3 september 2021 in zaken nrs. 20/177, 20/178, 20/179, 20/180, 20/181, 20/182, 20/401, 20/403, 19/5364, 19/5646, 19/5850, 19/5852, 19/5853, 19/5894, 19/5895, 19/5896, 19/5897, 19/5898, 19/6314, 19/6315, 19/6316 en 19/6317 in de gedingen tussen:
de visserijbedrijven
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluiten van 3 mei 2019 heeft de minister de aan [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N], [appellant O], [appellant P] en [appellant Q] (appellanten groep 2) verleende toestemming voor pulskorvissen ingetrokken per 1 januari 2020.
Bij besluiten van 3 mei 2019 heeft de minister de aan [appellant A], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V] en [appellant W] (appellanten groep 1) verleende toestemming voor pulskorvissen ingetrokken per 1 juli 2021.
Bij besluiten van 9, 11 en 16 september 2019 heeft de minister de door de visserijbedrijven gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 3 mei 2019 ongegrond verklaard.
Bij uitspraken van 3 september 2021 heeft de rechtbank de door de visserijbedrijven daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de visserijbedrijven hoger beroep ingesteld.
De visserijbedrijven hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaaknummers 202101773/1/A3, 202101777/1/A3 en 202106657/1/A3 behandeld op de zitting van 20 juni 2025, waar de visserijbedrijven, vertegenwoordigd [gemachtigde] en bijgestaan door mr. K. Boele, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. Wammes, mr. G.J.L. Veth en mr. R. van IJperen, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Deze zaak gaat, evenals de zaken met zaaknummers 202101773/1/A3, 202101777/1/A3 en 202106657/1/A3, over vissers die een vergunning hadden voor pulsvisserij. Pulsvisserij is het vissen met een boomkor, een sleepnet, waarbij door elektroden die de vis opschrikken met stroomstootjes -pulsen- wordt gevist. Nederland is altijd een voorstander van pulsvisserij geweest. Andere landen binnen de Europese Unie hebben zich daartegen verzet.
2. Appellanten in de zaken die de Afdeling gevoegd heeft behandeld op zitting hadden allen een vergunning voor pulsvisserij. Zij kunnen in drie groepen worden verdeeld. Groep 1 bestaat uit bedrijven met een vergunning voor het vissen met pulsen voor onbepaalde tijd. Groep 2 had een vergunning voor bepaalde tijd, die werd verleend met het oog op meerjarig onderzoek naar de effecten van pulsvisserij. Groep 3 had een vergunning voor vijf jaar ten behoeve van een onderzoek naar de zogenoemde aanlandplicht.
3. Na lang debat binnen de Europese Unie is Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen vastgesteld (Verordening 2019/1241). In deze verordening staat dat pulsvisserij verboden is. Door Nederland is de rechtmatigheid van deze verordening aangevochten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Bij arrest van 15 april 2021, ECLI:EU:C:2021:272, heeft het Hof van Justitie het door Nederland ingestelde beroep verworpen. Daardoor staat vast dat er sprake is van een Unierechtelijk verbod op het vissen door middel van pulsen.
4. De minister heeft wegens het Unierechtelijke verbod de aan appellanten in groep 1 verleende vergunningen met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken. De vergunningen van appellanten in groep 2 zijn bij besluiten van 3 mei 2019 verlengd tot 31 december 2019 en daarna niet meer. De voor vijf jaar verleende vergunningen van de appellanten in groep 3 zijn verlengd tot 1 juni 2019 en zijn daarna niet meer verlengd. Deze zaak gaat alleen over vissers uit groepen 1 en 2.
De uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] en anderen opkomen tegen besluiten tot intrekking van de pulstoestemmingen met ingang van 1 juli 2021 (groep 1) en tegen de intrekkingen van vergunningen na 31 december 2019 (groep 2). Artikel 53, vierde en vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling Zeevisserij biedt voor de besluiten de grondslag. Naar het oordeel van de rechtbank verzetten het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zich niet tegen de intrekking van de pulstoestemmingen. Dat de pulstoestemmingen aan groep 1 en 2 voor onbepaalde tijd zijn verleend, betekent niet dat de minister daar nooit meer op zou mogen terugkomen en de toestemmingen niet meer mocht intrekken. De rechtbank wijst daarbij op het rechtstreeks verbindend zijn van het algehele pulsverbod in Verordening 2019/1241 en het beginsel van loyale samenwerking en Unietrouw, De minister heeft er alles aan gedaan om de pulsvisserij te behouden, maar heeft niet het vertrouwen gewekt dat de pulsvisserij kon doorgaan. De besluiten zijn niet in strijd met de regels over schaarse vergunningen en evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Omdat uit Verordening 2019/1241, gelet op het loyaliteitsbeginsel, voor de minister een verplichting voortvloeit om de vergunningen niet verder te verlengen, biedt artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geen ruimte voor een nadere belangenafweging en dus ook niet voor de beoordeling van de nadelige gevolgen van die niet verdere verlenging in het kader van een onzelfstandig schadebesluit. Tenslotte verbindt de rechtbank geen gevolgen aan het feit dat [appellant A] en anderen niet eerst zijn gehoord voordat de besluiten tot intrekking van de pulstoestemming zijn genomen.
De gronden van het hoger beroep
6. [appellant A] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat de pulstoestemmingen in drie groepen zijn te classificeren omdat zij op verschillende grondslagen zijn verleend. De rechtbank heeft verder waar het gaat om het geven van invulling aan de overgangsregeling ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen vissers uit groep 1 en vissers uit groepen 2 en 3. De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat er voor de intrekking van de vergunningen een grondslag bestaat. Verder heeft de rechtbank ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel afgewezen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het beginsel van Unietrouw bepalend was voor de door de minister te maken keuzes en dat er binnen het Unierechtelijk kader geen andere mogelijkheden waren. De rechtbank heeft verder ten onrechte aangenomen dat de komst van een algeheel pulsverbod niet was uitgesloten en dat de vissers er redelijkerwijs dan ook niet van konden uitgaan dat het goed zou komen en zij ook in de toekomst zouden kunnen doorgaan met pulsvissen. De rechtbank heeft ten onrechte het beroep op het gelijkheidsbeginsel en de verdeling van schaarste voor de vissers die deel uitmaken van groep 2 gepasseerd. Datzelfde geldt voor het beroep van [appellant A] en anderen op het evenredigheidsbeginsel en de overige beginselen waarop zij een beroep hebben gedaan. Tenslotte is de rechtbank voorbij gegaan aan het feit dat [appellant A] en anderen voorafgaand aan de intrekking van de vergunningen niet zijn gehoord.
Het oordeel van de Afdeling
7. De gronden die [appellant A] en anderen in hoger beroep hebben aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is uitvoerig gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 4.1 tot en met 7 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog het volgende toe.
8. In haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:2035, heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij de grondslag vormt voor het nemen van besluiten tot intrekking van de aan vissers in groepen 1 en 2 verleende vergunningen.
9. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de vergunningen voor groepen 1, 2 en 3 op een verschillende grondslag zijn verleend. [appellant A] en anderen betogen in de kern dat de minister geen onderscheid had mogen maken tussen vissers in groep 1 en groep 2. Anders dan bij de vissers uit groep 1 waren de vergunningen voor groep 2 niet zonder meer verleend, maar lag aan die vergunningen ten grondslag dat de toestemming voor pulsvissen was verleend voor wetenschappelijk onderzoek. Daarmee hadden de verleende vergunningen voor de vissers uit groep 2 een ander doel dan die van de vissers in groep 1. Met het verbod op pulsvissen in Verordening 2019/1241 kwam het belang van wetenschappelijk onderzoek naar de gevolgen van pulsvissen te vervallen. Als de in bijlage V, deel D, van deze verordening opgenomen overgangsregeling zou worden gebruikt om aan vissers uit groep 2 een vergunning te verlenen, zou dat betekenen dat aan de bestaande vergunningen een andere grondslag zou worden gegeven. Dat zou in strijd zijn met het in bijlage V, deel D, punt 3 opgenomen verbod op nieuwe vergunningen. Overigens mocht de minister bij gebruikmaking van de, onder meer door de 5%-regeling in bijlage V, deel D, punt 2(a), beperkte ruimte van de overgangsregeling na ingang van het Unierechtelijke verbod op pulsvisserij betekenis toekennen aan de verschillen tussen vergunninghouders in groep 1, 2 en 3 en dus ook, zoals in het geval van [appellant A] en anderen, tussen groep 1 en 2. Onder die omstandigheden mocht de minister er voor kiezen om de - beperkte - ruimte die deze verordening nog bood voor een overgangsregeling te gebruiken voor de vergunninghouders uit groep 1 die in het bezit waren van een vergunning voor onbepaalde tijd en mocht de minister, gelet op het rechtstreeks uit Verordening 2019/1241 voortvloeiende verbod op pulsvissen, de aan de vissers in groep 2 verleende vergunningen intrekken. Dat de minister er voor heeft gekozen om in weerwil van het verbod de vergunningen van de vissers in groep 2 pas in te trekken per 1 januari 2020 is niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Voor alle pulsvissers moest duidelijk zijn dat de komst van een verbod op pulsvissen mogelijk en op enig moment ook (zeer) waarschijnlijk was, zodat zij met een verbod op pulsvissen rekening moesten en konden houden. Door de vissers in groep 2 anders te behandelen dan die in groep 1 en door niet te kiezen voor een andere verdeelmethode heeft de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het beginsel van verdeling van schaarse vergunningen gehandeld.
10. In de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:2035, heeft de Afdeling verder geoordeeld dat de minister niet heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb door bij de besluiten over intrekkingen van vergunningen voor pulsvissen, waartegen nog beroep en hoger beroep liep, al een beslissing te nemen op de verzoeken tot nadeelcompensatie. Namens de minister is uitdrukkelijk toegezegd dat de minister bereid is om na de uitspraak van de Afdeling in deze zaken inhoudelijk op de verzoeken om nadeelcompensatie te beslissen. Dat geldt ook voor de vissers in groep 2. Het ligt in de rede dat de minister, voordat hij dat doet, daarvoor een beleidsregel vaststelt en dat hij de beslissing op de verzoeken wegens de reeds verstreken tijd voortvarend in behandeling neemt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Overschrijding redelijke termijn
12. [appellant A] en anderen hebben verzocht om vergoeding van schade door de lange duur van de procedure.
13. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
14. De minister heeft binnen een half jaar beslist op de bezwaren en de rechtbank heeft meer dan twee jaar later uitspraak gedaan over de beroepen van [appellant A] en anderen. De Afdeling heeft over de behandeling van het hoger beroep meer dan vier en half jaar gedaan. De redelijke termijn is in deze procedure met bijna 3 jaar overschreden. Deze overschrijding moet daarom aan de Afdeling worden toegerekend.
15. De verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegewezen.
De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 3000,00 per appellant. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellant A], samen met [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellant W], [appellant M], [appellant N], [appellant B] en [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant K], [appellant L], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant P] en [appellant Q], [appellant G]. en [appellant O] procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen tot € 750,00 per appellant. Deze matiging acht de Afdeling redelijk wegens de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure. Door gezamenlijk op te treden hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak van Arvanitaki-Roboti en 90 anderen tegen Griekenland, van 15 februari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0215JUD002727803. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het Hof het feit dat een aantal klagers samen een procedure voert een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen.
16. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van in totaal € 15.750.
Proceskosten
17. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant A] en anderen te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 15.750, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
290