Uitspraak
202305241/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], gevestigd in [plaats], en [appellant B], wonend in [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 juli 2023 in zaken nrs. 22/4391 22/1756 in de gedingen tussen:
[appellanten]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2021 (besluit 1) heeft de minister aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij afzonderlijke besluiten van 3 september 2021 (besluit 2) heeft de minister aan [appellanten] punten toegekend.
Bij besluit van 4 februari 2022 (besluit op bezwaar 1) heeft de minister het door [appellanten] tegen de last onder dwangsom gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij besluit van 7 februari 2022 (besluit op bezwaar 2) heeft de minister het bezwaar van [appellanten] tegen de toegekende punten ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2023 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen de besluiten op bezwaar 1 en 2 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaaknummer 202204665/1/A3 ter zitting behandeld op 20 juni 2025, waar vertegenwoordigd door mr. R.S. Wijling, advocaat in Rotterdam, en [appellant B] en [persoon], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. de Vries en mr. J.S. Geurtjens, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Voor de achtergrond van deze zaak verwijst de Afdeling naar de uitspraak van vandaag tussen [appellanten] en de minister, ECLI:NL:RVS:2026:2040. In die zaak gaat het om het besluit van de minister van 16 juli 2020. Daarin heeft de minister aan de vergunning van [appellanten] om tot en met 30 juni 2021 te pulsvissen een nader voorschrift verbonden. Dit nadere voorschrift legt de perioden vast waarin [appellanten] met het oog op de uitvoering van de zogenoemde 5%-regeling, zoals neergelegd in bijlage V, Deel D, punt 2, aanhef en onder a, van Verordening 2019/1241, niet mocht pulsvissen. In de uitspraak van vandaag heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister bevoegd was het nadere voorschrift aan de vergunning te verbinden en dat het besluit van 16 juli 2020 rechtmatig is.
Besluit 1
2. In besluit 1 heeft de minister aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd wegens het vissen met gebruikmaking van een pulskor in de periode van 7 tot 14 juni 2021. In het nadere voorschrift was bepaald dat [appellanten] in die periode niet mocht pulsvissen. [appellanten] heeft ter zitting zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover die ziet op de last onder dwangsom ingetrokken.
Besluit 2
Is het besluit een punitieve sanctie?
3. In besluit 2 heeft de minister aan [appellant A] 8 (straf)punten toegekend en aan [appellant B], de schipper van het schip in die periode, 4 (straf)punten.
[appellanten] voert in de eerste plaats aan dat het toekennen van punten moet worden beschouwd als een punitieve sanctie. De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1226, volgens hem ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het toekennen van punten geen punitieve sanctie is. [appellanten] wijst op het feit dat zowel [appellant A] en Zoon als [appellant B] door het Hof Amsterdam bij uitspraken van 28 januari 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:222 en ECLI:NL:GHAMS:2025:223, schuldig zijn verklaard voor overtreding van het nadere voorschrift. Het Hof heeft daarbij volstaan met schuldigverklaring zonder straf. Besluit 2 is een punitieve sanctie en de minister heeft het ne bis in idem-beginsel geschonden door dat besluit te nemen, aldus [appellanten].
4. De Afdeling overweegt als volgt. In de uitspraak van 13 mei 2020 heeft de Afdeling verwogen dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976, (ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, §82) drie criteria heeft geformuleerd voor de bepaling of een sanctie punitief is. Het Hof van Justitie van de Europese Unie past deze criteria ook toe op het Unierecht (zie onder andere het arrest van het Hof van Justitie van 5 juni 2012, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319, punten 36-45). Voor de vraag of een sanctie is gebaseerd op een criminal charge wordt getoetst aan de drie criteria die het EHRM in paragraaf 82 van het arrest van 8 juni 1976 heeft geformuleerd. Ten eerste is de classificatie van de overtreding naar nationaal recht van belang, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de aard en zwaarte van de sanctie. Deze criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1142, onder 6.1). Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 mei 2020 onder 7.2 overwogen dat het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) tot doel heeft dat de visserij en aquacultuur ecologisch, economisch en sociaal duurzaam worden geëxploiteerd. Daarvoor zijn in het GVB instandhoudings- en beheersmaatregelen vastgesteld. Vissen in strijd met deze instandhoudings- en beheersmaatregelen wordt als een ernstige inbreuk op het GVB aangemerkt. Uit de preambule van de Europese Verordening (EG) nr. 1224/2009 (de Controleverordening) en de bepalingen in titel VIII ‘Handhaving’ kan het volgende worden afgeleid over de handhaving van schendingen van het GVB. De lidstaten moeten erop toezien dat de natuurlijke of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor een ernstige inbreuk een administratieve sanctie opgelegd krijgt en/of strafrechtelijk wordt vervolgd overeenkomstig het nationale recht. Daarnaast geldt het puntensysteem, dat in de Controleverordening is uitgewerkt. Puntentoekenning is volgens de Europese wetgever dus iets dat naast een administratieve of strafrechtelijke sanctie bestaat. Het puntensysteem is een handhavingsinstrument ten behoeve van de naleving van de instandhoudings- en beheersmaatregelen. Met de toekenning van punten wordt beoogd de inbreuk op de instandhoudings- en beheersmaatregelen te beëindigen en verdere inbreuk te voorkomen. Niet is beoogd de overtreder te straffen of leed toe te voegen. Het feit dat aan de strafrechtelijke verdenking dezelfde feiten ten grondslag liggen als aan de puntentoekenning, maakt niet dat die laatste maatregel punitief wordt. Er bestaat daarnaast geen aanleiding om de toekenning alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken, omdat de toekenning van punten geen directe gevolgen heeft gehad voor de vergunning.
4.1. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten] betoogt geen aanleiding voor een ander oordeel dan in de uitspraak van 13 juni 2020. De Afdeling betrekt daarbij dat het enkele toekennen van deze punten niet hoeft te leiden tot een besluit tot schorsing of intrekking van een vergunning. Onder die omstandigheden is de toekenning van punten aan [appellanten] niet aan te merken als een punitieve sanctie.
Is het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
5. [appellanten] betoogt verder dat het besluit tot toekenning van punten in strijd met het evenredigheidsbeginsel is omdat niet de noodzaak en het aantal punten zijn gemotiveerd.
6. De Afdeling volgt dit niet. Vast staat dat [appellanten] in een periode waarin hij niet mocht pulsvissen dat toch heeft gedaan. In besluit 2 heeft de minister zijn besluit als volgt gemotiveerd: ‘Ter handhaving van het gemeenschappelijk visserijbeleid is in de Controleverordening een puntensysteem voor ernstige inbreuken ingevoerd. Dit systeem geldt ook voor kapiteins van vissersvaartuigen. Wat onder ernstige inbreuken wordt verstaan is benoemd in de Europese Verordening (EG) nr. 1005/2008 (de I00-Verordening). Eén van deze ernstige inbreuken is het vissen met uit hoofde van EU-regelgeving als verboden of niet conform beschouwd vistuig. Uit de Beleidsregel Ernstige inbreuken GVB 2020 blijkt dat vissen met een niet conform vistuig als een dergelijke ernstige inbreukgezien wordt’.
Dat betekent dat het betoog van [appellanten] feitelijke grondslag mist. De Afdeling ziet ook overigens geen reden waarom de minister niet tot toekenning van deze punten mocht besluiten. [appellanten] heeft immers in weerwil van het nadere voorschrift in een periode waarin hij niet mocht vissen met een pulskor gevist.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd voor zover [appellanten] daartegen is opgekomen.
Overschrijding redelijke termijn
8. [appellanten] heeft verzocht om vergoeding van schade door de lange duur van de procedure.
9. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
10. De minister heeft op 22 september 2021 het bezwaarschrift van [appellanten] ontvangen. De minister heeft binnen een halfjaar beslist op de bezwaren en de rechtbank heeft binnen anderhalf jaar uitspraak gedaan over het beroep van [appellanten]. De Afdeling heeft over de behandeling van het hoger beroep bijna drie jaar gedaan. De redelijke termijn is in deze procedure met zeven maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
11. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegewezen. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1000,00.
Proceskosten
12. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant A] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 1000,00.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
290