Uitspraak
202204665/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd in [plaats],
2. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 juni 2022 in zaak nr. 21/3892 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2020 heeft de minister de voorschriften verbonden aan de pulstoestemming van [appellante sub 1] voor [vissersvaartuig] gewijzigd.
Bij besluit van 26 april 2021 heeft de minister het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 april 2021 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en de minister hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 1] en de minister hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaaknummer 202305241/1/A3 ter zitting behandeld op 20 juni 2025, waar [appellante sub 1], bijgestaan door mr. R.S. Wijling en mr. L.S.E. Hinrichs, advocaten in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. de Vries en mr. J.S. Geurtjens, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Deze zaak en een aantal andere zaken die op dezelfde dag op zitting zijn behandeld, gaan over vissers die een vergunning hadden voor pulsvisserij. Pulsvisserij is het vissen met een boomkor, een sleepnet, waarbij door elektroden die de vis opschrikken met stroomstootjes - pulsen - wordt gevist. Nederland is altijd een voorstander van pulsvisserij geweest. Andere landen binnen de Europese Unie hebben zich daartegen verzet.
2. De appellanten in de zaken hadden allen een vergunning voor pulsvisserij. Zij kunnen in drie groepen worden verdeeld. Groep 1 bestaat uit bedrijven met een vergunning voor het vissen met pulsen voor onbepaalde tijd. Daarbij gaat het om 22 visserijbedrijven. Groep 2 had een vergunning voor onbepaalde tijd, die werd verleend met het oog op meerjarig onderzoek naar de effecten van pulsvisserij. Groep 3 had een vergunning voor vijf jaar ten behoeve van een onderzoek naar de zogenoemde aanlandplicht.
3. Na lang debat binnen de Europese Unie is Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen vastgesteld (Verordening 2019/1241). Deze verordening is op 14 augustus 2019 in werking getreden. In artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van deze verordening staat dat pulsvisserij in principe verboden is. Door Nederland is de rechtmatigheid van deze verordening aangevochten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Bij arrest van 15 april 2021, ECLI:EU:C:2021:272, heeft het Hof van Justitie het door Nederland ingestelde beroep verworpen. Daardoor staat vast dat er sprake is van een Unierechtelijk verbod op het vissen door middel van pulsen.
4. De minister heeft wegens het Unierechtelijke verbod de aan de vissers uit groep 1 verleende vergunningen met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken. De vergunning voor van der Plas, een van de vissers uit groep 1, is door de minister bij besluit van 3 mei 2019 ingetrokken. In dit besluit staat dat de ‘huidige toestemming en de overige daaraan verbonden voorschriften (…) tot en met 30 juni 2021 van kracht’ blijven. [appellante sub 1] heeft tegen het besluit van 3 mei 2019 geen rechtsmiddel aangewend. Met toepassing van artikel 53, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling zeevisserij (Uitvoeringsregeling) heeft de minister bij besluit van 16 juli 2020 twee voorschriften aan de vergunning toegevoegd. In deze zaak gaat het om de rechtmatigheid van het voorschrift waarin beperkingen zijn aangebracht in het aantal dagen dat [appellante sub 1] van zijn vergunning gebruik mocht maken (hierna: het nadere voorschrift).
5. Verordening 2019/1241 bevat voor de vissers uit groep 1 met een vergunning voor pulsvissen een overgangsperiode die het mogelijk maakt om tot 30 juni 2021 onder bepaalde voorwaarden gebruik te blijven maken van een bestaande vergunning. In bijlage V, Deel D, punt 2, aanhef en onder a, van de verordening staat dat per lidstaat ten hoogste 5% van de boomkottervloot met een boomkor met elektrische stroom mag vissen. Voor Nederland betekende dit dat in de overgangsperiode maximaal 15 vaartuigen tegelijkertijd door middel van pulsen mochten vissen. Deze voorwaarde gold overigens ook al volgens Verordening (EG) nr. 850/98 waar de vergunningen voor de 22 vissers en dus ook die van [appellante sub 1] op was gebaseerd.
6. De minister heeft onderzocht hoe invulling kon worden gegeven aan de voorwaarde dat niet meer dan 15 pulsvissers tegelijkertijd mochten vissen. De minister heeft niet gekozen om (bijvoorbeeld door middel van loting) het aantal vergunningen tot 15 terug te brengen. Hij heeft de visserijorganisaties VisNed en de Nederlandse Vissersbond (hierna ook: de sector) gevraagd om hierover in overleg met de 22 vissers een voorstel te doen. Op deze wijze is door de sector een verdeling tussen de 22 vissers tot stand gebracht. Daarin werden de perioden waarin de pulsvissers niet met een puls mochten vissen vastgelegd. De minister heeft dit verdeelschema overgenomen en in de vorm van een verbod om in de betreffende perioden te vissen als nader voorschrift aan de vergunningen verbonden. Voor [appellante sub 1] heeft de minister dat door middel van het besluit van 16 juli 2020 gedaan. Door het nadere voorschrift mocht [appellante sub 1] in de resterende periode tot 30 juni 2021 gedurende 13 weken niet vissen.
De uitspraak van de rechtbank
7. De rechtbank heeft geoordeeld dat de wettelijke grondslag voor het verbinden van nadere voorschriften aan de pulstoestemming moet worden gevonden in artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (Reglement) gelezen in samenhang met artikel 53, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling. De rechtbank is verder van oordeel dat het verdeelschema zorgvuldig tot stand is gekomen. De rechtbank betrekt daarbij dat in overleg met de vissers een schema is opgesteld waarbij er wekelijks niet meer dan 15 vaartuigen tegelijk pulsvissen. Verder is er nagenoeg unaniem voor een verdeling en niet voor het intrekken van 7 van de 22 pulstoestemmingen gekozen. Ook is aan alle vissers voorafgaand aan het opstellen van het schema gevraagd opgave te doen van de weken waarin zij willen stilliggen. De voorkeuren van [appellante sub 1] met betrekking tot de stilligweken zijn volledig overgenomen. Het verdeelschema werd binnen de groep vissers breed gedragen. Aan alle vissers is verder de gelegenheid geboden de stilligweken onderling te ruilen. Daarvan heeft [appellante sub 1] geen gebruik gemaakt. Dat de sector dan wel de minister rekening had moeten houden met het verdeelschema dat [appellante sub 1] had voorgesteld, namelijk zes dagen pulsvissen en drie dagen stilliggen, volgt de rechtbank niet.
8. Het beroep dat [appellante sub 1] op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan slaagt volgens de rechtbank wel. Daarvoor heeft de rechtbank van belang geacht dat de minister op de zitting heeft gezegd dat hij met het besluit van 3 mei 2019 de toezegging heeft gedaan dat [appellante sub 1] in de overgangsperiode kon blijven pulsvissen zonder dat zij een wijziging van de voorschriften van haar pulstoestemming hoefde te verwachten. Met de zin in het besluit van 3 mei 2019 dat de huidige toestemming en de overige daaraan verbonden voorschriften tot en met 30 juni 2021 van kracht blijven, is volgens de rechtbank het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat de minister geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om de voorschriften verbonden aan de pulstoestemming van [appellante sub 1] te wijzigen tot en met de intrekkingsdatum. De rechtbank is van oordeel dat de minister zijn toezegging geen gestand kon doen, omdat zwaarder wegende belangen daaraan in de weg stonden. Nakoming van de toezegging zou in strijd zijn met de in Verordening 2019/1241 opgenomen 5%-regeling. Wel had de minister in het kader van het besluit tot wijziging van de pulstoestemming moeten nagaan of [appellante sub 1] dispositieschade heeft geleden, die er zonder het gewekte vertrouwen niet zou zijn geweest, en of die schade voor vergoeding in aanmerking komt. Om die reden heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 26 april 2021 vernietigd.
De aangevoerde gronden in hoger beroep
9. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat er voor het besluit van 16 juli 2020 een juridische grondslag bestaat. Verder stelt [appellante sub 1] dat de minister in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel heeft gehandeld door de door de sector voorgestelde verdeling over te nemen.
10. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 16 juli 2020 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Het standpunt van de minister is dat de pulsvisserij weliswaar tot 1 juli 2021 kon worden uitgeoefend, maar dat een door de Europese Commissie ingenomen standpunt het noodzakelijk maakte het aantal vissers dat tegelijk met de puls mocht vissen te beperken tot 15. Die beperking van het aantal vissers dat tegelijk kan vissen, is bereikt door aan de toestemming de voorwaarde te verbinden dat er gevist wordt volgens een door de minister opgesteld rooster.
Was er voor het nadere voorschrift een wettelijke grondslag?
11. Artikel 6d, tweede lid, van het Reglement bepaalt dat aan vrijstellingen en ontheffingen als bedoeld in het eerste lid voorschriften kunnen worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken. De aan [appellante sub 1] verleende toestemming voor pulsvissen is een dergelijke ontheffing. Uit artikel 53, vierde lid, Uitvoeringsregeling volgt dat het verbod op pulsvissen voor een ondernemer die toestemming heeft voor het vissen met een puls onder meer de voorwaarde geldt dat hij zich houdt aan de 5%-regeling. In artikel 53, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals die gold ten tijde van belang, staat dat de minister de aan de toestemming verbonden voorschriften kan wijzigen. Volgens artikel 53, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling kan de minister de toestemming intrekken of voor een bepaalde periode schorsen als hij dat noodzakelijk acht ter nakoming van verplichtingen van de Europese Unie.
12. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de minister bevoegd was om het nadere voorschrift aan de aan [appellante sub 1] verleende vergunning te verbinden. Gelet op artikel 6d, tweede lid, van het Reglement gelezen in samenhang met artikel 53, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft de minister een algemene bevoegdheid om aan een dergelijke vergunning voorschriften te wijzigen of aan te vullen. Dat geldt, gelet op het bepaalde in artikel 53, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling en het feit dat een vergunninghouder, zoals in artikel 53, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling voor gebruikmaking van de toestemming is geregeld, gehouden is zich aan de 5%-regeling te houden, ook voor het nadere voorschrift. Het betoog van [appellante sub 1] slaagt niet.
Is het nadere voorschrift in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel?
13. De Afdeling sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank dat de minister niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel heeft gehandeld door het nadere voorschrift aan de aan [appellante sub 1] verleende vergunning te verbinden. De minister mocht daarbij de keuze van de sector om niet te kiezen voor het terugbrengen van het aantal vergunninghouders van 22 tot 15 en het nagenoeg unaniem vastgestelde verdelingsschema volgen. De Afdeling is verder van oordeel dat het voorstel van de sector en het verdeelschema op transparante wijze tot stand is gekomen en [appellante sub 1] voldoende mogelijkheid heeft gehad zijn standpunt daarover naar voren te brengen. Net als de rechtbank betrekt de Afdeling daarbij dat met de door [appellante sub 1] opgegeven stilligweken volledig rekening is gehouden en ook dat hem de mogelijkheid is geboden om stilligweken te ruilen, van welke mogelijkheid [appellante sub 1] geen gebruik heeft gemaakt.
14. De Afdeling kan zich goed voorstellen dat [appellante sub 1] een voorkeur had voor een andere wijze van verdeling. Omdat die wijze van verdeling geen steun genoot bij de andere betrokken vissers, is begrijpelijk dat de minister er niet voor heeft willen kiezen om af te wijken van het voorstel en het verdeelschema van de sector. Het enkele feit dat, zoals [appellante sub 1] ter zitting heeft betoogd, de verdeling in het voordeel was voor ondernemingen die meer vergunningen hadden is onvoldoende voor het oordeel dat de minister het voorstel van de sector en het verdeelschema niet had mogen volgen. Het betoog faalt.
Is het nadere voorschrift in strijd met het vertrouwensbeginsel?
15. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is de Afdeling van oordeel dat het nadere voorschrift niet in strijd is met een gerechtvaardigde verwachting die voortvloeit uit de in het besluit van 3 mei 2019 opgenomen zin dat de ‘huidige toestemming en de overige daaraan verbonden voorschriften van kracht blijven tot en met 30 juni 2021’. De Afdeling stelt daarbij voorop dat zij in hetgeen de minister blijkens de zittingsaantekeningen op de zitting bij de rechtbank heeft gezegd, geen erkenning van een toezegging kan afleiden dat dit nader voorschrift niet aan de vergunning van [appellante sub 1] zou worden verbonden omdat de minister die conclusie aan de rechtbank heeft overgelaten. Op de vraag van de rechtbank of een toezegging is gedaan, is namens de minister geantwoord: "Op dat moment was er toestemming. Die geldt alleen bij gelijk gebleven omstandigheden. Op een gegeven moment kwam de Europese Commissie met de mededeling dat het gold voor slechts 15 vaartuigen". Vervolgens is namens de minister het volgende opgemerkt: "De minister en sector hebben boter op hun hoofd. In 2010 is gezegd ga maar proberen. Het was een groot succes, anderen wilden ook. Er waren toen twee mogelijkheden: doorgaan met die 22 of intrekken en verdelen over de rest. Er is toen ruimte gezocht in toestemmingen voor onderzoek. Dat is goed gegaan totdat iemand zei dat is raar. Door een lobby van een Franse milieubeweging is er een einde aan gemaakt. Ten tijde van het verzenden van de brief stond ook voor de minister vast dat ze konden doorvaren. Daarna is de situatie dermate gewijzigd dat de minister de toezegging geen gestand kon doen. Er mochten slechts 15 blijven vissen. Ik Iaat het aan u over om dit juridisch te duiden".
16. Op het moment van het besluit van 3 mei 2019 gold de 5%-regeling. Dat is met het besluit van 3 mei 2019 niet veranderd. Dat betekent dat de vergunninghouders, waaronder [appellante sub 1], wisten dat uit de 5%-regeling beperkingen zouden kunnen voortvloeien. Vervolgens is de minister door de Europese Commissie erop gewezen op de verplichting om naleving van de 5%-regeling te verzekeren. De minister heeft aan deze verplichting voldaan door het nadere voorschrift aan de vergunningen te verbinden. Dat is ook bij de vergunning van [appellante sub 1] gebeurd. Naar het oordeel van de Afdeling kon [appellante sub 1] onder deze omstandigheden aan de zin in het besluit van 3 mei 2019 dat ‘huidige toestemming en de overige daaraan verbonden voorschriften van kracht blijven tot en met 30 juni 2021’ niet de verwachting ontlenen dat de minister ter naleving van de op hem rustende Unierechtelijke verplichting, die ook voor [appellante sub 1], onder meer gelet op artikel 53, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling gold, geen nadere voorschriften aan de vergunning zou verbinden. Het betoog van de minister slaagt.
Wat betekent deze uitspraak?
17. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van [appellante sub 1] ongegrond is. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van [appellante sub 1] ongegrond verklaren. Dat betekent dat de minister niet opnieuw op het bezwaar van [appellante sub 1] hoeft te beslissen.
18. In beroep heeft [appellante sub 1] ook een beroep op nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel gedaan. De rechtbank heeft overwogen dat dit beroep pas aan de orde komt als sprake is van een rechtmatig besluit. Omdat het besluit van 26 april 2021 rechtmatig is, is de minister gehouden op dat beroep te beslissen. De minister heeft op de zitting aangegeven dat hij alsnog op verzoeken tot nadeelcompensatie zal beslissen. De Afdeling is van oordeel dat de minister in dit geval niet heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb door bij het besluit op bezwaar van 26 april 2021, waartegen nog beroep en hoger beroep liep, al een beslissing te nemen op de verzoeken tot nadeelcompensatie. In een geval als dat mag een bestuursorgaan over een verzoek om nadeelcompensatie een nader besluit nemen, tenzij de schade zo groot is dat de door het besluit ontstane schade niet adequaat kan worden gecompenseerd door toekenning van compensatie of vergoeding op een later tijdstip. Dat is hier niet het geval. Zie de uitspraak van vandaag in zaaknummer ECLI:NL:RVS:2026:2035.
19. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van vandaag in zaaknummer ECLI:NL:RVS:2026:2035 zal de minister dus nog een besluit over nadeelcompensatie moeten nemen. Voor wat betreft [appellante sub 1] moet de minister daarbij zowel de gevolgen van het besluit van 3 mei 2019 als die van de besluiten van 16 juni 2020 en 26 april 2022 betrekken. Bij die laatste besluiten moet de minister ook onderzoeken of er aanleiding is voor nadeelcompensatie omdat [appellante sub 1] bij het aan zijn vergunning verbinden van het nadere voorschrift ten opzichte van de andere vissers een bijzondere positie inneemt en of de keuze voor het volgen van het voorstel en het verdeelschema van de sector hem onevenredig heeft getroffen.
Overschrijding redelijke termijn
20. [appellante sub 1] heeft verzocht om vergoeding van schade door de lange duur van de procedure.
21. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
22. De minister heeft op 19 augustus 2020 bezwaarschrift van [appellante sub 1] ontvangen. De minister heeft binnen één jaar beslist op de bezwaren en de rechtbank heeft binnen anderhalf jaar uitspraak gedaan over de beroepen van [appellante sub 1]. De Afdeling heeft over de behandeling van het hoger beroep drie jaar en 10 maanden gedaan. De redelijke termijn is in deze procedure met een jaar en meer dan zeven maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
23. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegewezen. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 2000,00.
Proceskosten
24. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 juni 2022 in zaaknummer SGR 21/3892;
IV. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Rederij J. [appellante sub 1] B.V. te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 2000,00.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
290