Uitspraak
202404654/1/R1.
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
EG Retail (Netherlands) B.V., gevestigd in Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2024 in zaak nr. 24/439 in het geding tussen:
EG Retail
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Op 9 november 2023 heeft de minister aan Fastned B.V. een vergunning verleend voor het realiseren van een shop/wachtvoorziening als aanvullende voorziening bij haar energielaadpunt op verzorgingsplaats De Brink, langs de rijksweg A50 ter hoogte van km 202,0 HRL in de gemeente Apeldoorn.
Bij uitspraak van 14 juni 2024 heeft de rechtbank het door EG Retail daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft EG Retail hoger beroep ingesteld.
De minister en Fastned hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 27 mei 2025 heeft de minister vergunning verleend voor een kleinere shop/wachtvoorziening op verzorgingsplaats De Brink.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 januari 2026, waar EG Retail, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. V. Leijh, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.E.G. Otten en mr. B. Geveling, zijn verschenen. Verder is op de zitting Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
Inleiding
2. Fastned heeft op 25 juli 2022, aangevuld op 16 juni 2023, een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) aangevraagd voor het realiseren van een shop/wachtvoorziening met vijf parkeerplaatsen als aanvullende voorziening bij haar energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Brink. De aangevraagde voorziening voorziet volgens de bij de aanvraag behorende tekening onder andere in een tweelaags gebouw met toiletgroepen, een ruimte met zitplaatsen, een ruimte waar eten/drinken wordt aangeboden en een bediende counter met daarachter een koelruimte/opslag. Bij besluit van 9 november 2023 heeft de minister de gevraagde vergunning verleend.
3. Op de verzorgingsplaats De Brink zijn drie basisvoorzieningen aanwezig. EG Retail exploiteert een basisvoorziening voor een benzinestation. La Place Food Vastgoed B.V. exploiteert een basisvoorziening voor een wegrestaurant. Op het parkeerterrein van het wegrestaurant zijn elektrische laadpunten voor twee laadplekken als aanvullende voorziening aanwezig. Die worden geëxploiteerd door Autogrill Nederland B.V. (thans Gr8 Nederland B.V.). Fastned exploiteert een basisvoorziening voor een energielaadpunt met vier laadplekken. Ook is aan Fastned een vergunning verleend voor het uitbreiden van dit energielaadpunt naar 16 laadpunten. De uitbreiding is nog niet gerealiseerd. De vergunning voor de aanvullende voorziening voor een shop/wachtvoorziening van Fastned, die in deze procedure aan de orde is, is vergund voor de duur van de basisvoorziening energielaadpunt (tot en met 5 juni 2028). De wachtruimte/shop wordt achter de (nog uit te breiden) laadvoorziening van Fastned gerealiseerd.
4. Op 20 maart 2025 heeft Fastned de minister verzocht het besluit van 9 november 2023 te wijzigen. De wijziging heeft betrekking op het aanpassen van het formaat en de positie van de shop/wachtvoorziening en op het aanpassen van het straatwerk behorende bij de shop/wachtvoorziening. De minister heeft bij besluit van 27 mei 2025 de op 9 november 2023 verleende vergunning gewijzigd.
Fastned belanghebbende bij verzoek om Wbr-vergunning?
5. EG Retail betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Fastned geen belanghebbende is bij haar verzoek om een Wbr-vergunning. Zij wijst erop dat de door Fastned gevraagde voorziening deels is gelegen op het perceel dat de uitbater van het wegrestaurant in gebruik heeft.
5.1. Iemand die een verzoek om een vergunning indient bij een bestuursorgaan, is in beginsel belanghebbende bij een beslissing op dat verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek betrekking heeft op gronden die eigendom van een ander zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. De verzoeker is geen belanghebbende als (a) aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd, omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en (b) er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit uit te voeren tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht). Alleen als een belanghebbende een bestuursorgaan verzoekt om een besluit te nemen, dan is dat verzoek een 'aanvraag' als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als de verzoeker geen belanghebbende is, dan is zijn verzoek dus geen aanvraag. Zie bijvoorbeeld onder 5 van de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2981. Zie ook onder 2.2 in de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198, over het plaatsen van voorzieningen als bedoeld in de Wbr op gronden die in eigendom zijn van de Staat.
5.2. De Afdeling is van oordeel dat zich hier de situatie voordoet dat aannemelijk is dat de wachtruimte/shop, zoals aangevraagd op 25 juli 2022, aangevuld op 16 juni 2023, niet kan worden uitgevoerd. Daarbij is van belang dat Fastned zelf bij de minister heeft aangegeven dat zij genoodzaakt is een kleinere shop/wachtruimte in te passen op de verzorgingsplaats dan door haar op 25 juli 2022 is aangevraagd door overlap van concessiegrenzen. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de door Fastned gevraagde voorziening, ook al is dat voor een klein deel, op het perceel ligt dat de exploitant van het wegrestaurant in gebruik heeft van de Staat, waardoor de wachtruimte/shop niet op die plek kan worden gerealiseerd. Dat is ook de reden waarom Fastned de minister heeft verzocht haar een vergunning te verlenen voor een kleinere shop/wachtruimte. De conclusie is dat Fastned geen belanghebbende is bij haar verzoek van 25 juli 2022, aangevuld op 16 juni 2023, om een Wbr-vergunning. Dat verzoek kan daarom niet worden aangemerkt als een aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De minister heeft het verzoek ten onrechte als een aanvraag om een Wbr-vergunning in behandeling genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van EG Retail bij de rechtbank tegen het besluit van 9 november 2023 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Dit betekent dat deze procedure tot een einde is gekomen. Er is, door wat onder 5.2 is overwogen, immers geen aanvraag waarop nog moet worden beslist.
Het besluit van 27 mei 2025
7. Hangende het hoger beroep van EG Retail heeft de minister een nieuw besluit genomen op een verzoek van Fastned van 20 maart 2025 om het besluit van 9 november 2023 te wijzigen en een vergunning te verlenen voor een kleinere shop/wachtruimte. Volgens de minister is dit besluit, zoals hij op de zitting heeft bevestigd, een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Dit betekent volgens de minister dat het hoger beroep van Fastned van rechtswege mede betrekking heeft op het besluit van 27 mei 2025.
8. De Afdeling volgt de minister hier niet. Het besluit van 27 mei 2025 is geen onderwerp van dit geding. Een besluit tot wijziging van een besluit op aanvraag is alleen een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb als dat wijzigingsbesluit op dezelfde aanvraag als het oorspronkelijke besluit is gebaseerd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is een nader besluit ook een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, Awb, indien het op een nieuwe aanvraag is gebaseerd, terwijl die aanvraag in dat geval niet had hoeven te worden ingediend, zoals het geval is bij een ondergeschikte wijziging van de oorspronkelijke aanvraag. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2479, onder 4. Zoals hiervoor onder 5.2 en 6 is overwogen, was het verzoek van Fastned van 25 juli 2022, aangevuld op 16 juni 2023, om een Wbr-vergunning geen aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat van een (ondergeschikte) wijziging van die aanvraag geen sprake kan zijn. Er was immers geen aanvraag. Dit betekent ook dat de aanvraag van Fastned van 20 maart 2025 moet worden aangemerkt als een nieuwe aanvraag en dat het besluit van 27 mei 2025 een (eerste) besluit op die aanvraag is en geen nader besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
Dit betekent ook dat op het besluit van 27 mei 2025 de Omgevingswet (Ow) van toepassing is. De Afdeling verwijst naar artikel 2.21a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow en artikel 2.29, tweede lid, van de Omgevingsregeling in samenhang bezien met bijlage III van de Omgevingsregeling. Uit deze artikelen en bijlage volgt dat verzorgingsplaats De Brink valt binnen de geometrische begrenzing ‘beperkingengebieden wegen in beheer bij het Rijk die horen bij een verzorgingsplaats’. Voor de door Fastned op de verzorgingsplaats De Brink aangevraagde activiteit is op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 8.16, tweede lid, onder c, onder 1o, van het Besluit activiteiten leefomgeving een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit nodig. Ingevolge artikel 16.62 van de Ow is op het besluit de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing en stond bezwaar open bij de minister.
9. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het besluit van 27 mei 2025 doorsturen naar de minister ter verdere behandeling. Omdat de minister in dat besluit heeft opgenomen dat sprake was van een van rechtswege beroep bij de Afdeling, vindt de Afdeling het belangrijk om op te merken dat de gronden die EG Retail in hoger beroep heeft aangevoerd tegen het vernietigde besluit van 9 november 2023 moeten worden aangemerkt als bezwaargronden gericht tegen het besluit van 27 mei 2025. EG Retail heeft op de zitting van de Afdeling immers aangegeven dat die gronden ook zijn gericht tegen het besluit van 27 mei 2025.
Slotoverwegingen
10. EG Retail heeft verzocht om de minister te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb. Zij heeft slechts gesteld dat zij schade lijdt maar zij heeft in geheel niet onderbouwd waaruit de door haar geleden schade bestaat. Al hierom bestaat er geen grondslag voor het vergoeden van schade als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb. Het verzoek zal worden afgewezen.
11. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2024 in zaak nr. 24/439;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 9 november 2023, kenmerk RWS - 2023/45869;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 9 november 2023;
VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij EG Retail B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.720,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan EG Retail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 930,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
VIII. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
374