Uitspraak
202502230/1/R2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Zoeterwoude,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 maart 2025 in zaak nr. 24/16 in het geding tussen:
de maatschap
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2021 heeft het college de aanvraag van de maatschap voor een vergunning op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) afgewezen.
Bij besluit van 22 november 2023 heeft het college het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 maart 2025 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 30 maart 2026 op een zitting behandeld. Daar zijn de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door drs. R.A.M. van Woerden, rechtsbijstandverlener in Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Ooijen, mr. I.W.A. Blom en M. de Koning verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 24 december 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De maatschap exploiteert een veehouderij met kaasmakerij aan de [locatie] in Zoeterwoude. Voor het bedrijf is op 24 oktober 1995 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (milieuvergunning) verleend voor het houden van 72 melk- en kalfkoeien, 35 stuks vrouwelijk jongvee, 180 vleesvarkens en 20 kippen. Daarna is op 7 oktober 2009 een milieuvergunning verleend voor het houden van 204 melk- en kalfkoeien, 81 stuks vrouwelijk jongvee en 1.152 vleesvarkens en 20 schapen. De maatschap heeft voor deze bedrijfssituatie ook een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd. Het college heeft die aanvraag op 24 mei 2011 afgewezen, omdat er voor de aangevraagde situatie geen natuurvergunning nodig was (de positieve weigering). De maatschap heeft vervolgens de uitbreiding van de melkveestapel gerealiseerd. De uitbreiding van het aantal vleesvarkens heeft niet plaatsgevonden.
2.1. Op 24 december 2019 heeft de maatschap een natuurvergunning aangevraagd. Deze aanvraag is op 12 augustus 2021 aangepast en aangevuld en heeft betrekking op het houden van 204 melk- en kalfkoeien, 70 stuks jongvee en 180 vleesvarkens. Met deze aanvraag wil de maatschap haar bedrijf in de bestaande situatie legaliseren. In de toelichting bij de aangepaste aanvraag zijn de gevolgen van de aangevraagde situatie afgezet tegen de referentiesituatie die ontleend is aan de positieve weigering. Op basis van een AERIUS-verschilberekening wordt in de aangepaste aanvraag geconcludeerd dat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie, zodat significante gevolgen door het aangevraagde project zijn uitgesloten.
2.2. Het college heeft de aanvraag afgewezen en dat besluit in bezwaar gehandhaafd. Volgens het college kan aan een positieve weigering geen referentiesituatie worden ontleend. Omdat in de aanvraag niet is uitgegaan van de juiste referentiesituatie heeft het college zelf een AERIUS-berekening gemaakt voor het aangevraagde project. Hieruit volgt dat het aangevraagde project op zich zelf en zonder daarbij een referentiesituatie te betrekken leidt tot een stikstofdepositie van maximaal 0,39 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied Meijendel & Berkheide. Omdat de maatschap niet heeft onderbouwd dat significante gevolgen door de veroorzaakte stikstofdepositie op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, is voor het aangevraagde project een natuurvergunning nodig. De vergunning kan op basis van de bij de aanvraag gevoegde gegevens niet worden verleend.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat het project vergunningplichtig is. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de Afdeling de rechtspraak over intern salderen in de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (de 18 december-uitspraak) heeft gewijzigd. Die wijziging houdt in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken in de voortoets, terwijl de toelichting op de aangepaste aanvraag daar wel van uit gaat. De rechtbank volgt de maatschap niet in haar betoog dat de toelichting bij de aangepaste aanvraag als een passende beoordeling kan worden beschouwd. Een passende beoordeling moet een inzichtelijke en onderbouwde analyse van de gevolgen van de aangevraagde situatie per Natura 2000-gebied bevatten. Een berekening van de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie en referentiesituatie volstaat daarvoor niet.
Het hoger beroep van de maatschap
Goede procesorde
4. De maatschap heeft op 12 maart 2026 nieuwe stukken ingediend ter onderbouwing van haar standpunt dat voor het beoogde project geen natuurvergunning nodig is. Het gaat om (1) Voortoets stikstofeffecten - Kleijberg Ecologie en de daaraan ten grondslag liggende berekening stikstofdepositie beoogde situatie AERIUS versie 2025-2 (Voortoets) en (2) Expertoordeel Arthur Petersen rekenkundige ondergrens (Expertoordeel).
4.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kunnen ter motivering van een eerdere beroepsgrond, nieuwe argumenten worden aangevoerd en kan nieuw bewijs worden ingediend, tenzij dat in strijd is met de goede procesorde. De goede procesorde stelt dus grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuwe argumenten of nieuw bewijs in te brengen. Dat geldt ook als het nog meer dan tien dagen duurt voordat de zitting is, zoals geregeld in artikel 8:58 van Pro de Awb. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter. Bij de invulling van deze twee vragen speelt in ieder geval een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend, de omvang van het bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren.
4.2. De Afdeling betrekt de Voortoets en het Expertoordeel niet bij de beoordeling van het hoger beroep, omdat de goede procesorde zich daartegen verzet. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de beoordeling of op grond van een voortoets kan worden uitgesloten dat het aangevraagde project significante gevolgen heeft, door het college moet worden verricht. Door het late tijdstip van indienen van de Voortoets had het college onvoldoende tijd om die beoordeling te verrichten. Ook is niet duidelijk waarom de maatschap niet eerder een voortoets heeft overgelegd. Het college heeft immers in het kader van het besluitvormingsproces aan de maatschap gevraagd om te onderbouwen waarom de stikstofdepositie die het project op zichzelf veroorzaakt geen significante gevolgen heeft. Ook voor het Expertoordeel, dat gedateerd is 20 januari 2025, geldt dat niet duidelijk is waarom dit niet eerder in de procedure is overgelegd. De inhoud van het Expertoordeel is complex en vereist deskundigheid om daar adequaat op te reageren. Dat was voor het college door het tijdstip van indienen van het stuk niet mogelijk.
Gevolgen 18 december-uitspraak
5. De maatschap betoogt dat de rechtbank het besluit op bezwaar had moeten vernietigen en de primaire beslissing had moeten herroepen omdat aan die besluiten niet het gewijzigde toetsingskader dat uit de 18 december-uitspraak volgt ten grondslag ligt.
5.1. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraak de rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging houdt in dat bij de beoordeling van de van de vraag of een project vergunningplichtig is, niet langer een vergelijking mag worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (de referentiesituatie) en de gevolgen van het voorgenomen project. Dit betekent dat in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf, inclusief standaardonderdelen in het ontwerp van het project, maar zonder mitigerende maatregelen, worden onderzocht.
5.2. Het college heeft zijn standpunt dat het voorgenomen project vergunningplichtig is gebaseerd op een berekening van de stikstofdepositie van het voorgenomen project op zichzelf, zonder daarbij een referentiesituatie te betrekken, en het ontbreken van een onderbouwing dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de stikstofdepositie door het project significante gevolgen heeft. Het college heeft de vergunningplicht dus beoordeeld op de wijze die beschreven is in de 18 december-uitspraak. De rechtbank heeft daarom terecht in de wijziging van het beoordelingskader geen aanleiding gezien voor vernietiging van het besluit op bezwaar en het herroepen van het primaire besluit.
Het betoog slaagt niet.
Is het aangevraagde project vergunningplichtig?
6. De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat voor het aangevraagde project een natuurvergunning nodig is. Het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ligt op 9,8 kilometer van het bedrijf. Volgens de maatschap is het onmogelijk om op een dergelijke grote afstand de neerslag van stikstofverbindingen van een enkele bron te berekenen. Ook kan een zeer kleine hoeveelheid stikstofdepositie op zich zelf nooit significante effecten hebben voor de kwaliteit van habitats of leefgebieden. Het aangevraagde project is volgens de maatschap daarom niet vergunningplichtig.
6.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het aangevraagde project een vergunning nodig is. Op basis van de beschikbare gegevens kan namelijk niet op voorhand worden uitgesloten dat het project op zich zelf of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het aangevraagde project op zich zelf een stikstofdepositie van maximaal 0,39 mol/ha/jr veroorzaakt in het stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebied Meijendel & Berkheide en dat de maatschap, ook niet nadat het college haar daarom had verzocht, heeft onderbouwd dat significante gevolgen door de veroorzaakte stikstofdepositie zijn uitgesloten. Omdat de maatschap enkel stelt, maar niet onderbouwt dat de stikstofdepositie op een afstand van 9,8 kilometer niet kan worden berekend en dat zeer kleine deposities op zichzelf nooit significante effecten hebben voor de kwaliteit van habitats of leefgebieden, ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte concludeert dat het college terecht stelt dat het project vergunningplichtig is.
Het betoog slaagt niet.
Passende beoordeling
7. De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de toelichting bij de aangepaste aanvraag en de daarbij gevoegde AERIUS-berekeningen niet kunnen worden aangemerkt als passende beoordeling. In de toelichting zijn alle Natura 2000-gebieden binnen 25 kilometer betrokken en is vastgesteld dat, gezien de afstand tot de Natura 2000-gebieden, op voorhand kan worden uitgesloten dat er naast de invloed door stikstofdepositie nog andere schadelijke effecten kunnen optreden. Als stikstofdepositie het enige mogelijke effect is dan kan in een passende beoordeling worden volstaan met een verschilberekening waarin de stikstofdepositie door het project wordt afgezet tegen de stikstofdepositie die toegerekend kan worden aan de referentiesituatie. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft ten onrechte overwogen dat een inzichtelijke en onderbouwde analyse op gebiedsniveau van de gevolgen van de aangevraagde situatie nodig is.
7.1. De Afdeling heeft onder 19.6 in de uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 overwogen dat in een passende beoordeling voor een project dat geen andere gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft dan stikstofdepositie, en waarin intern salderen als mitigerende maatregel wordt ingezet, kan worden volstaan met een verschilberekening en een motivering van het college wat betreft het additionaliteitsvereiste. Uit de passende beoordeling of verschilberekening moet dan wel blijken dat de beoogde situatie niet leidt tot meer of andere gevolgen dan de gevolgen van de mitigerende maatregel.
De Afdeling begrijpt overweging 5.3 in de uitspraak van de rechtbank zo dat de rechtbank van oordeel is dat een verschilberekening niet volstaat als passende beoordeling. Ook als met de inzet van de referentiesituatie als mitigerende maatregel sprake is van een afname van depositie, moeten volgens de rechtbank in de passende beoordeling de gevolgen van het project op een inzichtelijke en onderbouwde analyse per gebied in kaart worden gebracht. Dat oordeel is gelet op wat hiervoor staat niet juist, maar dat leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. In de toelichting op de aangepaste aanvraag en de verschilberekening wordt namelijk de referentiesituatie die ontleend wordt aan de positieve weigering ingezet. Aan een positieve weigering kan echter, zoals het college terecht stelt, geen referentiesituatie worden ontleend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4231, onder 6.1-6.2). Dat, zoals de maatschap stelt, in dit geval geen sprake is van een positieve weigering op basis van intern salderen, maar op basis van een voortoets, betekent anders dan zij veronderstelt, niet dat aan die positieve weigering wel een referentiesituatie kan worden ontleend. De rechtbank heeft daarom terecht, zij het op andere gronden, overwogen dat de toelichting op de aangepaste aanvraag en verschilberekening niet voldoen aan de eisen die aan een passende beoordeling worden gesteld en dat het college de aanvraag daarom terecht heeft afgewezen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop deze rust. Wat de maatschap verder naar voren brengt behoeft geen bespreking.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
388