Uitspraak
202503430/1/A2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Rotterdam,
2. Panda Pizza B.V., gevestigd in Rotterdam, (Pizza Panda), A.R.P. Randstad C.V., gevestigd in Amsterdam, (A.R.P. Randstad) en Amsterdam Realty Partners B.V., gevestigd in Amsterdam,
(gezamenlijk: Panda Pizza en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 mei 2025 in zaak nr. 24/3132 in het geding tussen:
Panda Pizza en anderen
en
de burgemeester van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2023 heeft de burgemeester geweigerd een exploitatievergunning te verlenen aan Panda Pizza.
Bij besluit van 15 februari 2024 heeft de burgemeester het door Panda Pizza en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 mei 2025 heeft de rechtbank het door Panda Pizza en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2024 vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van haar uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 juni 2025 heeft de burgemeester het door Panda Pizza en anderen tegen het besluit van 1 maart 2023 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Panda Pizza en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld en een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 februari 2026, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, A.R.P. Randstad C.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.J.P. Kamp, advocaat in Amsterdam, vertegenwoordiger van Panda Pizza en Amsterdam Realty Partners B.V., zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Panda Pizza heeft op 30 januari 2023 een exploitatievergunning aangevraagd voor de activiteiten ‘verstrekken en/of afhalen van direct voor consumptie geschikte etenswaren’ en ‘verstrekken niet-alcoholhoudende drank, zoals koffie, thee en frisdranken’ op de begane grond van het pand aan de Vierambachtsstraat 122 (het pand). A.R.P. Randstad C.V. is eigenaar van het pand.
2. In artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (de APV), zoals deze luidden ten tijde van de besluiten van 15 februari 2024 en 27 juni 2025 en voor zover hier van belang, is bepaald dat de burgemeester de exploitatievergunning weigert als de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met (a) het omgevingsplan of (b) een horecagebiedsplan. Gelet op het Omgevingsplan gemeente Rotterdam (het Omgevingsplan), is horeca op de begane grond van het pand toegestaan, maar volgens de burgemeester is het daar vestigen van een nieuwe (horeca-)inrichting in strijd met het Horecagebiedsplan Delfshaven 2022-2024 (het Horecagebiedsplan). Voor de locatie van het pand geldt de ontwikkelrichting ‘verminderen’. In het Horecagebiedsplan is daarover onder meer het volgende opgenomen: "Daar de basis voor een verminderingsbeleid altijd gelegen is in het feit dat de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat zwaar onder druk staan, kan bij beëindiging van een exploitatie, een nieuwe ondernemer zich slechts vestigen met horeca van maximaal exploitatievergunning categorie 1."
Uitspraak van de rechtbank
3. Volgens de rechtbank slagen de gronden die Panda Pizza en anderen in beroep tegen het Horecagebiedsplan hebben aangevoerd niet. Zij heeft onder meer geoordeeld dat het Horecagebiedsplan het Omgevingsplan niet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Het Omgevingsplan bepaalt waar horeca zich kan vestigen uit het oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het Horecagebiedsplan bepaalt of en zo ja, wat voor horeca-inrichtingen zich kunnen vestigen vanuit het oogpunt van leefbaarheid in de zin van openbare orde en veiligheid. Daarmee heeft het Horecagebiedsplan een ander motief dan het Omgevingsplan en is het daarmee niet in strijd. Voor zover de motieven van het Omgevingsplan en het Horecagebiedsplan elkaar gedeeltelijk overlappen, geeft dat geen grond voor een ander oordeel. De rechtbank heeft daarbij ter vergelijking verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2499, onder 8, en van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2318, onder 10.1.
4. De rechtbank heeft Panda Pizza en anderen in zoverre wel gelijk gegeven, dat zij heeft geoordeeld dat de burgemeester niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de exploitatie zoals hier aan de orde in strijd is met het Horecagebiedsplan. Zij heeft de burgemeester daarom opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Hoger beroepen
5. Gelet op wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding eerst het incidenteel hoger beroep van Panda Pizza en anderen te beoordelen en daarna het hoger beroep van het college.
Incidenteel hoger beroep Panda Pizza en anderen
6. Panda Pizza en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de afweging die is gemaakt in het Horecagebiedsplan generiek en niet locatie-specifiek is, wat voor een woon-leefklimaatafweging wel zou moeten. Het pand is gelegen aan het uiteinde van de Vierambachtsstraat, op de hoek van de Mathenesserlaan, waar horeca wel is toegestaan. Het is dan ook niet aannemelijk dat de leefbaarheid in de zin van openbare orde en veiligheid rond het pand zo zwaar onder druk staat dat de vergunning geweigerd moet worden. De reden voor de weigering is gelegen in de wens om de Vierambachtsstraat te transformeren tot een woonstraat, wat een planologisch motief is. Daarmee is sprake van onaanvaardbare doorkruising, aldus Panda Pizza en anderen.
6.1. Voor zover Panda Pizza en anderen betogen dat in hun situatie aanleiding bestaat voor een afweging op adresniveau die leidt tot het verlenen van de gevraagde vergunning, slaagt het betoog niet. De omstandigheid dat in de buurt van het pand, maar buiten het gebied waarin het pand ligt, wel horeca is toegestaan, is op zichzelf geen reden om de vergunning te verlenen. Inherent aan het onderverdelen van gebieden is dat zich daarin locaties bevinden die dicht bij een grens liggen. Ook de omstandigheid dat, naar Panda Pizza stelt, de Vierambachtsstraat ter plaatse van het pand nog geen woonstraat is, maakt niet dat de burgemeester een afweging op adresniveau moest maken, gelet op het streven van transformatie van het gebied, inclusief het pand van Panda Pizza, tot woonstraat. Wat Panda Pizza en anderen op de zitting van de Afdeling in aanvulling daarop naar voren hebben gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Zij hebben aangevoerd dat het voor de eigenaar, A.R.P. Randstad, financieel niet haalbaar is, althans dat het zeer verlieslijdend is, om de begane grond van het pand geschikt te maken voor bewoning. Gelet op het Omgevingsplan is de begane grond echter bestemd voor meerdere functies (waaronder horeca), anders dan bewoning. Uit de weigering van de burgemeester om een exploitatievergunning voor horeca te verlenen, volgt dan ook niet dat A.R.P. Randstad de begane grond geschikt moet maken voor bewoning. De kosten die daarmee gepaard zouden gaan, vormen alleen al daarom geen grond voor het oordeel dat de weigering van de burgemeester niet in stand kan blijven.
6.2. Daarnaast is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van onaanvaardbare doorkruising van het Omgevingsplan. Zij onderschrijft de overwegingen van de rechtbank daarover, zoals onder 3 zijn weergegeven. Verder is op gebiedsniveau geen sprake van volledige uitputting van de mogelijkheden die het Omgevingsplan biedt om horeca uit te oefenen. Als het Omgevingsplan op de begane grond van het pand alleen horeca toestaat, dan staat het Horecagebiedsplan niet in de weg aan het verlenen van een vergunning aan een nieuwe ondernemer voor het daar exploiteren van horeca (maximaal categorie 1).
Hoger beroep burgemeester
7. De burgemeester betoogt dat zij de exploitatievergunning terecht heeft geweigerd. Bij de ontwikkelrichting ‘verminderen’ kan een nieuwe ondernemer maximaal één exploitatievergunning categorie 1 krijgen, als het desbetreffende pand exclusief is bestemd voor horeca. Dat in zo’n geval vergunningverlening alleen mogelijk is als sprake is van een exclusieve bestemming voor horeca staat per abuis niet in het Horecagebiedsplan. Dit staat wel in de horecanota, waarin het algemeen geldende beleidskader is neergelegd en die dus ook voor deze situatie geldt. Het pand aan de Vierambachtsstraat 122 is niet exclusief bestemd voor horeca. Daarnaast is Panda Pizza een nieuwe ondernemer in vorenbedoelde zin. Dat betekent dat zij geen exploitatievergunning kan krijgen voor het pand.
7.1. De burgemeester heeft op de zitting van de Afdeling desgevraagd toegelicht dat de horecanota, waar zij in haar hogerberoepschrift op heeft gewezen, de ‘Horecanota, stedelijk beleidskader vergunningen, toezicht en handhaving’ is, die op 23 maart 2024 in werking is getreden (de Horecanota) en dat in de horecanota die daarvoor gold nog niet stond dat vergunningverlening aan een nieuwe ondernemer bij de ontwikkelrichting ‘verminderen’, alleen mogelijk is als sprake is van een exclusieve bestemming voor horeca. De Horecanota, waaruit volgens de burgemeester volgt dat de vergunning terecht niet is verleend, is dus pas in werking getreden ná het besluit op bezwaar van 15 februari 2024. Haar betoog kan dan ook niet afdoen aan het oordeel van de rechtbank dat de weigering om de gevraagde exploitatievergunning te verlenen - in beroep - niet deugdelijk was gemotiveerd en slaagt alleen al daarom niet.
Beroep tegen het besluit van 27 juni 2025
8. De burgemeester heeft bij het besluit van 27 juni 2025 de weigering om de exploitatievergunning te verlenen gehandhaafd, met een aangepaste motivering. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, is van rechtswege beroep ontstaan tegen dat besluit.
9. Panda Pizza en anderen hebben in hun zienswijze van 16 juli 2025 voor de gronden van dat beroep verwezen naar de gronden die zij in hoger beroep hebben aangevoerd. Zij hebben geen andere gronden aangevoerd tegen het besluit van 27 juni 2025.
9.1. Onder 6.1 en 6.2 heeft de Afdeling geoordeeld dat de gronden van Panda Pizza en anderen die zij in hoger beroep hebben aangevoerd niet slagen. Er bestaat geen aanleiding om in het kader van het beroep tegen het besluit van 27 juni 2025 tot een ander oordeel te komen.
Slotsom
10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
11. Het beroep tegen het besluit van 27 juni 2025 is ongegrond.
12. De burgemeester moet de proceskosten van Panda Pizza en anderen vergoeden, voor zover die kosten zijn gemaakt in verband met het hoger beroep van de burgemeester.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 27 juni 2025 ongegrond;
III. veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij Panda Pizza B.V., A.R.P. Randstad C.V., en Amsterdam Realty Partners B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep van de burgemeester van Rotterdam opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 971,25, waarvan € 934,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 579,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M. den Heyer en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
994