Uitspraak
202206366/1/R3.
Datum uitspraak: 29 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Behoud Brunssummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco, gevestigd in Heerlen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college het plan van de eindtoestand voor de groeve in Heerlen en Landgraaf van Sibelco Benelux B.V. (hierna: Sibelco) goedgekeurd.
Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college op verzoek van Sibelco een gewijzigde versie van het eindplan goedgekeurd.
Bij besluit van 21 september 2022 heeft het college het door de stichting en het bewonerscollectief tegen het besluit van 15 december 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben de stichting en het bewonerscollectief beroep ingesteld.
Bij besluit van 6 december 2022 heeft het college nogmaals op verzoek van Sibelco een gewijzigde versie van het eindplan goedgekeurd.
De stichting en het bewonerscollectief hebben aanvullende gronden tegen dit besluit ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting en het bewonerscollectief, Sibelco, het college van burgemeester en wethouders van Heerlen en het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf hebben nadere stukken ingediend.
De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 november 2025, waar de stichting en het bewonerscollectief, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.S.A.W. Raes en ing. C. Gerdes, zijn verschenen. Verder is op de zitting Sibelco, vertegenwoordigd door ing. F. Kuijpers en [gemachtigde C] en bijgestaan door mr. J.W.L. van der Loo, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het eindplan voor de door Sibelco geëxploiteerde zandwinningsgroeve in Heerlen en Landgraaf. Dat is het plan voor de inrichting van het gebied na het afronden van de zandwinning. Voor de zandwinning zijn verschillende ontgrondingsvergunningen verleend, voor het eerst in 1968. De laatste ontgrondingsvergunning is bij besluit van 18 december 2018 door het college verleend. De Afdeling heeft in een eerdere tussenuitspraak van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2475, en daarop volgende einduitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:311, over dit besluit geoordeeld. Met die einduitspraak is de ontgrondingsvergunning, na aanpassing van een voorschrift door de Afdeling, onherroepelijk geworden. Uit artikel 5 van Pro de voorschriften van de ontgrondingsvergunning volgt dat Sibelco ten behoeve van de inrichting danwel afwerking van het te ontgronden terrein na afronding van de ontgrondingsactiviteiten een plan voor de eindtoestand moet indienen.
2. Sibelco heeft op 21 augustus 2019 een eindplan ter goedkeuring voorgelegd, dat bij besluit van 17 december 2019 door het college is goedgekeurd. Dit eindplan is vervolgens op verzoek van Sibelco twee keer vervangen door een aangepaste versie, door het college goedgekeurd bij besluiten van 15 december 2020 en 6 december 2022.
3. De stichting en het bewonerscollectief zijn het niet eens met de besluiten van het college om het eindplan goed te keuren. Zij vinden namelijk dat het eindplan in strijd met het Provinciaal Omgevingsplan Limburg uit 2014 (hierna: POL) en de ontgrondingsvergunning geen maatschappelijke meerwaarde heeft ten opzichte van de referentiesituatie.
Besluit 6 december 2022
4. Het bij besluit van 17 december 2019 goedgekeurde eindplan is twee keer vervangen door een aangepast eindplan. Het laatste eindplan is, als gezegd, bij besluit van 6 december 2022 goedgekeurd. Dat is gebeurd nadat er al beroep was ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 21 september 2022 dat zag op de op 17 december 2019 en 15 december 2020 goedgekeurde eindplannen. De Afdeling stelt vast dat het beroep van de stichting en het bewonerscollectief op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht mede gericht is tegen dit hangende het beroep genomen besluit van 6 december 2022.
De Afdeling zal eerst het beroep van de stichting en het bewonerscollectief tegen dit besluit van 6 december 2022 beoordelen. Vervolgens zal de Afdeling hun beroep tegen het besluit op bezwaar van 21 september 2022 over de goedkeuring van de eindplannen van 17 december 2019 en 15 december 2020 beoordelen.
Toetsingskader
5. Het college moet voor de beoordeling van de eindplannen allereerst rekening houden met wat daarover in de ontgrondingsvergunning is opgenomen.
Artikel 1.1 van de voorschriften van de ontgrondingsvergunning van 18 december 2018 luidt:
"a. Het ontgronden van de gebieden die op de tekening genaamd "Ontwerpplan van de eindtoestand bij verlenging ontgrondingsvergunning", d.d. 11 juni 2018, schaal 1 : 6.000, figuur 1.3, opgesteld door adviesbureau Royal Haskoning DHV, zijn aangeduid met 2020, wordt toegestaan tot 1 januari 2020 ingaande de dag, waarop dit besluit ingevolge artikel 16 van Pro de Ontgrondingenwet in werking treedt.
Deze gebieden dienen uiterlijk op 1 juli te zijn heringericht conform de voorschriften van deze vergunning.
b. Het ontgronden van het gebied dat op de tekening genaamd "Ontwerpplan van de eindtoestand bij verlenging ontgrondingsvergunning, d.d. 11 juni 2018, schaal 1 : 6.000, figuur 1.3, opgesteld door adviesbureau Royal Haskoning DHV, is aangeduid met 2032 is toegestaan tot 1 januari 2032 ingaande de dag, waarop dit besluit ingevolge artikel 16 van Pro de Ontgrondingenwet in werking treedt.
Dit gebied dient uiterlijk op 1 juli 2032 te zijn heringericht conform de voorschriften van deze vergunning.
[…]."
Artikel 5 van Pro de voorschriften luidt:
"Het door de vergunninghouder ten behoeve van de inrichting/afwerking van het te ontgronden terrein in zesvoud in te dienen plan van de eindtoestand, dat dient te zien op het hele ‘plangebied’ zoals benoemd in de aanvraag, dient te zijn gebaseerd op de bij de aanvraag behorende tekeningen:
- "Ontwerpplan van de eindtoestand bij verlenging ontgrondingsvergunning, d.d. 11 juni 2018, schaal 1:6.000, figuur 1:3, opgesteld door adviesbureau Royal Haskoning DHV (bijlage 1);
- "Ontwerpplan van de eindtoestand bij aanvraag ontgrondingsvergunning", d.d. 30 augustus 2018, schaal 1:3.000, project 9X1558, opgesteld door adviesbureau Royal Haskoning DHV (bijlage 2.1);
- "Heerlen - Landgraaf Reconstructieprofielen", d.d. 28 augustus 2018, schaal 1:1.250, tekeningnummer: sig pro reconstructie 20180307, opgesteld door Sibelco (bijlage 2.2) met de kanttekening dat dient te worden voldaan aan voorschrift 4.3 van deze vergunning;
alsmede op de elementen die zijn beschreven in bijlage 3. Het plan van de eindtoestand dient tevens aan te geven hoe de openstelling van de terreinen binnen de genoemde jaartallen op de hiervoor aangemerkte tekeningen wordt gerealiseerd. Het plan van de eindtoestand dient een schaal te hebben van tenminste 1:1000 en dient te zijn voorzien van lengte- en dwarsprofielen met een schaal van tenminste 1:500 met alle relevante hoogtematen, waarbij het begin- en eindpunt van deze profielen in x-, y, en z-coördinaten is vastgelegd. Voorafgaand aan indienen van het plan van de eindtoestand voert vergunninghouder daarover overleg met de gemeenten Heerlen en Landgraaf. Eventueel ter goedkeuring in te dienen (deel)wijzigingen van het plan van de eindtoestand dienen ook aan de hiervoor genoemde voorwaarden van dit voorschrift te voldoen.
[…]"
6. Daarnaast dient het college bij de goedkeuring van het eindplan rekening te houden met het provinciale beleid. Dat was neergelegd in het POL, maar was ten tijde hier van belang vervangen door paragraaf 16.3.2 van de Omgevingsvisie Limburg, vastgesteld door de Provinciale Staten van Limburg op 1 oktober 2021. Uit dat beleid volgt dat de winning van oppervlaktedelfstoffen moet plaatsvinden als onderdeel van projecten met een meervoudige doelstelling, met een zo groot mogelijke maatschappelijke meerwaarde en voldoende draagvlak.
7. Ten slotte moest het college bij de beoordeling van de eindplannen de uitspraken van de Afdeling over de ontgrondingsvergunning betrekken. Daarin is namelijk al een oordeel gegeven over de maatschappelijke meerwaarde. In de eerder genoemde tussenuitspraak van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2475, onder 9.8, heeft de Afdeling vastgesteld dat het minimale model van het eindplan dat bij besluit van 19 juli 2002 is goedgekeurd en de deeleindplannen die bij besluiten van 24 september 2004 en 10 november 2004 zijn goedgekeurd (hierna tezamen: de referentiesituatie), als referentiesituatie gelden bij het beantwoorden van de vraag of het eindplan maatschappelijke meerwaarde heeft. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling, onder 9.10 en 9.11, geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat er een maatschappelijke meerwaarde was ten opzichte van de referentiesituatie, waarin het gebied maar beperkt en onder begeleiding toegankelijk zou worden. Die meerwaarde lag in de gefaseerde opening van het gehele gebied, en in een inrichting met verschillende ecotypen en een recreatieve infrastructuur met wandel- en fietspaden. Dat oordeel is gebaseerd op het ontwerpeindplan dat met de aanvraag om de ontgrondingsvergunning in 2018 is goedgekeurd.
Afbakening geschil
8. De Afdeling zal in deze uitspraak dus aan de hand van de beroepsgronden bezien of het college zich op het standpunt kon stellen dat de eindplannen voldeden aan de voorschriften uit de ontgrondingsvergunning, het toepasselijke beleid en de eerdere tussenuitspraak van de Afdeling. In het bijzonder is van belang of de eindplannen een maatschappelijke meerwaarde hebben die is gelegen in de gefaseerde opening van het gehele gebied, en in een inrichting met verschillende ecotypen en een recreatieve infrastructuur met wandel- en fietspaden.
De Afdeling mag in deze procedure geen oordeel geven over de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden in het kader van het eindplan en de vraag of deze conform het eindplan is. Voor zover de stichting en het bewonerscollectief gronden aanvoeren over de feitelijke uitvoering van het eindplan, is dat een kwestie van handhaving die de Afdeling niet in deze uitspraak kan bespreken.
Beroepsgronden
"Goudgroene" natuur
9. De stichting en het bewonerscollectief betogen dat de vegetatie in het eindplan niet is aan te merken als hoogwaardige goudgroene natuur, en daarom geen maatschappelijke meerwaarde oplevert in vergelijking met de referentiesituatie. Volgens hen is er nog steeds sprake van de "pioniersvegetatie" uit de referentiesituatie, maar is de naam simpelweg veranderd naar "goudgroene natuur".
Het ecotype "Halfopen schraal landschap" dat is ingetekend in de Groeve Landgraaf is volgens hen feitelijk hetzelfde als de aangewaaide pioniervegetatie uit de referentiesituatie: het gaat om bramen en wat grassen. Hetzelfde geldt volgens hen voor de "vegetaties die van nature zijn ontstaan" die in het aangepaste eindplan in stand worden gelaten bij de zuidoever van de Zuidplas. Waar het eindplan uit 2019 daar nog voorzag in heraanplant, is dit bij de aanpassing in 2020 geschrapt. Zij wijzen daarnaast op de "Droge Heide" ten zuidoosten van de Centrale plas en de landschappen bij de westelijke en zuidoever van de Zuidplas. De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat dit temeer klemt bij de Groeve Landgraaf en de Centrale plas, omdat deze in de buurt liggen van actieve dassenburchten. De droge landschapstypes beperken het foerageergebied van de dassen. De stichting en het bewonerscollectief pleiten daarom voor een verandering van deze ecotypes naar grasland.
Wat betreft Groeve 3, merken zij op dat in het ontwerpeindplan bij de ontgrondingsvergunning uit 2018 een heraanplant en terreinmodellering was opgenomen waardoor er een geschikt leefgebied voor amfibieën zou ontstaan. Dit is in het uiteindelijke eindplan geschrapt en vervangen door een droge heide en een halfopen schraal landschap, waardoor volgens de stichting en het bewonerscollectief de mogelijke meerwaarde van dit element verloren is gegaan.
Als laatste wijzen de stichting en het bewonerscollectief op 10 eiken die bij de toegang tot de groeve Landgraaf door Sibelco zijn gekapt. Zij pleiten voor een verplichting in het eindplan om deze bomen te herstellen.
9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vegetatie in het eindplan een maatschappelijke meerwaarde oplevert in vergelijking met de referentiesituatie. Volgens het college zijn de natuurdoeltypen uit het eindplan in overleg met de provinciale deskundige ecologen en Natuurmonumenten vastgesteld. Daarnaast is in de reeds opgeleverde gebieden door Sibelco heideplagsel aangebracht waarop de nieuwe flora spontaan zal ontstaan. Het college stelt dat de gekapte eiken buiten de concessiegrenzen van het gebied lagen en daarom dus ook buiten het eindplan zijn gebleven.
9.2. De Afdeling stelt voorop dat het nu voorliggende eindplan, net als het ontwerpeindplan, voorziet in het openstellen van het gebied en dat dit in beide gevallen de belangrijkste pijler van de maatschappelijke meerwaarde is. De ontgrondingsvergunning bevat geen eisen over de natuurlijke inrichting van het gebied. In het kader van de maatschappelijke meerwaarde is het voor de natuurlijke inrichting van het gebied alleen van belang dat sprake is van verschillende ecotypen. Er worden geen nadere eisen gesteld over welke ecotypen dat moeten zijn. De maatschappelijke meerwaarde is dus niet afhankelijk van welke vegetatie precies in het gebied wordt voorzien. Dat er nu andere vegetatie in het gebied wordt voorzien dan de stichting en het bewonerscollectief graag hadden gezien, betekent dus niet dat het eindplan geen maatschappelijke meerwaarde heeft. Ook in het nu voorliggende eindplan is namelijk in verschillende ecotypen voorzien. De Afdeling stelt daarnaast vast dat de vegetatie in het nu voorliggende eindplan grotendeels overeenkomt met de vegetatie in het ontwerpeindplan. Net als in het ontwerpeindplan worden verschillende natuurtypes gerealiseerd, waaronder kwelmoeras, droog loofbos, een complex van droge heide, vochtige heide en schraalgrasland, droge grazige vegetaties en pioniersvegetaties op zand.
Ook daarom is de Afdeling al van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het eindplan een maatschappelijke meerwaarde oplevert ten opzichte van de referentiesituatie.
In zoverre slaagt het betoog niet.
9.3. Ook de overige beroepsgronden over de dassenburchten, de eiken, en het leefgebied voor amfibieën geven geen aanleiding voor de conclusie dat het eindplan geen maatschappelijke meerwaarde oplevert in vergelijking met de referentiesituatie.
In zoverre slaagt het betoog niet.
Infrastructuur
10. De stichting en het bewonerscollectief betogen dat de infrastructuur in het eindplan geen maatschappelijke meerwaarde oplevert in vergelijking met de referentiesituatie.
10.1. Zij wijzen in dit kader ten eerste op het feit dat in het referentiescenario de verplichting gold om een deel van de oever van de Zuidplas "recreatierijp" te maken, door het aanleggen van een veilige strandzwemzone, ligweides en een parkeerterrein. De uitwerking daarvan was met gedetailleerde kaarten en profielen voor een veilige afwerking boven en onder de waterspiegel uitgebeeld. In het eindplan is dit element echter verdwenen. Volgens de stichting en het bewonerscollectief betekent dit een verslechtering ten opzichte van de referentiesituatie, die niet wordt gecompenseerd door maatschappelijke meerwaarde elders. Zij wijzen in dit kader ook op de tussenuitspraak van 21 oktober 2020 van de Afdeling, waarin het oordeel dat het college zich op het standpunt kon stellen dat het ontwerpeindplan een maatschappelijke meerwaarde had, volgens hen mede gestoeld was op het feit dat de mogelijkheid om een recreatiegebied met een zwemstrand bij de Zuidplas te realiseren niet werd uitgesloten.
De stichting en het bewonerscollectief stellen dat er in de vorige eeuw illegaal in de Zuidplas werd gezwommen, met overlast en enkele fatale ongelukken tot gevolg, en pleiten daarom voor een plan waarin wordt voorzien in beheer van de recreatie aan de Zuidplas. Volgens hen zou ook het naastgelegen Natura 2000-gebied Brunssummerheide hierbij gebaat zijn, omdat daar momenteel veel recreanten bij een zandverstuiving naast de Roode beek zwemmen en schade aan flora en fauna aanrichten. Zij verwijzen in dit kader naar de natuurdoelanalyse Brunssummerheide van de ecologische autoriteit van de provincie Limburg van 19 juni 2023, waaruit volgt dat één van de drukfactoren in dit gebied de "sterke betreding in het bronnengebied van de Rode Beek" is.
De stichting en het bewonerscollectief pleiten daarom voor een plan van de gemeente Heerlen dat voorziet in het beheer van de oever. In opdracht van de gemeente Heerlen heeft ZKA leisure consultants op 14 juli 2021 de eindrapportage van het "Haalbaarheidsonderzoek Natuurbad in Sibelcogroeve" opgesteld. ZKA komt tot de conclusie dat een natuurzwembad bij de Zuidplas een reële optie is, die met medewerking van het college en Natuurmonumenten op korte termijn gerealiseerd kan worden. Volgens de stichting en het bewonerscollectief hebben de raad en het college van burgemeester en wethouders van Heerlen het voorstel van ZKA overgenomen, waarna zich al verschillende ondernemers hebben gemeld die het paviljoen zouden willen exploiteren en daarbij bereid zouden zijn het zwemstrand te beheren. Nadat het college hier negatief op reageerde en stelde dat zwemmen in de Zuidplas een "gepasseerd station" was, hebben Provinciale Staten op 1 juli 2022 een motie aangenomen waarin het college wordt opgedragen om te bewerkstelligen dat de gemeente Heerlen en Natuurmonumenten afspraken kunnen maken over de voorwaarden waaronder zwemrecreatie in de Zuidplas toch mogelijk gemaakt kan worden zoals beschreven in de samenwerkingsovereenkomst inzake de transformatie van het Sibelco-gebied te Heerlen en Landgraaf, gesloten tussen Sibelco, Provincie Limburg, en Natuurmonumenten (hierna: de SOK). Het college van burgemeester en wethouders van Heerlen is vervolgens in overleg getreden met Sibelco, het college, en Natuurmonumenten, en wil volgens de stichting en het bewonerscollectief nog steeds zwemmen in de Zuidplas mogelijk maken.
10.2. Zij voeren ten tweede aan dat de infrastructuur in de rest van het gebied niet is opgewaardeerd. Er staan geen nieuwe fietspaden in het eindplan, en de wandelpaden zijn "struinpaden" die moeten ontstaan door betreding. De wandelpaden die in het eindplan uit 2019 bij de Zuidplas waren ingetekend zijn in het aangepaste eindplan uit 2020 geschrapt, omdat volgens het college de feitelijke wandelpaden die zijn ontstaan voldoende infrastructuur voor recreanten bieden. Volgens de stichting en het bewonerscollectief is dit echter niet voldoende. Zij wijzen in dit kader op het feit dat de gemeente Heerlen heeft geïnvesteerd in een wandel- en fietspad langs de west- en zuidoever van de Zuidplas, om te voorzien in de ontsluiting van het gebied die in het eindplan ontbreekt. Zij pleiten daarom voor een aanpassing van het eindplan zodat ook langs de oostelijke en noordelijke oevers een wandelpad wordt aangelegd, zodat er een voor recreanten aantrekkelijk "rondje Zuidplas" zal ontstaan.
In Groeve 3 ontbreekt volgens hen een ontsluiting, door middel van bijvoorbeeld een wandelpad. Het "struinpad" dat is voorzien tussen de Centrale en Noordplas, geeft geen aansluiting op het landgoed Heihoven. Voordat de ontgrondingen van Sibelco begonnen, lag hier een eeuwenoude verbinding tussen deze gebieden. De stichting en het bewonerscollectief pleiten voor een nieuwe verbindingsroute in het eindplan die ook bruikbaar is voor fietsers en ruiters. Dit zou de Brunssummerheide ook beter toegankelijk maken voor de inwoners van Landgraaf en de wijk Palemig.
10.3. Het college stelt zich op het standpunt dat de infrastructuur in het eindplan een maatschappelijke meerwaarde oplevert in vergelijking met de referentiesituatie.
Wat betreft het zwemstrand, stelt het college zich op het standpunt dat de realisatie daarvan niet noodzakelijk is, omdat de maatschappelijke meerwaarde op andere wijze is ingevuld. Volgens het college volgt uit de tussenuitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2020 dat het voor de maatschappelijke meerwaarde niet noodzakelijk is dat er een zwemgelegenheid wordt gerealiseerd. In de SOK is overeengekomen dat, als de gemeente Heerlen het initiatief neemt om zwemmen in een deel van de groeve mogelijk te maken en te laten exploiteren, de provincie Limburg, Sibelco, en Natuurmonumenten in overleg zullen treden om te bezien of een dergelijk initiatief gefaciliteerd kan worden. Omdat de terreinen van de Zuidplas inmiddels zijn overgedragen aan Natuurmonumenten, is het volgens het college aan haar om aan te geven of zwemmen in de Zuidplas een mogelijkheid is.
Veel van de wandelpaden in het eindplan zijn struinpaden, die pas zullen ontstaan na betreding door recreanten. De padenstructuur in het eindplan is volgens het college tot stand gekomen na overleg tussen Sibelco en Natuurmonumenten. Daarbij is ook gekeken naar de aansluiting met de omgeving, waaronder de Brunssumerheide, die ook in eigendom van Natuurmonumenten is.
10.4. Wat betreft de inrichting van de Zuidplas, overweegt de Afdeling als volgt. In overweging 14.1 van de tussenuitspraak van 21 oktober 2020 is overwogen dat niet is voorgeschreven dat een zandstrand gerealiseerd wordt, maar dat waterrecreatie niet is uitgesloten. Voor zover de stichting en het bewonerscollectief aanvoeren dat een zandstrand en zwemgelegenheid wel uitdrukkelijk een verplichting had moeten zijn, overweegt de Afdeling in die overweging dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet van Sibelco verwacht kan worden dat de Zuidplas en haar oevers geheel worden ingericht als zandstrand en zwemgelegenheid, zolang onduidelijkheid bestaat over de exploitatie hiervan.
In deze overweging leest de Afdeling geen verplichting om de Zuidplas geheel als zwemplas in te richten. Dat ondertussen wellicht meer duidelijkheid bestaat over eventueel exploitatie van een dergelijke zwemplas betekent niet dat het college nu wel had moeten bepalen dat de Zuidplas als zwemplas wordt ingericht. Hoewel een dergelijke inrichting bij kan dragen aan de recreatieve invullingen van het gebied, kan niet worden geoordeeld dat het gebied zonder de Zuidplas als zwemplas geen maatschappelijke (recreatieve) meerwaarde heeft. De inrichting van de andere delen van het open te stellen gebied maken recreatief gebruik voldoende mogelijk. Dat oordeel komt ook overeen met overweging 9.10 van de tussenuitspraak van 21 oktober 2020, waarin de Afdeling oordeelt dat de omstandigheid dat niet uitdrukkelijk is voorzien in een zandstrand bij de Zuidplas er niet toe leidt dat er geen (maatschappelijke) meerwaarde is. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het eindplan, ook zonder verplichting om de oever van de Zuidplas voor zwemrecreatie in te richten, voorziet in maatschappelijke meerwaarde ten opzichte van de referentiesituatie.
In zoverre slaagt het betoog niet.
10.5. Wat betreft de overige recreatieve infrastructuur, stelt de Afdeling vast dat in het voorliggende eindplan, net als in het ontwerpeindplan waar de Afdeling in de tussenuitspraak van 21 oktober 2020 over heeft geoordeeld, verschillende vormen van recreatie mogelijk worden gemaakt door de aanleg van onder andere struinpaden, fietspaden en ruiterpaden. Ook komt de loop van deze paden grotendeels overeen. Dat de stichting en het bewonerscollectief een andere inrichting van de betrokken infrastructuur voor ogen staat, neemt niet weg dat het gebied van een recreatieve infrastructuur met wandel- en fietspaden is voorzien. Daarom is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het eindplan een maatschappelijke meerwaarde oplevert ten opzichte van de referentiesituatie.
Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
Veiligheid
11. De stichting en het bewonerscollectief betogen dat het eindplan tot onveilige situaties zal leiden, waardoor er geen sprake is van maatschappelijke meerwaarde. Zij wijzen in dit kader op verschillende elementen van het eindplan.
Steile wanden
11.1. De stichting en het bewonerscollectief wijzen op de steile wanden in de groeve Landgraaf, Groeve 3, en bij de Zuidplas. Deze wanden zijn in het eindplan deels aangemerkt als "Kliffen en kloven": "Steile hellingen, die niet beheersbaar zijn, maar waar spontane processen van erosie zorgen voor terugzetten van de successie en natuurlijke dynamiek".
De stichting en het bewonerscollectief hebben op de zitting toegelicht dat het hen concreet gaat om de hellingen in de gebieden waar Sibelco de ontgrondingsactiviteiten inmiddels heeft afgerond. Aan de noordzijde van de Zuidplas wijzen zij op een 20 m hoge steile helling die eindigt aan de waterrand. Dit kan volgens hen tot gevaarlijke situaties met mogelijk fatale gevolgen leiden wanneer de oevers van de Zuidplas voor recreanten worden opengesteld en kinderen hier gaan spelen. Daarnaast wijzen zij op twee hellingen in groeve 3: de "klif" van 20 m hoog langs de noordoostgrens, en de steile zandige hellingen van 20 m hoog aan de west- en zuidkanten. Het aan erosieprocessen overlaten van deze steile wanden is volgens de stichting en het bewonerscollectief gevaarlijk en onacceptabel. De klif grenst namelijk aan het Natura 2000-gebied Brunssummerheide, waar vlak achter de klif een mountainbikeroute en een wandelpad lopen. De zandige helling aan de zuidkant ligt aan de dijk die de afscheiding vormt tussen groeve 3 en de nog actieve groeve, en door deze dijk loopt een hogedrukleiding van Gasunie. Ook het instorten van deze helling is daarom volgens hen erg gevaarlijk. Hetzelfde geldt voor de zandige helling aan de westkant, die grenst aan de Mijnsteenberg. De stichting en het bewonerscollectief wijzen erop dat de Mijnsteenberg monumentenstatus heeft, en voeren aan dat de stabiliteit van deze berg door de steile helling in het eindplan in gevaar wordt gebracht. Als laatste wijzen zij op de steile wand aan de oostrand van de groeve Landgraaf. Deze is volgens hen als gevolg van de erosie deels al ingestort, waarbij een gedeelte van de omheining is meegesleurd.
Bij de laatste wijziging van het eindplan is een aantal hellingen bij de Noordplas verflauwd naar 1:1,6. Omdat het college daarmee volgens de stichting en het bewonerscollectief zelf erkent dat een helling die steiler is dan 1:1,6 niet veilig is, voeren zij aan dat ook de andere "kliffen" in Groeve 3 en in de groeve Landgraaf verflauwd moeten worden. Daarnaast vinden zij dat bij de hellingen in het gebied die hoger dan 10 m zijn horizontale tussenwanden moeten worden aangelegd. Zij verwijzen in dit kader naar voorschrift 4.6 van de ontgrondingsvergunning, waar deze tussenwanden worden voorgeschreven bij ontgrondingen tot op een grotere diepte dan 10 m. Volgens de stichting en het bewonerscollectief moet deze verplichting ook in acht worden genomen bij de afwerking van de groeven en bij de openstelling van het gebied daarna.
Voor zover hierover afspraken zijn gemaakt in de SOK en het addendum daarbij, voeren de stichting en het bewonerscollectief aan dat deze in het eindplan geborgd hadden moeten worden. In de SOK, die niet is gepubliceerd, krijgt Sibelco namelijk bepaalde rechten toegekend met betrekking tot de herinrichting en oplevering van het terrein en staan bindende verplichtingen voor het college. Volgens de stichting en het bewonerscollectief is dit in strijd met het "Windmill"-arrest van de Hoge Raad van 26 januari 1990, ECLI:NL:PHR:1990:AC0965, omdat er zaken over de herinrichtingen worden geregeld in een overeenkomst, waar geen bezwaar en beroep tegen open staan en waar geen handhaving van kan worden afgedwongen.
11.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de veiligheid in het eindplan voldoende is gegarandeerd, en daarom niet in de weg staat aan de maatschappelijke meerwaarde.
Alle onveilige "kliffen en kloven" zijn volgens het college bij besluit van 6 december 2022 uit het eindplan verwijderd. De stichting en het bewonerscollectief onderbouwen niet dat de overige genoemde hellingen tot onveilige situaties zullen leiden. Het college stelt dat de aan de ontgrondingsvergunning verbonden voorschriften voldoende zijn om de veiligheid en stabiliteit van de terreinen de garanderen. Natuurmonumenten zal na overdracht van de terreinen en vóór openstelling daarvan voor het publiek nog eventuele noodzakelijke veiligheidsmaatregelen treffen ter bescherming van, onder andere, de wandelaars in het gebied. Het college wijst in dit kader op afspraken die zijn gemaakt in het addendum bij de SOK. Volgens het college zijn in de SOK echter geen concrete herinrichtingsverplichtingen opgenomen in het kader van de ontgrondingsvergunning; in de SOK wordt de overdracht van de terreinen aan Natuurmonumenten na afwerking en oplevering geregeld.
11.3. De Afdeling stelt vast dat het de stichting en het bewonerscollectief gaat om hellingen aan de noordzijde van de Zuidplas, in Groeve 3 en in de groeve Landgraaf. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het mogelijk is dat er nog maatregelen moeten worden getroffen met betrekking tot de door de stichting en het bewonerscollectief genoemde hellingen, voordat deze veilig opengesteld kunnen worden aan het publiek. Het college heeft op de zitting erkend dat in het eindplan niet geborgd is dat deze maatregelen getroffen worden. Volgens het college is dat echter geen probleem, omdat er in dit kader wel afspraken zijn gemaakt in de SOK.
11.4. De Afdeling is van oordeel dat dit betekent dat de veiligheid wat betreft de door de stichting en het bewonerscollectief genoemde hellingen onvoldoende in het eindplan is geborgd. Het college erkent immers zelf dat er mogelijk nog meer maatregelen nodig zijn om een veilige situatie te verzekeren, maar dat niet in het eindplan is geborgd dat deze maatregelen ook zullen worden getroffen. De Afdeling overweegt dat dit betekent dat de openstelling van het gebied, de belangrijkste pijler voor de maatschappelijke meerwaarde, ten aanzien van dit aspect onvoldoende in het plan is geborgd. Het feit dat in de SOK wel afspraken zijn gemaakt over nadere veiligheidsmaatregelen, maakt dit niet anders. Dit maakt namelijk niet dat met het eindplan is geborgd dat het gebied veilig kan worden opengesteld. Voor afspraken uit de SOK kan niet door de stichting en het bewonerscollectief, of andere derden, via het publieke recht om handhaving worden verzocht. Omdat de veiligheid de openstelling van het gebied belemmert, heeft het college niet kunnen oordelen dat de beoogde inrichting maatschappelijke meerwaarde heeft.
Het betoog slaagt.
Tunnel
11.5. Daarnaast wijzen de stichting en het bewonerscollectief op de tunnel onder de Grote Heideweg in de groeve Landgraaf. De motivering voor het behoud van deze tunnel in het eindplan, dat deze tunnel gebruikt kan worden als faunapassage en eventueel in het kader van begrazing, snijdt volgens hen geen hout. Als de omheining van het groeveterrein wordt verwijderd, zoals in het eindplan staat, kan fauna namelijk gewoon over de Grote Heiweg oversteken. Het is volgens hen namelijk geen drukke verkeersweg: het is een fietspad waar daarnaast alleen gemotoriseerd bestemmingsverkeer is toegestaan. Dit bestemmingsverkeer betreft alleen de boerderij in Heihoven en een manege, aldus de stichting en het bewonerscollectief. Als de tunnel behouden blijft, bestaat volgens hen het risico dat deze door verkeer op de Grote Heiweg zal instorten. Dit is bijzonder gevaarlijk, vooral gelet op de hogedrukgasleiding die onder het wegdek loopt.
11.6. Het college stelt zich op het standpunt dat de stichting en het bewonerscollectief niet onderbouwen dat het behoud daarvan tot negatieve gevolgen zal leiden. Volgens het college is de tunnel al 30 jaar aanwezig, en gedurende die tijd stabiel gebleken, zonder gevaar of nadelige gevolgen op te leveren.
Het standpunt dat aanwezige fauna de weg over kan steken, is volgens het college niet onderbouwd. Volgens het college heeft de tunnel in dit kader wel meerwaarde. Hij wijst op het feit dat Natuurmonumenten heeft verzocht tot behoud van de tunnel in verband met het gebruik als faunapassage.
11.7. De Afdeling is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het behoud van de tunnel niet tot negatieve gevolgen in het kader van de veiligheid zal leiden. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de stichting en het bewonerscollectief niet hebben onderbouwd waarom er een gevaar op instorting zou bestaan. Het feit dat ook een andere locatie als faunapassage zou kunnen worden gebruikt, is in het kader van de veiligheid niet relevant.
Het betoog slaagt niet.
Concessiegrenzen
12. De stichting en het bewonerscollectief betogen dat de concessiegrenzen op de kaart van het eindplan verkeerd zijn aangegeven. Deze komen namelijk niet overeen met de concessiegrenzen van de ontgrondingsvergunning: een extra gebied van 6 ha ten noorden van de grens tussen de centrale plas en de Zuidplas, waar de Mijnsteenberg onder valt, is in het eindplan binnen de grenzen gebracht. Op de zitting hebben zij toegelicht dat zij het van belang vinden dat dit wordt aangepast, omdat onder de Mijnsteenberg nog zand ligt dat opgegraven zou kunnen worden. Zij vrezen dat met het eindplan de concessiegrenzen worden opgerekt zodat dit zand ook opgegraven kan worden.
12.1. Op de zitting heeft het college erkend dat de grens in het eindplan afwijkt van de concessiegrens in de ontgrondingsvergunning uit 2018. De Afdeling is echter van oordeel dat dit geen gevolgen heeft voor het besluit om het eindplan goed te keuren. De Afdeling overweegt namelijk dat de door de stichting en het bewonerscollectief gevreesde situatie zich niet voor kan doen. Het feit dat het gebied in het eindplan groter is dan het gebied waarvoor de ontgrondingsvergunning is verleend, betekent namelijk niet dat de concessiegrenzen van de ontgrondingsvergunning wordt uitgebreid zodat er in een groter gebied kan worden ontgrond. De ontgrondingsvergunning, inclusief de daarin aangegeven concessiegrenzen, is immers met de einduitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 onherroepelijk geworden en de grenzen van het eindplan veranderen daar niets aan. De vrees dat met het eindplan de concessiegrenzen worden opgerekt zodat dit zand ook opgegraven kan worden, is dus ongegrond.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over besluit 6 december 2022
13. Het bovenstaande betekent dat het betoog van de stichting en het bewonerscollectief slaagt wat betreft de steile wanden, zodat het beroep tegen het besluit van 6 december 2022 gegrond is. Dat besluit moet daarom vernietigd worden.
Besluit 21 september 2022
14. Bij het besluit van 21 september 2022 heeft het college de bezwaren van de stichting en het bewonerscollectief tegen de goedkeuring van de eindplannen bij besluiten van 17 december 2019 en 15 december 2020, ongegrond verklaard. Deze eindplannen bevatten hetzelfde gebrek dat de Afdeling onder 11.4 heeft vastgesteld. Dit gebrek heeft het college in het besluit op bezwaar van 21 september 2022 niet erkend. Dit betekent dat het beroep van de stichting en het bewonerscollectief tegen het besluit op bezwaar van 21 september 2022 eveneens gegrond is en dat dit besluit vernietigd moet worden. Het college moet opnieuw op de bezwaren beslissen.
Overschrijding redelijke termijn
15. De stichting en het bewonerscollectief hebben de Afdeling verzocht om een schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
15.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en één rechterlijke instantie bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar en anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
15.2. Het college heeft het bezwaarschrift van de stichting en het bewonerscollectief ontvangen op 26 februari 2020. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ruim 4 jaar overschreden. Deze overschrijding moet aan het college en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor de helft aan het college en voor de andere helft aan de Afdeling worden toegerekend.
15.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 4.500,00 voor de stichting en het bewonerscollectief. Daarbij wordt opgemerkt dat Stichting Behoud Brunsummerheide samen met Bewonerscollectief BuurSibelco procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen. Dit betekent dat aan hen samen een bedrag van € 4.500,00 wordt toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure.
16. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
Proceskosten
17. Het college moet de proceskosten vergoeden. Hierbij merkt de Afdeling op dat de stichting en het bewonerscollectief hebben verzocht om vergoeding van reiskosten van vijf personen in verband met het bijwonen van de zitting. Indien meerdere (rechts)personen gezamenlijk één beroepschrift hebben ingediend, komen die kosten in beginsel slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling ziet geen reden om hierop in dit geval een uitzondering te maken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Stichting Behoud Brunsummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 6 december 2022, kenmerk DOC-00347401, gegrond;
II. vernietigt het onder I. genoemde besluit;
III. verklaart het beroep van Stichting Behoud Brunsummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 21 september 2022, kenmerk DOC-00338379, gegrond;
IV. vernietigt het onder III. genoemde besluit;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Stichting Behoud Brunsummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 82.26, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan Stichting Behoud Brunsummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg om aan Stichting Behoud Brunsummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco een schadevergoeding van € 2.250,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Behoud Brunsummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco een schadevergoeding van € 2.250,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Tricoli, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Tricoli
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026
1103