Uitspraak
202500681/1/R3.
Datum uitspraak: 29 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
ALDI Roosendaal B.V. gevestigd in Roosendaal, en ALDI Vastgoed B.V., gevestigd in Culemborg,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zwijndrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Boulevard Noord en Passage" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 februari 2026, waar ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed, beide vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat in Nijmegen, en [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door ing. F.A. Jiskoot en drs. N.G. Mol, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door [persoon], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 29 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Deze zaak gaat over het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Boulevard Noord en Passage". Dit bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van Boulevard Noord en de Passage in de wijk Noord in Zwijndrecht mogelijk, door de toegelaten functies te wijzigen en de bouwmogelijkheden aan de te passen. Het plangebied bestaat uit twee afzonderlijke delen, namelijk deelgebied Boulevard Noord en deelgebied de Passage. Deelgebied Boulevard Noord omvat het gebied rondom het winkelcentrum Boulevard Noord met woningen aan de noordzijde van de Burgemeester Jansenlaan en de winkelstrip aan de zuidzijde van de Burgemeester Jansenlaan. Deelgebied de Passage omvat het winkelcentrum de Passage, inclusief de openbare ruimte die rond het winkelcentrum ligt. Ook dit gebied grenst aan de Burgemeester Jansenlaan. Het gebied tussen de beide winkelcentra is geen onderdeel van het plangebied.
Het bestemmingsplan maakt een andere inrichting qua functies mogelijk in het deelgebied Boulevard Noord, waarbij voor zover hier van belang ook een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen om een tweede supermarkt mogelijk te maken. Het deelgebied de Passage wordt getransformeerd van winkelcentrum naar een gebied met dienstverlenings- en werkconcepten, horeca en woningbouw.
3. Het bestemmingsplan is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Dit betekent dat de raad gebruik heeft gemaakt van extra mogelijkheden voor de inrichting van het bestemmingsplan op basis van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet in verbinding met de artikelen 7c, 7w en 7ah van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
4. [partij] is eigenaar van een groot deel van de Passage en wil op de hoeken van de Passage drie woongebouwen met appartementen bouwen. [partij] heeft ook een samenwerkingsovereenkomst gesloten met de gemeente.
5. ALDI Roosendaal exploiteert een supermarkt in winkelcentrum De Passage en heeft het plan om deze supermarkt te verplaatsen naar het winkelcentrum Boulevard Noord. ALDI Vastgoed is deels eigenaar van de beoogde nieuwe locatie voor de supermarkt in het winkelcentrum Boulevard Noord. ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed hebben gezamenlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, omdat de raad in het bestemmingsplan de bestaande locatie van de ALDI-supermarkt in de Passage niet langer als zodanig heeft bestemd en ook op de beoogde locatie in winkelcentrum Boulevard Noord niet bij recht een supermarkt heeft mogelijk gemaakt. Zij voeren aan hiertoe een voldoende concreet plan bij de gemeente te hebben kenbaar gemaakt. De raad heeft volgens hen bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekening gehouden met hun belangen.
Het oordeel van de Afdeling
6. De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat geen van de beroepsgronden van ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed slagen. Het beroep is daarom ongegrond.
De Afdeling licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt.
Toetsingskader bestemmingsplan
7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Beoordeling van het beroep
8. ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed voeren aan dat de raad ten onrechte het feitelijk bestaande en legale gebruik van het pand in winkelcentrum de Passage als ALDI-supermarkt niet langer als zodanig heeft bestemd en onder het overgangsrecht heeft gebracht. De raad is daarmee vooruitgelopen op de verplaatsing van deze supermarkt naar winkelcentrum Boulevard Noord zonder deze ook bij recht mogelijk te maken in het bestemmingsplan. ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed betogen hierdoor onevenredig in hun belangen te worden geraakt. Zij voeren aan al lange tijd in overleg te zijn met de gemeente over deze verplaatsing en hiertoe ook een concreet bouwplan te hebben ingediend. Volgens ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed kon de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan dus al de ruimtelijke aanvaardbaarheid van hun plan beoordelen en had de raad dit ook moeten doen. De raad heeft die beoordeling volgens ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed ten onrechte doorgeschoven naar het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht. In artikel 29.1 van de planregels van het bestemmingsplan is namelijk een afwijkingsbevoegdheid opgenomen op grond waarvan het college een tweede supermarkt mogelijk kan maken in Boulevard Noord, mits is voldaan aan de in dat artikel gestelde voorwaarden. Volgens ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed is ten onrechte ook de voorwaarde gesteld dat de behoefte aan de tweede supermarkt moet worden aangetoond door een onafhankelijk distributie-planologisch onderzoek. Het gaat immers om een verplaatsing van een bestaande supermarkt binnen dezelfde wijk.
8.1. De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan op de locatie van de huidige ALDI-supermarkt in winkelcentrum de Passage niet langer een supermarkt is toegestaan. De exploitatie van die supermarkt, ofwel het bestaande legale gebruik van de huidige locatie van de ALDI supermarkt, is onder het overgangsrecht gebracht. Op de zitting hebben ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed op vragen van de Afdeling naar voren gebracht dat zij deze bestaande locatie van twee verschillende eigenaren huren. Zij hebben daarbij bevestigd dat het huurcontract dat is gesloten met [partij] in mei 2026 eindigt en zij in zoverre geen belang meer hebben bij behoud van de supermarktbestemming in de Passage. Zij hebben op de zitting ook naar voren gebracht dat het hen vooral gaat om het niet bij recht mogelijk maken van een supermarkt op hun gronden in winkelcentrum Boulevard Noord, terwijl het gemeentelijke beleid er juist op is gericht om winkelcentrum Boulevard Noord te versterken en een tweede supermarkt mogelijk te maken. Ook hebben zij daarvoor een concreet plan ingediend.
8.2. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
8.3. De raad heeft op de zitting bevestigd al geruime tijd in gesprek te zijn met ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed over de verplaatsing van de supermarkt van de Passage naar winkelcentrum Boulevard Noord. De raad heeft in dat kader toegelicht dat het beleid van de gemeente is gericht op clustering van retail en horeca in concentratiegebieden en op kwalitatieve impulsen in die gebieden. De Passage wordt niet langer als winkelcentrum gehandhaafd en Boulevard Noord is aangemerkt als het winkelcentrum van de wijk Noord. Er wordt op ingezet om in Boulevard Noord de detailhandelsfunctie te versterken. Onderdeel daarvan is ook het toevoegen van een tweede supermarkt. Daarvoor zijn voorwaarden gesteld. De raad heeft daarbij naar voren gebracht dat het winkelcentrum compact moet blijven, omdat de ruimte in het gebied beperkt is. ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed hadden volgens de raad in eerste instantie een bouwplan voor een supermarkt voorgelegd met een omvang die volgens de raad niet verenigbaar was met de binnenplanse afwijkingsregels en parkeerregels. Volgens de raad is daarna nader overleg gevoerd. Dat overleg heeft geleid tot planoptimalisatie waarbij ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed zich hebben geconformeerd aan de maatvoering zoals opgenomen in de afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan. Na de vaststelling van het bestemmingsplan hebben ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed op 28 januari 2025 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de sloop van bestaande gebouwen en nieuwbouw van een ALDI vestiging op Boulevard Noord. De raad stelt dat het college de nodige inspanningen heeft verricht voor die vergunningaanvraag en op het punt stond de vergunning te verlenen. Op 10 oktober 2025 is de vergunningaanvraag echter ingetrokken. ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed hebben daarover naar voren gebracht dat het financieel niet haalbaar bleek een kleinere supermarkt te bouwen in Boulevard Noord.
Volgens de raad kon de vestiging van een tweede supermarkt in winkelcentrum Boulevard Noord niet al bij recht mogelijk worden gemaakt, omdat er nog geen haalbaar bouwplan was toen het bestemmingsplan werd vastgesteld. Ook hadden ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed nog niet alle daarvoor benodigde gronden in eigendom. De raad stelt rekening te hebben gehouden met de belangen van ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed door de vestiging van een tweede supermarkt op hun gronden met een afwijkingsbevoegdheid voor het college mogelijk te maken. In dat kader heeft de raad naar voren gebracht dat ook andere partijen dan ALDI de gemeente hebben benaderd over de vestiging van een tweede supermarkt in Boulevard Noord. Er was daardoor volgens de raad een reële mogelijkheid dat een andere supermarkt dan ALDI zich als tweede supermarkt zou kunnen vestigen in winkelcentrum Boulevard Noord, terwijl de bestaande supermarkt van ALDI in de Passage onder het overgangsrecht zou worden voortgezet. Er zou dan een te groot aantal vierkante meters bruto vloeroppervlak aan supermarkt ontstaan in de wijk Noord. De raad stelt daarom ook de voorwaarde te hebben gesteld dat de behoefte aan de tweede supermarkt moet worden aangetoond door een onafhankelijk distributie-planologisch onderzoek.
8.4. Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening heeft gehouden met de vestiging van een tweede supermarkt in Boulevard Noord en daarvoor een afwijkingsbevoegdheid voor het college heeft opgenomen in de planregels van het bestemmingsplan. Dit was ook al het geval in het ontwerpplan. ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed hebben geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht, terwijl dat toch het geëigende moment is om een initiatief onder de aandacht van de raad te brengen. Het enkele feit dat er voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan gesprekken zijn gevoerd over de verplaatsing van de ALDI supermarkt van de Passage naar Boulevard Noord betekent niet dat dit initiatief ook in het bestemmingsplan bij recht had moeten worden mogelijk gemaakt. Weliswaar dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met een concreet initiatief rekening te houden, maar dit houdt slechts in dat de raad moet bezien of dat initiatief strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en, gelet op alle daarbij betrokken belangen, in het bestemmingsplan kan worden opgenomen. Uit deze belangenafweging kan voortvloeien dat een concreet initiatief niet in een bestemmingsplan wordt opgenomen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:489, onder 18.2. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd waarom in de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen voor de vestiging van een tweede supermarkt. Ook heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd waarom daarbij de voorwaarde is gesteld dat de behoefte moet zijn aangetoond door een distributie-planologisch onderzoek. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende rekening gehouden met de belangen van ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed. Het beroep van ALDI Roosendaal en ALDI Vastgoed geeft verder geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestemmingsplan voor hen onevenredige gevolgen heeft.
De betogen slagen niet.
Conclusie en proceskosten
9. Het beroep is ongegrond.
10. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
w.g. Blomberg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Alderlieste
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026
590