Uitspraak
202403107/1/R3.
Datum uitspraak: 6 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend in Nieuw-Lekkerland, gemeente Molenlanden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 april 2024 in zaken nrs. 20/6803, 21/221, 21/222, 22/1224 en 22/1684 in het geding tussen onder meer:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2021 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de horecacategorie van de horeca-inrichting op het perceel [locatie] in Nieuw-Lekkerland (het perceel) van horecacategorie 1 naar horecacategorie 2.
Bij besluit van 2 maart 2022 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 2 september 2021 onder aanvulling van de motivering en voorschriften en met vervanging van een bij dat besluit behorende plattegrondtekening in stand gelaten.
Bij uitspraak van 5 april 2024 in zaak nr. 22/1224 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) is partij in dit geding.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2026, waar [appellant A], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.L. Roetman en K.H. Wiersma, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [vergunninghoudster] is gevestigd in een kleinschalig winkelcentrum in Nieuw-Lekkerland. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Bebouwde kom Nieuw-Lekkerland en Kinderdijk" (het bestemmingsplan) de bestemming "Centrum" en de functie-aanduiding "horeca". Op het perceel is horeca in horecacategorie 1 toegestaan.
[appellant A] en [appellant B] wonen vlakbij het café en ondervinden daarvan (hoofzakelijk) geluidsoverlast. Zij hebben het college in januari 2020 verzocht handhavend op te treden. In die handhavingsprocedure was onder meer aan de orde onder welke horecacategorie de activiteiten van [vergunninghoudster] moesten worden geschaard. Na een aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek heeft het college in bezwaar aan [vergunninghoudster] een last onder dwangsom opgelegd omdat geen sprake was van activiteiten in horecacategorie 1.
3. Naar aanleiding van de handhavingsprocedure heeft [vergunninghoudster] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de horecacategorie voor het café te wijzigen van categorie 1 naar categorie 2. Het college heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo verleend. Het heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 10.4.2 van de regels van het bestemmingsplan, dat in afwijking van artikel 10.1.2, aanhef en onder a, aanhef en onder 1, van de planregels horecabedrijven in categorie 2 toestaat.
[appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. In hoger beroep is in dat verband alleen nog in geschil of er ook sprake is van strijd met artikel 10.1.2, aanhef en onder a, aanhef en onder 2, van de planregels.
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 10.1.2, aanhef en onder a, aanhef en onder 2, van de regels van het bestemmingsplan. Zij voeren hierover aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in het artikel genoemde oppervlakte betrekking heeft op de oppervlakte van een horecabedrijf en niet op de oppervlakte van alle horecabedrijven op gronden met de bestemming "Centrum". Zij wijzen in dit verband op het gebruik van het woord 'horecabedrijven' (meervoud) in de planregel en op de toelichting op het bestemmingsplan en de toelichting op het voorheen geldende bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Middelweg".
4.1. Artikel 10.1.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
"De voor 'Centrum aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…];
c. horeca;
[…].
één en ander […] overeenkomstig de in 10.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemmingsomschrijving."
Artikel 10.1.2 luidt:
"In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 10.1.1:
a Horeca
Voor horecabedrijven geldt het volgende:
1. binnen deze bestemming zijn uitsluitend horecabedrijven uit horecacategorie 1 toegestaan;
2. ter plaatse van de aanduiding 'horeca' mag de oppervlakte van horecabedrijven niet meer bedragen dan 220 m².
[…]."
4.2. Voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
4.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in rechtsoverweging 9.2.1 van haar uitspraak een juiste uitleg gegeven aan artikel 10.1.2, aanhef en onder a, aanhef en onder 2, van de planregels. Zij heeft terecht overwogen dat de voorwaarde dat ter plaatse van de aanduiding "horeca" de oppervlakte van horecabedrijven niet meer mag bedragen dan 220 m², ziet op de oppervlakte van een afzonderlijk aldaar gevestigd horecabedrijf. Dat in de planregel de term "horecabedrijven" in meervoud wordt gebruikt, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel. De Afdeling leest hierin niet dat het gaat om de oppervlakte van alle horecabedrijven op die gronden gezamenlijk, maar om de horecafunctie op die gronden in zijn algemeenheid. Omdat de planregel op zichzelf duidelijk is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de bedoeling van de planwetgever geen betekenis kan worden toegekend.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op hun verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Zij voeren aan dat zij voor het doen van de uitspraak hun verzoek hebben gedaan.
5.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Bij de rechter in eerste aanleg is in beginsel een totale lengte van de procedure van twee jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar en anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter in eerste aanleg uitspraak doet.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246, onder 5.7, moet, indien vóór de sluiting van het onderzoek op zitting al sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, een verzoek om daarmee bij het doen van uitspraak rekening te houden als regel uiterlijk ter zitting worden gedaan.
5.2. In dit geval had op het moment van de zitting bij de rechtbank op 31 januari 2024 de procedure langer dan twee jaar geduurd en was de redelijke termijn dus overschreden. [appellant A] en [appellant B] hebben pas na sluiting van het onderzoek bij de rechtbank aangegeven dat de redelijke termijn was overschreden en een verzoek om schadevergoeding gedaan.
Maar de rechtbank heeft de wettelijke termijn voor het doen van uitspraak niet in acht genomen. Tussen de zitting en de uitspraak is een termijn van negen weken verstreken. Daardoor is de redelijke termijn verder overschreden dan ten tijde van de zitting kon worden voorzien. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 5.8 van de hiervoor genoemde uitspaak van 1 februari 2017 leidt in dat geval de hiervoor onder 5.1 vermelde regel uitzondering en kan de belanghebbende tot het tijdstip waarop de rechtbank uitspraak doet heropening van het onderzoek verlangen om alsnog een beroep te doen op overschrijding van de redelijke termijn en een verzoek te doen tot vergoeding van daaruit voortvloeiende immateriële schade.
[appellant A] en [appellant B] hebben, nadat de rechtbank hun had bericht dat zij niet binnen zes weken na het sluiten van het onderzoek uitspraak zou doen, bij de rechtbank aangegeven dat de redelijke termijn was overschreden en een verzoek om schadevergoeding gedaan. De rechtbank had in haar uitspraak hierop moeten ingaan.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarin niet is beslist op het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
7. [appellant A] en [appellant B] hebben op 17 september 2021 bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning. De Afdeling gaat ervan uit dat dit bezwaarschrift op 18 september 2021 door het college is ontvangen. De redelijke termijn is daarmee op die dag aangevangen. De termijn eindigde toen de rechtbank op 5 april 2024 uitspraak deed. Dat betekent dat de redelijke termijn van twee jaar met ongeveer zeven maanden is overschreden. Deze overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de rechtbank.
De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding in beginsel vastgesteld op € 1.000,00 per persoon. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellant A] en [appellant B] samen procederen, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure. Dit betekent dat aan [appellant A] en [appellant B] ieder een bedrag van € 500,00 moet worden toegekend ten laste van de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 april 2024 in zaak nr. 22/1224, voor zover daarin niet is beslist op het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant A] en [appellant B] te betalen een vergoeding van € 1.000,00 met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht van € 279,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Lange
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pieters
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2026
473