Uitspraak
202302187/1/R4.
Datum uitspraak: 13 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd in [plaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd in [plaats],
appellanten,
en
provinciale staten van Gelderland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2023 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Herziening inpassingsplan en reparatie inpassingsplan tuinbouw Bommelerwaard" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 februari 2026, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. A.G. van Keulen, rechtsbijstandverlener in Zaltbommel, vergezeld door [gemachtigde B], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [gemachtigde D] en mr. A. Posset, advocaat in ’s-Hertogenbosch, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. J.A.E. Ross en drs. M.E.E. van der Hoeven, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A], bijgestaan door mr. R.C. van Wamel, advocaat in Tilburg, en [partij B], bijgestaan door mr. W. Krijger, rechtsbijstandverlener in Baarle-Nassau, vergezeld door [partij B], gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een inpassingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het inpassingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 22 april 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan hevelt een aantal bevoegdheden over van gedeputeerde staten naar de colleges van burgemeester en wethouders van Zaltbommel en Maasdriel. Hierdoor worden deze colleges onder andere bevoegd om onder voorwaarden vergunningen te verlenen voor afwijkingen van het inpassingsplan. Verder zijn in het plan enkele wijzigingen in de verbeelding en in de planregels opgenomen.
2.1. Het bedrijf van [appellante sub 1] is gevestigd aan de [locatie 1] in Poederoijen. Dat bedrijfsperceel maakt geen onderdeel uit van het plangebied. [appellante sub 1] is het niet eens met het plan voor zover dit betrekking heeft op de percelen aan de [locatie 2] en [locatie 3] in Poederoijen en deze percelen daarin niet langer de gebiedsaanduiding "overige zone-intensiveringsgebied" gebied hebben. [appellante sub 1] vreest dat dit negatieve gevolgen heeft voor haar huidige en toekomstige bedrijfsvoering.
2.2. [appellante sub 2] heeft een bedrijf dat chrysanten kweekt en is gevestigd aan de [locatie 4] in Nieuwaal. Dat perceel maakt geen deel uit van het plangebied. [appellante sub 2] is het niet eens met het plan voor zover dit betrekking heeft op de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalige bedrijfswoning" die aan de nabij zijn bedrijf gelegen woning op het perceel aan de [locatie 5] te Nieuwaal is toegekend. [appellante sub 2] vreest dat haar huidige en toekomstige bedrijfsvoering hierdoor zal worden belemmerd.
Beoordelingskader
3. Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Beroep van [appellante sub 1]
4. Tijdens de zitting heeft [appellante sub 1] de beroepsgrond dat het plan in strijd zou zijn met de provinciale omgevingsverordening, ingetrokken.
5. Het beroep van [appellante sub 1] is gericht tegen de wijziging van de bestemming van de onbebouwde gronden die zich tussen haar bedrijf en de twee bedrijfswoningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] bevinden. [appellante sub 1] betoogt dat provinciale staten bij de bestemmingswijziging van deze gronden onvoldoende rekening hebben gehouden met haar bedrijfsbelangen. [appellante sub 1] stelt dat een deel van de gronden aan de [locatie 2] en [locatie 3] nodig zijn voor haar bedrijf, met name voor het bouwen van een stekkas en de uitbreiding van een waterbassin. [appellante sub 1] verwijst ter ondersteuning van deze behoefte naar een rapportage van Delphy van 10 januari 2026.
De bestemmingswijziging leidt volgens [appellante sub 1] ertoe dat die gronden moeilijker te verwerven zijn en dat het makkelijker wordt de bedrijfswoningen die daar staan om te zetten naar burgerwoningen. Doordat de bestemming van de gronden is gewijzigd van "Agrarisch - Tuinbouw" naar "Agrarisch" en de gronden niet langer zijn aangewezen als intensiveringsgebied is het namelijk mogelijk gemaakt om met een afwijkingsvergunning de twee bedrijfswoningen te gaan gebruiken als burgerwoning zonder dat daarbij wordt getoetst aan de notitie "criteria herbestemming bedrijfswoningen" van Projectbureau Herstructurering Tuinbouw Bommelerwaard (PHTB), van 28 oktober 2014 (de notitie). Dit betekent dat gebruik als burgerwoning mogelijk kan worden gemaakt zonder dat de gronden achter en naast de huiskavels beschikbaar hoeven te worden gesteld voor de herstructurering van de glastuinbouw.
6. De Afdeling stelt voorop dat de gronden die direct grenzen aan het bestaande waterbassin van [appellante sub 1] geen onderdeel zijn van het plangebied. Daarvan is de bestemming dus niet gewijzigd. Er is op dat punt door het plan niets veranderd voor [appellante sub 1] om die gronden te kunnen verwerven om daar haar bedrijf uit te breiden, zoals met een extra waterbassin. Dit betoog treft dan ook geen doel.
7. Wat betreft de gronden die rondom de bedrijfswoningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] liggen en die wel binnen het plangebied liggen, overweegt de Afdeling dat provinciale staten redelijkerwijs de bestemming van die gronden hebben kunnen wijzigen van "Agrarisch - Tuinbouw" naar "Agrarisch". Die bestemming is gewijzigd, omdat die gronden vanwege de ligging en de aanwezige bedrijfswoningen, niet efficiënt inzetbaar zijn voor intensivering. Deze gronden liggen in een woonlint en zijn niet omsloten door intensiveringsgebied, maar bevinden zich in een overgangsgebied. Daarbij hebben provinciale staten ook redelijkerwijs kunnen laten meewegen dat de bestemmingswijziging voor de twee aanwezige bedrijfswoningen meer gebruiksmogelijkheden biedt.
De Afdeling volgt [appellante sub 1] niet in haar betoog dat de toegekende bestemming "Agrarisch" onevenredig nadelig is voor de mogelijkheden tot bedrijfsuitbreiding.
Anders dan [appellante sub 1] stelt, was het met de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" in het voorheen geldende inpassingsplan ook niet bij recht toegestaan om op die gronden kassen te bouwen. Dat was volgens artikel 4.2.2, aanhef en onder a, van de regels van dat vorige plan uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw" en die aanduiding was niet toegekend aan deze gronden. In die zin is er geen nadeel.
Op het punt dat [appellante sub 1] stelt nadeel te ondervinden door het vervallen van de aanduiding "intensiveringsgebied" voor de gronden rondom de twee bedrijfswoningen, overweegt de Afdeling als volgt. Dit betoog komt erop neer dat door het omzetten van de wijzigingsbevoegdheid van gedeputeerde staten in het vorige inpassingsplan naar een afwijkingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel in het voorliggende plan, bij het verlenen van een afwijkingsvergunning voor het toestaan van burgerbewoning van de twee bedrijfswoningen het college zich niet hoeft te houden aan de notitie. Hierdoor is [partij B] niet verplicht om de gronden op een afstand van meer dan 14 m rondom de twee bedrijfswoningen - die allebei eigendom zijn van [partij B] - te koop aan te bieden aan de provincie. Hierdoor komt [appellante sub 1] ook niet in de gelegenheid om die gronden van de provincie te kopen voor uitbreiding van haar bedrijf. Dat zou een nadeel kunnen zijn voor [appellante sub 1], maar provinciale staten hebben daarin geen doorslaggevende reden hoeven zien om het plan niet vast te stellen zoals ze hebben gedaan. De Afdeling wijst er daarbij op dat het doel van het oorspronkelijke inpassingsplan uit 2015 was gericht op herstructurering (concentratie en uitbreiding) van glastuinbouw in de Bommelerwaard. Om dat doel te bereiken diende het beschikbaar houden voor glastuinbouw van agrarische gronden rondom voormalige bedrijfswoningen een ruimtelijk belang. Maar dat doel is volgens provinciale staten inmiddels bereikt en het PHBT - dat was belast met de uitvoering van die herstructurering - is in 2023 ook opgeheven. Het afronden van deze provinciale opgave maakt dat provinciale staten het uit ruimtelijk oogpunt niet langer noodzakelijk hoeven te vinden om aan de criteria van de notitie te toetsen. De voltooiing van de provinciale herstructureringsopgave is voor provinciale staten ook de reden voor de vaststelling van de voorliggende herziening van het oorspronkelijke inpassingsplan. Daarbij zullen bij het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid de gevolgen voor de omliggende bedrijven moeten worden beoordeeld. Ook mag de afwijkingsvergunning alleen worden verleend als deze bedrijven niet worden belemmerd.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening de notitie in de planregels had moeten opnemen als voorwaarde voor het kunnen toepassen van de afwijkingsbevoegdheid door het college.
Dit betoog slaagt niet.
Beroep van [appellante sub 2]
8. [appellante sub 2] voert aan dat de woning aan de [locatie 5] ten onrechte is bestemd als plattelandswoning. Hierbij wijst [appellante sub 2] erop dat het glastuinbouwbedrijf waar deze voormalige bedrijfswoning bij hoorde, is gestaakt en gesloopt. Omdat op deze locatie geen landbouwinrichting meer aanwezig is als bedoeld in artikel 1.1a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), kan de bedrijfswoning niet worden bestemd als plattelandswoning. Hierbij verwijst [appellante sub 2] naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653.
8.1. De Afdeling volgt [appellante sub 2] niet in dit betoog en wijst erop dat de aangehaalde uitspraak uit 2014 is gepreciseerd in een latere uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:590. Daarin heeft de Afdeling - kort samengevat - overwogen dat de uitspraak van 24 december 2014 zo moet worden begrepen dat daaruit volgt dat de regeling over de plattelandswoning van artikel 1.1a van de Wabo alleen niet van toepassing is op de situatie dat een landbouwinrichting feitelijk gestaakt is en planologisch ook niet meer kan worden heropgericht. De omstandigheid dat alleen feitelijk geen in werking zijnde landbouwinrichting aanwezig is, betekent dus niet dat de regeling voor plattelandswoningen uit artikel 1.1a van de Wabo niet van toepassing is. Een plattelandswoning kan al mogelijk worden gemaakt als het geldende planologische regime ter plaatse een agrarisch bedrijf mogelijk maakt. En dat is hier zo.
Niet in geschil is namelijk dat ter plaatse van de voormalige bedrijfswoning aan de [locatie 5] het planologisch gezien nog steeds mogelijk is om daar een agrarisch bedrijf op te richten, zodat het ook mogelijk is om de aanwezige voormalige bedrijfswoning als plattelandswoning te bestemmen.
Dit betoog slaagt niet.
9. [appellante sub 2] betoogt dat de toekenning van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalige agrarische bedrijfswoning" aan het perceel aan de [locatie 5] in Nieuwaal onevenredige gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering. [appellante sub 2] wijst erop dat deze woning op korte afstand van haar bedrijf ligt.
[appellante sub 2] voert aan dat niet deugdelijk is onderbouwd dat bij deze woning sprake zal zijn van een goed woon-en leefklimaat, omdat er geen onderzoeken zijn uitgevoerd naar bijvoorbeeld licht, geluid en andere vormen van hinder. Er had ook moeten worden onderzocht wat de effecten zijn op de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven. Zij wijst daarbij naar overweging 8.1 van de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2364. [appellante sub 2] stelt dat geen reden kan zijn dat het gaat om een bedrijfswoning die eerder in gebruik is geweest en in zoverre sprake is van een bestaande situatie, zoals dat staat in paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting.
Over de notitie die is gebruikt om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de herbestemming van de bedrijfswoning te beoordelen, stelt [appellante sub 2] dat daarin ten onrechte is aangesloten bij de richtafstanden voor een gemengd gebied als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure). [appellante sub 2] voert aan dat de omgeving van de Hogeweg niet als gemengd gebied kan worden aangemerkt, omdat het gaat om een gebied met uitsluitend agrarische en geen andere bedrijvigheid. Daarom moet een richtafstand van 30 m en niet van 10 m worden gehanteerd. [appellante sub 2] wijst erop dat deze afstand niet wordt gehaald, omdat haar bedrijf op ongeveer 20 m afstand van de woning ligt. Doordat een te kleine afstand wordt aangehouden, wordt de kans aanzienlijk vergroot dat dit zal leiden tot klachten van de bewoners van de voormalige bedrijfswoning. [appellante sub 2] wijst erop dat de bewoners al eerder hebben geklaagd over onder andere geluidsoverlast.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is indien een voormalige agrarische bedrijfswoning wordt bestemd als plattelandswoning deze in planologisch opzicht nog steeds deel van de inrichting en wordt deze niet beschermd tegen de milieuemissies van deze inrichting. De inrichting wordt op deze manier niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door het gebruik van de (voormalige) agrarische bedrijfswoning als burgerwoning. Maar dit betekent niet zonder meer dat ter plaatse van die woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd. De Afdeling verwijst hiervoor naar overweging 3.3 van haar uitspraak van 19 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:166). Of daarvan sprake is moeten provinciale staten beoordelen. Bij deze beoordeling moet niet alleen rekening worden gehouden met de bestaande situatie, maar ook met de maximale planologische mogelijkheden van het plan. Provinciale staten zullen bij een plattelandswoning sneller mogen oordelen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat dan bij een normale burgerwoning.
9.2. Zowel in het voorliggende plan als in het voorgaande inpassingsplan dat geldt voor de gronden rondom de woning aan de [locatie 5] - die eigendom zijn van [appellante sub 2] - is in de planregels opgenomen dat kassen op minimaal 14 m afstand van de woning mogen worden gebouwd. In het voorliggende plan is die afstand dus niet gewijzigd. De vraag die de Afdeling moet beantwoorden is of provinciale staten die afstand voldoende mochten vinden. Anders dan paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting suggereert, is het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning aan de [locatie 5] door provinciale staten wel beoordeeld, te weten aan de hand van de notitie die in bijlage 7 van de plantoelichting is opgenomen.
De Afdeling volgt [appellante sub 2] niet in het betoog dat ten onrechte is uitgegaan van de richtafstanden van de VNG-brochure voor gemengd gebied. Hierbij is van belang dat in de directe omgeving van de woning zowel agrarische bedrijven - vooral glastuinbouwbedrijven - en andere woningen aanwezig zijn. Anders dan [appellante sub 2] stelt is het voor het kunnen aanmerken van een gebied als gemengd gebied in de zin van de VNG-brochure niet noodzakelijk dat er verschillende soorten bedrijven in de omgeving zijn. Doorslaggevend is of er verschillende functies aanwezig zijn, zoals bedrijven, maatschappelijke functies, woningen of winkels. Daarvan is in dit geval sprake, zodat provinciale staten mochten uitgaan van de richtafstanden voor gemengd gebied, die in dit geval 10 m zijn.
Uitgaande van die richtafstand van 10 m is in de notitie onderbouwd dat voor diverse aspecten van hinder zoals geur, stof geluid en licht een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is. Daarbij is ook gekeken naar het geluid van zogenoemde ‘warmtekrachtkoppelingen’ (wkk’s) die sommige glastuinbouwbedrijven hebben, waarvoor de richtafstand 30 m is. Voor die wkk’s zijn in de planregels specifieke gebruiksregels opgenomen ter voorkoming van overlast. De bestaande kassen van [appellante sub 2] staan op ruim 30 m van de woning en het plan maakt geen nieuwe kassen mogelijk binnen de richtafstand van 10 m. [appellante sub 2] heeft geen argumenten naar voren gebracht over haar specifieke bedrijfsvoering of andere specifieke omstandigheden waarom de richtafstand in het geval van de woning aan de [locatie 5] niet voldoet. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid niet hebben mogen baseren op de notitie en locatiespecifiek onderzoek hadden moeten doen.
Dit betoog slaag niet.
9.3. Wat betreft de vrees voor een toename van klachten over het bedrijf van [appellante sub 2], blijkt uit de overlegde stukken dat de eerdere klachten van de bewoners met name gaan over de geluidsoverlast van een blaffende hond en harde muziek afkomstig van een nabijgelegen woning, waar door [appellante sub 2] seizoenarbeiders worden gehuisvest. Dit betroffen dus geen klachten over de bedrijfsvoering van het glastuinbouwbedrijf zelf. De vrees voor klachten van de bewoners van de [locatie 5] over de bedrijfsvoering van [appellante sub 2] is naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet op feiten gebaseerd. In alleen de vrees voor klachten hebben provinciale staten ook geen aanleiding hoeven zien om de bestemming van de bedrijfswoning niet te wijzigen. Zelfs als in de bestaande situatie wel sprake is van klachten van omwonenden over overlast, betekent dat niet dat het wijzigen van een bestemming in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Dit betoog slaagt dan ook niet.
Conclusie
10. De beroepen van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] zijn ongegrond.
11. Provinciale staten hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, mr. J. Gundelach en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Vreugdenhil
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026
571-947