Uitspraak
202400859/1/A3.
Datum uitspraak: 13 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Rus Tony Totally Gaming B.V. (RTTG), gevestigd in Schin op Geul, gemeente Valkenburg aan de Geul,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2023 in zaak nr. 21/1629 in het geding tussen:
RTTG
en
de burgemeester van Heerlen.
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2020 heeft de burgemeester RTTG een vergunning verleend voor de exploitatie van een speelautomatenhal in het pand van de Beitel 90 te Heerlen voor de duur van tien jaar met als ingangsdatum 1 januari 2021.
Bij besluit van 30 april 2021 heeft de burgemeester het door RTTG daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2023 heeft de rechtbank het door RTTG daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft RTTG hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2026, waar RTTG, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg, advocaat in Breda, en de burgemeester van Heerlen, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz en mr. S. Garritsen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 15 mei 2020 heeft RTTG een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal (exploitatievergunning), als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Verordening Kansspelautomaten 2017 (Verordening) en een vergunning voor het exploiteren van 81 kansspelautomaten in de betreffende kansspelautomatenhal (aanwezigheidsvergunning), als bedoeld in artikel 2, onder b, van de Verordening. Op 4 december 2020 heeft de burgemeester de gevraagde exploitatievergunning aan RTTG verleend voor de duur van tien jaar met als ingangsdatum 1 januari 2021. Met het besluit van 30 april 2021 is de burgemeester bij zijn eerdere besluit gebleven. RTTG is het niet eens met 1 januari 2021 als ingangsdatum van de exploitatievergunning en heeft daarom beroep ingesteld.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de ‘Aankondiging aanvraagtijdvak exploitatievergunningen speelautomatenhallen’ van 10 februari 2020 (Aankondiging) volgt dat de uiterste ingangsdatum van de exploitatievergunning bij RTTG bekend was, dat er voor de exploitatie van de speelautomatenhal nog andere vergunningen nodig waren en dat de burgemeester, gelet op de transparantie die hij moet bieden bij verdeling van schaarse vergunningen, van deze datum niet kon afwijken. De rechtbank heeft het beroep van RTTG op het zorgvuldigheidsbeginsel daarom verworpen.
Verder heeft de rechtbank onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling geoordeeld dat de burgemeester voor wat betreft de ingangsdatum geen rekening hoeft te houden met de vraag of het gaat om zittende of nieuwe exploitanten van een speelautomatenhal. De burgemeester heeft dan ook op goede gronden voor iedereen dezelfde ingangsdatum gehanteerd.
Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat RTTG niet is benadeeld door het niet tijdig verlenen van de vereiste aanwezigheidsvergunning, omdat deze is verleend op dezelfde datum als de eveneens vereiste omgevingsvergunning. De speelautomatenhal kon dan ook niet eerder worden geëxploiteerd dan die datum, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. RTTG betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester vanwege het transparantievereiste niet meer kon afwijken van de beoogde ingangsdatum in de Aankondiging. Zij voert daartoe aan dat de burgemeester niet verplicht is om in de Aankondiging transparantie te geven over de beoogde ingangsdatum van de vergunning om gelijke kansen te realiseren bij de mededinging naar schaarse rechten. De uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeiende transparantieverplichting strekt niet zo ver dat van aspecten waarover onverplicht openbaarheid wordt betracht niet meer zou kunnen worden afgeweken, aldus RTTG.
4.1. Om een passende mate van openbaarheid te creëren heeft de burgemeester op 10 februari 2020 met de Aankondiging bekendgemaakt dat gegadigden vanaf 14 april 2020 tot en met 8 juni 2020 een aanvraag kunnen indienen voor een exploitatievergunning. In de aankondiging is het volgende opgenomen: "De geldigheidsduur van de te verlenen vergunningen bedraagt tien jaar. Streefdatum voor de ingangsdatum van de geldigheidstermijn is 1 oktober 2020 of, ingeval van verdaging van de beslissing op één of meer van de aanvragen, 1 januari 2021."
4.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2927), geldt in het Nederlands recht een rechtsnorm die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet bieden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen.
Om gelijke kansen te realiseren, moet het bestuursorgaan een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Het bestuur moet hierover tijdig voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijkheid scheppen, door informatie over deze aspecten bekend te maken via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Dit vereiste wordt ook wel de transparantieverplichting genoemd.
4.3. De ingangsdatum van de vergunning is geen onderdeel van de aspecten - de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria - waarover de burgemeester een passende mate van openbaarheid moet geven. Hoewel het vooraf bekendmaken van de ingangsdatum kan bijdragen aan een transparante verdelingsprocedure, is de burgemeester hiertoe niet verplicht. De transparantieverplichting is namelijk bedoeld om gelijke kansen te creëren om mee te dingen naar beschikbare schaarse vergunningen en een vooraf vastgestelde ingangsdatum van de vergunning is geen wezenlijke voorwaarde daarvoor. Daar komt bij dat de beoogde ingangsdatum, zoals deze in dit geval is opgenomen in de Aankondiging van het aanvraagtijdvak, gelet op de bewoordingen daarvan, alleen maar een streefdatum is. Verder volgt uit de Verordening en de Beleidsregels niet dat de vergunning op een bepaald moment moet ingaan, zodat met het noemen van de beoogde ingangsdatum in de Aankondiging geen sprake is van een tijdelijke operationalisering daarvan. De streefdatum, zoals opgenomen in de Aankondiging, is daarom alleen informatief en dus niet op een rechtsgevolg gericht. Bovendien moet een bestuursorgaan op grond van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen moet vergaren. Dit kan juist met zich brengen dat van een vooraf aangekondigde beoogde ingangsdatum moet worden afgeweken. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester vanwege het transparantievereiste niet meer kon afwijken van de beoogde ingangsdatum in de Aankondiging.
4.4. Het betoog slaagt.
5. Verder betoogt RTTG dat de burgemeester rekening had moeten houden met RTTG als nieuwe exploitant bij het vaststellen van de ingangsdatum van de exploitatieperiode. Volgens RTTG is een periode van vier weken tussen het verlenen van de vergunning en de ingangsdatum te kort om zich als nieuwkomer voor te bereiden op de start van de exploitatie. Ten eerste voert zij daartoe aan dat de burgemeester zelf de exploitatietermijn van tien jaar heeft aangemerkt als een minimumperiode die redelijkerwijs noodzakelijk is om de investeringen terug te kunnen verdienen. Doordat de burgemeester de vergunning zo laat heeft verleend, had RTTG te weinig tijd om zich voor te bereiden op de start van de looptijd van de vergunning. Hierdoor is het nog maar de vraag of zij haar noodzakelijk gemaakte investeringen kan terug verdienen. Ten tweede voert RTTG aan dat de burgemeester zittende exploitanten ten opzichte van nieuwe exploitanten bevoordeeld, omdat zij drie jaar lang zonder geldige vergunning hun speelautomatenhal konden (door)exploiteren en zij al over de andere vereiste vergunningen beschikken. Ook is het onredelijk om van RTTG te verlangen dat zij al een aanvraag doet voor een omgevingsvergunning als nog onduidelijk is of de vergunning wel verleend zal worden. Ten derde voert RTTG aan dat de burgemeester niet met de vereiste voortvarendheid en zorgvuldigheid gehandeld, waardoor pas op 4 december 2020 vergunningen werden verleend. Tot slot voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte eraan is voorbijgegaan dat RTTG niet op 1 januari 2021 over de vereiste aanwezigheidsvergunning beschikte, omdat de burgemeester niet tijdig op haar aanvraag een besluit had genomen.
5.1. Zoals volgt uit wat is overwogen onder 4.3 kan het zorgvuldigheidsbeginsel met zich brengen dat het bestuursorgaan van een vooraf aangekondigde beoogde ingangsdatum moet afwijken. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester dat in het geval van RTTG ook had moeten doen. RTTG heeft namelijk tegelijk met de exploitatievergunning een aanwezigheidsvergunning aangevraagd, terwijl de burgemeester deze pas heeft verleend op 20 mei 2021. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat de beoordeling van de aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning vertraging heeft opgelopen, vanwege een tekort aan personele capaciteit. Dit is evenwel een omstandigheid die voor rekening en risico van de burgemeester komt. Door de exploitatievergunning eerder te verlenen dan de dag dat de aanwezigheidsvergunning is verleend, heeft de burgemeester in dit geval onzorgvuldig gehandeld. Vanwege de late verlening van de overigens eveneens verplichte aanwezigheidsvergunning, kon RTTG namelijk niet starten met de exploitatie. Het standpunt van de burgemeester dat RTTG niet is benadeeld door de late verlening van de aanwezigheidsvergunning, omdat RTTG ook een omgevingsvergunning nodig had voordat zij kon aanvangen met de exploitatie en zij deze pas heeft aangevraagd nadat zij de exploitatievergunning heeft gekregen, leidt niet tot een ander oordeel. Het was voor RTTG namelijk niet voorzienbaar dat de burgemeester zo lang over de beoordeling van haar aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning zou doen. Bovendien staat deze omstandigheid los van de verantwoordelijkheid van de burgemeester om voortvarend en binnen een redelijke termijn een besluit te nemen op de aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
5.2. Het betoog slaagt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, zal de Afdeling doende zoals de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het besluit van 30 april 2021, wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, vernietigen en de burgemeester opdragen om met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen opnieuw een besluit te nemen op het bezwaar van RTTG. Dit betekent dat de burgemeester de ingangsdatum daarin zodanig moet bepalen dat RTTG de mogelijkheid heeft de speelautomatenhal voor een periode van minimaal 10 jaar te exploiteren met inbegrip van de tijd dat zij dat al heeft kunnen doen die is verstreken voor het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2023 in zaak nr. 21/1629;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 30 april 2021, kenmerk BZW.20.01145.001;
V. draagt de burgemeester van Heerlen op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Rus Tony Totally Gaming B.V. te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het door de burgemeester van Heerlen te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VII. veroordeelt de burgemeester van Heerlen tot vergoeding van bij Rus Tony Totally Gaming B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de burgemeester van Heerlen aan Rus Tony Totally Gaming B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 919,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.L. Soetens, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Soetens
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026
1072
BIJLAGE
Verordening kansspelautomaten Heerlen 2017
Hoofdstuk 2 Kansspelautomaten
Artikel 2 Opstelplaatsenbeleid Pro
[…]
b. Voor speelautomatenhallen kan de burgemeester vergunning verlenen voor het exploiteren van maximaal een-en-tachtig kansspelautomaten per speelautomatenhal.
Hoofdstuk 3 Speelautomatenhallen
Artikel 3 Verbodsbepaling Pro
1. Het is verboden om zonder of in afwijking van een vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
[…]