Uitspraak
202404289/1/A3.
Datum uitspraak: 13 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
Land en Vechtzicht B.V., gevestigd in Amsterdam, en [appellant A], wonend in Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 mei 2024 in zaak nr. 23/3678 in het geding tussen:
Land en Vechtzicht
en
de burgemeester van Amsterdam en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2022 heeft de burgemeester aan Land en Vechtzicht een exploitatievergunning verleend voor een horecabedrijf met een terras aan de Eerste Sweelinckstraat. De burgemeester heeft een terras aan de Albert Cuypstraat geweigerd.
Bij besluit van 19 juni 2023 heeft de burgemeester zich onbevoegd verklaard om op het door Land en vechtzicht tegen de weigering gemaakte bezwaar te beslissen, het bezwaarschrift doorgezonden naar het college en het college verzocht om een besluit te nemen op de aanvraag om een terras aan de Albert Cuypstraat.
Bij besluit van 17 juli 2023 heeft het college het door Land en Vechtzicht tegen het besluit van 13 april 2022 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 mei 2024 heeft de rechtbank het door Land en Vechtzicht tegen de besluiten van 19 juni en 17 juli 2023 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Land en Vechtzicht hoger beroep ingesteld.
[appellant A] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Land en Vechtzicht heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2026, waar Land en Vechtzicht, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat in Amsterdam, en [appellant A], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener in Leusden, en de burgemeester en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Roelofsen en mr. M.A. Bajnath, vergezeld door F. Steenis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 13 april 2022 heeft de burgemeester aan Land en Vechtzicht een exploitatievergunning verleend voor een horecabedrijf, café De Dakduif, gevestigd aan de Eerste Sweelinckstraat 12-H in Amsterdam, en een terras aan de Eerste Sweelinckstraat. Ook heeft de burgemeester met dit besluit een terras aan de Albert Cuypstraat geweigerd. Hiertegen hebben Land en Vechtzicht en [appellant A], als derde-belanghebbende, bezwaar gemaakt, maar met het besluit van 3 oktober 2022 is de burgemeester bij het besluit gebleven. Tegen dat besluit heeft alleen Land en Vechtzicht beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft in de uitspraak van 27 maart 2023, zaaknummer 22/5048, geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag niet had moeten toetsen aan het Terrassenplan Albert Cuypstraat (Terrassenplan) maar aan de Marktverordening. De rechtbank heeft het besluit van de burgemeester vernietigd en hem opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld en deze staat dus in rechte vast.
2. Met het besluit van 19 juni 2023 heeft de burgemeester een nieuw besluit genomen op het bezwaar van Land en Vechtzicht. De burgemeester heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat er in dit geval sprake is van twee regelingen die zien op de inrichting van de openbare ruimte. Volgens de burgemeester bestaat enerzijds de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV), die hier algemene regels over bevat, en anderzijds de Marktverordening, die hier bijzondere regels over bevat die van toepassing zijn wanneer een gebied is aangewezen als marktterrein. Volgens de burgemeester heeft de Marktverordening, als bijzondere regeling, voorrang op de APV. Omdat de Marktverordening voorrang heeft, het college uitsluitend bevoegd is tot het nemen van besluiten op grond van de Marktverordening en de APV de burgemeester geen grondslag biedt om een aanvraag voor een terrasvergunning aan de Marktverordening te toetsen, heeft de burgemeester zich onbevoegd verklaard om op het bezwaarschrift van Land en Vechtzicht te besluiten. De burgemeester heeft het bezwaarschrift daarom doorgezonden naar het college.
3. Op 17 juli 2023 heeft het college een besluit genomen op het bezwaarschrift van Land en Vechtzicht. Het college heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat volgens hem, de aanvraag voor een terras aan de Albert Cuypstraat ten onrechte is getoetst aan het Terrassenplan. Het besluit tot weigering van het terras kan volgens het college wel in stand blijven, maar met nadere motivering. Het beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, aldus het college.
4. De rechtbank heeft de beroepen tegen deze besluiten vervolgens ongegrond verklaard en geoordeeld dat de burgemeester bevoegd is om een vergunning te verlenen voor een terras als de APV van toepassing is, maar omdat op de Albert Cuypstraat de Marktverordening van toepassing is, ligt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit over een aanvraag om daar een terras te exploiteren bij het college. Ook heeft de rechtbank het beroep van Land en Vechtzicht op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel verworpen.
5. Het wettelijk kader staat in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep van Land en Vechtzicht en incidenteel hoger beroep van [appellant A]
6. De grond die [appellant A] in incidenteel hoger beroep aanvoert is zo goed als gelijk aan de eerste grond die Land en Vechtzicht in hoger beroep aanvoert. De Afdeling zal deze betogen daarom tegelijk beoordelen.
7. Land en Vechtzicht en [appellant A] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in dit geval bevoegd is om een besluit te nemen op de aanvraag om een terras te exploiteren op de Albert Cuypstraat. Volgens hen geldt het verbod, op grond van de APV, om zonder vergunning van de burgemeester een terras te exploiteren ook op de Albert Cuypstraat, ook als de Marktverordening van toepassing is.
7.1. De Afdeling is van oordeel dat alleen de burgemeester bevoegd is om te beslissen op een aanvraag voor het exploiteren van een terras dat onderdeel is van een horecabedrijf. Zij overweegt hiertoe als volgt.
7.2. Tussen partijen is niet in geschil dat Land en Vechtzicht een horecabedrijf exploiteert in de zin van artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de APV en dat zij daarvoor een vergunning van de burgemeester nodig heeft in de zin van artikel 3.8, eerste lid, van de APV. Verder is niet in geschil dat Land en Vechtzicht dagelijks tot 21:00 uur een gedeelte van de openbare weg van de Albert Cuypstraat in gebruik wil nemen om daar een terras te exploiteren.
Op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de APV beslist de burgemeester ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, als een vergunningaanvraag mede betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen.
Dit betekent dat de burgemeester bevoegd is om te besluiten op de aanvraag voor het terras op de Albert Cuypstraat. Uit de toelichting op artikel 3:17 van Pro de APV volgt verder dat de APV-wetgever het niet wenselijk heeft geacht om het onderdeel in de exploitatievergunning waarin wordt beslist over de ingebruikneming van de weg door een ander bestuursorgaan dan de burgemeester te laten beoordelen. Dat het college de Albert Cuypstraat, waaronder het gedeelte van de openbare weg waar het terras is beoogd, gedurende die tijd heeft aangewezen als marktterrein in de zin van de Marktverordening, maakt dit niet anders. Artikel 3.17, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV geeft de burgemeester namelijk een grondslag om te beoordelen of de ingebruikneming van de weg ten behoeve van een terras afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg. Daarbij zal de burgemeester wel rekening moeten houden met eventuele relevante besluiten en daarbij aan de weg toegekende functies, die het college op grond van de Markverordening heeft genomen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
7.3. De betogen slagen.
Conclusie
8. Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ook gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt zij het besluit van de burgemeester van 19 juni 2023 en het besluit van het college van 17 juli 2023. De Afdeling zal de burgemeester opdragen om opnieuw een besluit te nemen op het bezwaar van Land en Vechtzicht met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Dit betekent ook dat de burgemeester alsnog gevolg moet geven aan de opdracht van de rechtbank in rechtsoverweging 5.1 van de uitspraak van 27 maart 2023 de opdracht om in te gaan op het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel.
9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 mei 2024 in zaak nr. 23/3678;
IV. verklaart het beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 19 juni 2023, kenmerk JB.23.007873.001;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 juli 2023, kenmerk JB.23.007873.001;
VII. draagt de burgemeester van Amsterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VIII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IX. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij Land en Vechtzicht B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan Land en Vechtzicht B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.L. Soetens, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Soetens
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026
1072
BIJLAGE
Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 3.1 Begripsomschrijvingen
[…]
2. Bijzondere begripsomschrijvingen.
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
[…]
f. horecabedrijf: de voor publiek toegankelijke besloten ruimte waar tegen vergoeding dranken worden geschonken of eetwaren voor directe consumptie worden bereid of verstrekt; tot een horecabedrijf worden ook gerekend een bij dit bedrijf behorend terras en andere aanhorigheden;
u. terras: een buiten de besloten ruimte liggend deel van een horecabedrijf dat als zodanig herkenbaar is als een gelegenheid waartegen vergoeding dranken worden geschonken of spijzen worden verstrekt voor directe consumptie ter plaatse.
Artikel 3.8 Exploitatie van een horecabedrijf
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
[…]
Artikel 3.17 Terrassen
1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
b. het beoogde gebruik een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of
c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
Toelichting op artikel 3.17 van de APV
"Een terras of een serre maakt onderdeel deel uit van het horecabedrijf. Als sprake is van exploitatie van een terras of een serre wordt de toestemming hiervoor geïntegreerd in de exploitatievergunning als bedoeld in artikel 3.8. […]
Het terras neemt in de exploitatievergunning een afzonderlijke plaats in. Als het terras zich op de weg bevindt, zijn naast openbare orde en woon- en leefklimaat ook andere gemeentelijke belangen in het geding die zijn samen te vatten onder de noemer gebruik van de openbare ruimte. Hoofdstuk 4 van de APV is aan dit onderwerp gewijd.
De burgemeester heeft het toezicht op voor het publiek toegankelijke inrichtingen en is in die hoedanigheid verantwoordelijk voor het beslissen op aanvragen om een exploitatievergunning. De inrichting en het gebruik van de openbare ruimte valt echter onder de verantwoordelijkheid van het college.
Het is niet wenselijk om het onderdeel in de exploitatievergunning waarin wordt beslist over de ingebruikneming van de weg door een ander bestuursorgaan dan de burgemeester te laten beoordelen: dan worden twee bestuursorganen verantwoordelijk voor dezelfde bedrijvigheid.
De verschillende belangen worden in de exploitatievergunning dan ook samengevoegd.
Deze werkwijze wordt ook in de model-APV van de VNG gevolgd en past in het streven om, waar mogelijk, te vermijden dat op een en hetzelfde geheel van activiteiten diverse regelingen en vergunningen van toepassing zijn.
De burgemeester coördineert op deze wijze verschillende aspecten van de exploitatie van een bedrijf en vat ze in één beslissing. Hiermee worden onnodige administratieve lasten voor de ondernemer vermeden, hij hoeft immers slechts één vergunning aan te vragen. Aan hem is de keuze om daarbij wel of geen terras aan te vragen."
Marktverordening
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
l. markt: een door het college aangewezen gedeelte van de openbare weg bestemd voor het uitoefenen van de markthandel door ten minste zeven vergunninghouders;
m. markthandel: het verhandelen van waren op een marktplaats;
[…]
q. marktplaats: plaats op de markt, bestemd voor het uitoefenen van de markthandel;
Artikel 3.1 Instellen en inrichten van markten
1. Het college besluit tot het instellen, wijzigen of afschaffen van een markt.
2. Het college wijst aan de grenzen van de markt, de waren die op de markt kunnen worden verhandeld, en de dagen en uren waarop de markt wordt gehouden.
3. Het college bepaalt het aantal plaatsen op de markt, de soorten marktplaatsen, en de verdeling van de plaatsen over het marktterrein.
4. Het college kan ruimte op de markt, niet zijnde een marktplaats, aanwijzen waar zitgelegenheid wordt geboden.
5. Het college kan maximaal 15% van het vastgesteld aantal plaatsen op […]