Uitspraak
202505778/1/R1 en 202505778/3/R1.
Datum uitspraak: 20 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het beroep, in het geding tussen:
[appellante], handelend onder de naam 112Pallets NL, gevestigd in Boven-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal, en anderen ([appellante] en anderen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Horst aan de Maas,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 september 2025 heeft de raad het bestemmingsplan "Beerendonckerweg te Broekhuizenvorst" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 10 maart 2026 (herstelbesluit) heeft de raad bijlage 1 bij de regels van het bestemmingsplan vervangen, inhoudende een vervanging van het beeldkwaliteitsplan van oktober 2023 door de versie van april 2025.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en HVG Real Estate B.V. (HVG) hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 2 april 2026, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld van [persoon] en bijgestaan door mr. J. Schrijnemaekers, advocaat in 's-Hertogenbosch, en de raad, vertegenwoordigd door drs. ing. J.E.M. Breij en ing. M. Winkel-Bootsma, bijgestaan door mr. R.C.H. Schrömbges, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Verder is op de zitting HVG, vertegenwoordigd door [gemachtigde b] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. J.L.G. Niederer, advocaat in Maastricht, als partij gehoord.
Partijen hebben toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 15 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Bij besluit van 9 september 2025 heeft de raad het bestemmingsplan "Beerendonckerweg te Broekhuizenvorst" gewijzigd vastgesteld. Het plan voorziet in het realiseren van een nieuwe wijk net buiten de bestaande kern Broekhuizenvorst met 81 woningen, waaronder vrijstaande, twee-onder-een-kap en aaneengebouwde en levensloopbestendige woningen. Op twee locaties zijn ook appartementen mogelijk. Het is de bedoeling dat de woningen voor 30% vallen onder sociale huur, voor 10% in de vrije sector huur en voor 60% in de sector koop.
[appellante] en anderen exploiteren op hun gronden ten noordwesten van het plangebied een bedrijf dat zich richt op handel in, opslag en recycling van kunststof en houten pallets. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst aan de Maas" hebben deze gronden de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "transportbedrijf". [appellante] en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen, omdat zij volgens hen hierdoor niet langer de bedrijfsactiviteiten kunnen voorzetten wegens brandgevaar en geluidhinder. Zij hebben daarom beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
3. Op grond van artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb is het herstelbesluit ook onderwerp van het geding. Partijen hebben op de zitting aangegeven dat zij geen afzonderlijke beroepsgronden tegen dit besluit willen aanvoeren.
4. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Toetsingskader bestemmingsplan
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hij beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep
Vertrouwensbeginsel
6. [appellante] en anderen betogen dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, omdat zij door de vaststelling van het plan niet langer de bedrijfsactiviteiten kunnen voorzetten. Volgens [appellante] en anderen blijkt uit een brief van 5 februari 2014 dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas heeft toegezegd dat [appellante] en anderen, ondanks dat de gronden planologisch niet voor dit gebruik zijn bestemd, het palletbedrijf met de bijbehorende bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3.1 kunnen voortzetten en dat deze zullen worden gelegaliseerd. [appellante] en anderen wijzen erop dat zij in 2014 in overleg met de gemeente bewust hebben gekozen voor de huidige locatie, gelet op de vrijstaande situering ten opzichte van de omgeving.
6.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
6.2. Het college heeft in een brief van 5 februari 2014 aan een derde te kennen gegeven dat zij het initiatief willen nemen om bij de eerstvolgende herziening van het destijds voor de gronden die thans bij [appellante] in eigendom zijn geldende bestemmingsplan "Buitengebied Horst aan de Maas" de bedrijfstype-aanduiding aan te passen naar groothandel emballage of een andere passende vorm van bedrijvigheid met maximaal milieucategorie 2. Verder heeft het college in die brief te kennen gegeven er geen bezwaar tegen te hebben dat het palletbedrijf zoals geschetst zich vestigt op de bedoelde gronden en dat het geen reden ziet om daartegen handhavend op te treden. Partijen zijn het erover eens dat de feitelijke bedrijfsactiviteiten van het palletbedrijf van [appellante] - dat geen transportbedrijf is - onder milieucategorie 3.1 vallen en planologisch gezien ter plaatse dus niet zijn toegestaan.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad het vertrouwensbeginsel niet geschonden. Gesteld noch gebleken is dat er een aan de raad toerekenbare toezegging, andere uitlating of gedraging is die de strekking heeft dat [appellante] de bewuste gronden mag gebruiken voor een palletbedrijf met de bijbehorende bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3.1. Daarbij is van belang dat de raad het bevoegde bestuursorgaan is om een bestemmingsplan vast te stellen. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van de raad aan mededelingen van andere bestuursorganen van dezelfde rechtspersoon (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2949, onder 4.3, en 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5623, onder 9.15). Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de (democratisch gekozen) raad van de gemeente om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders de raad alleen binden als hij daarmee instemt. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad heeft ingestemd met de uitlatingen van het college en dat de raad bij [appellante] en anderen verwachtingen heeft gewekt dat zij de bedrijfsactiviteiten van een palletbedrijf dat valt onder milieucategorie 3.1 kunnen blijven voortzetten. Van een hier relevante, aan de raad toerekenbare toezegging kan in dit geval dus niet gesproken worden.
Ook als een toezegging, andere uitlating of gedraging niet kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, neemt dat niet weg dat er bijzondere situaties kunnen zijn waarin deze handeling door het bevoegde bestuursorgaan moet worden betrokken bij een belangenafweging in het kader van artikel 3:4 van Pro de Awb. De voorzieningenrechter wijst in dat verband op de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639, onder 4.3 en 4.4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een dergelijke situatie zich hier niet voordoet. Daarbij is van belang dat de brief van 5 februari 2014 weliswaar de indruk wekt dat het college geen bezwaar heeft tegen de komst van een palletbedrijf, maar dat het college er daarbij uitdrukkelijk van uit is gegaan dat het bedrijf maximaal in milieucategorie 2 zou vallen. De inhoud van de toezegging van het college was dus minder vergaand dan [appellante] en anderen stellen. Partijen zijn het er immers over eens dat het bedrijf zoals dat nadien feitelijk is gerealiseerd, in milieucategorie 3.1 valt. Daarnaast merkt de voorzieningenrechter nog op dat, daargelaten dat de brief van het college van 5 februari 2014 niet aan [appellante] en anderen gericht was, sinds de verzending van deze van het college tot aan de planvaststelling in 2025 een geruime tijd is verstreken. Gedurende deze tijd heeft de raad op 19 december 2017 het voor de gronden van [appellante] geldende bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de regels bij dit bestemmingsplan, zijn sindsdien naast een transportbedrijf ook andere bedrijven toegestaan, mits maximaal milieucategorie 2 als bedoeld in bijlage 4 bij de planregels van toepassing is. Deze laatste beperking is in overeenstemming met de brief van het college van 5 februari 2014, maar maakt het gebruik van de bewuste gronden door een bedrijf zoals dat nadien feitelijk is gerealiseerd en in milieucategorie 3.1 valt niet mogelijk. [appellante] en anderen hebben overigens tegen het ontwerp van dit plan geen zienswijzen ingediend en tegen het vastgestelde plan geen beroep ingesteld.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld of dat hij bij de belangenafweging anderszins onvoldoende rekening heeft gehouden met de brief van het college van 5 februari 2014.
Het betoog slaagt niet.
Woon- en leefklimaat
7. [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Daartoe voeren zij aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van het palletbedrijf zoals dat feitelijk aanwezig is en zoals dat tot voor kort werd gedoogd. Zo heeft de raad volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de brandveiligheid en geluidhinder veroorzaakt door de bedrijfsactiviteiten. Volgens [appellante] en anderen wordt niet voldaan aan de richtafstanden van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de VNG-brochure), ook niet wanneer wordt uitgegaan van een transportbedrijf in plaats van een palletbedrijf. Daarmee is een goed woon- en leefklimaat voor de toekomstige bewoners van de planlocatie niet gewaarborgd, aldus [appellante] en anderen.
- De maximale planologische situatie als uitgangspunt
7.1. Zoals eerder is overwogen onder 6.2, zijn de feitelijke bedrijfsactiviteiten op de gronden van [appellante] en anderen op grond van het daar geldende bestemmingsplan niet toegestaan. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan geen rekening hoefde te houden met de feitelijke situatie, maar mocht uitgaan van de maximale planologische mogelijkheden voor de gronden van [appellante] en anderen. Zoals vermeld in paragraaf 5.3.5 van de plantoelichting, betreft de maximale planologisch toegestane situatie voor de gronden van [appellante] en anderen een transportbedrijf in milieucategorie 3.2. Andere bedrijven, zoals een palletbedrijf, zijn slechts toegestaan tot en met categorie 2.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Brandveiligheid
7.2. De raad heeft toegelicht dat in overleg met de veiligheidsregio Limburg-Noord is vastgesteld dat brandveiligheid geen relevant aspect is als het palletbedrijf voldoet aan de planologische eisen en de wettelijke vereisten uit het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving. [appellante] en anderen hebben dit niet weersproken.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Geluid
7.3. De raad stelt zich op het standpunt dat het voldoende rekening heeft gehouden met geluidhinder en dat er, gelet op de voorwaardelijk verplicht gestelde maatregelen en de conclusies die zijn beschreven in het akoestisch rapport waarop de raad zich mede heeft gebaseerd, sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de toekomstige bewoners van de voorziene woningen. Volgens de raad wordt inderdaad niet voldaan aan de richtafstanden van de VNG-brochure, maar is hij hier gemotiveerd van afgeweken door middel van het akoestisch onderzoek.
7.4. Aan het besluit van 9 september 2025 heeft de raad onder meer het akoestisch rapport "Akoestisch onderzoek industrielawaai" van 26 maart 2025 ten grondslag gelegd. In het akoestisch rapport is als uitgangspunt genomen dat de planlocatie "gemengd gebied" is als bedoeld in de VNG-brochure uit 2009 en dat de categorie "transportbedrijf" volgens de VNG-brochure onder milieucategorie 3.2 valt. De bijbehorende richtafstand voor geluid bedraagt 50 m voor gemengd gebied. Volgens de VNG-brochure kan in gemengd gebied de verhoogde milieubelasting voor geluid de toepassing van kleinere richtafstanden binnen gemengd gebied rechtvaardigen en is geluid voor de te hanteren afstand van milieubelastende activiteiten veelal bepalend. In het akoestisch rapport is - omdat niet wordt voldaan aan de richtafstand van 50 m - getoetst aan de nadere systematiek uit de VNG-brochure. Daarbij zijn in het rapport maatregelen opgenomen waarmee geluidoverschrijdingen kunnen worden teruggebracht of alsnog als aanvaardbaar kunnen worden aangemerkt. In het rapport is geconcludeerd dat met toepassing van een geluidsscherm en daar waar de geluidsbelasting te hoog is aanvullende gevelwering, er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat binnen de voorziene woningen kan worden gerealiseerd. De raad heeft naar aanleiding van de bevindingen uit het akoestisch rapport in het plan een geluidsscherm en gevelweringonderzoek verplicht gesteld. Volgens de raad zal zich, gelet op het verplicht gestelde geluidsscherm en gevelweringonderzoek en de conclusies van het akoestisch rapport, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voordoen voor de toekomstige bewoners van de voorziene woningen. [appellante] en anderen hebben het akoestisch rapport niet weersproken, bijvoorbeeld door een tegenrapport in te dienen.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat hij voldoende rekening heeft gehouden met geluidhinder. Daarnaast heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat voor de toekomstige bewoners van de in het plan voorziene woningen wat betreft het aspect geluid een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Tussenconclusie
7.5. Gelet op de voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat een goed woon- en leefklimaat voor de toekomstige bewoners van de planlocatie is gewaarborgd. Het betoog slaagt niet.
Behoefte aan de voorziene woningen
8. [appellante] en anderen betogen dat er geen behoefte is aan de woningen waar het plan in voorziet. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen zij naar de plantoelichting, waarin expliciet is aangegeven dat ter plaatse in de bestaande situatie sprake is van een woningoverschot. Volgens [appellante] en anderen is het plan daarom in strijd met de regionale structuurvisie Wonen Noord-Limburg en de lokale woonvisie "Masterplan Wonen 2021-2025".
8.1. Paragraaf 4.4 van de plantoelichting vermeldt dat er in de regio een kwalitatieve mismatch bestaat tussen de (toekomstige) woningbehoefte en de bestaande woningvoorraad. De raad heeft in de plantoelichting onderkend dat er in de regio weliswaar een woningoverschot is, maar dat dit overschot het zogenoemde kwetsbare woningoverschot betreft, een overschot aan bestaande woningen waarnaar geen of onvoldoende kwalitatieve behoefte bestaat. Verder heeft de raad in de plantoelichting uiteengezet dat de realisatie van de in het voorliggende plan voorziene woningen het kwetsbare woningoverschot niet vergroot. Volgens de plantoelichting en de toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking, die als bijlage 3 bij de plantoelichting is gevoegd, is er door de demografische ontwikkeling in Noord-Limburg nadrukkelijk behoefte aan woningen die geschikt zijn voor ouderen. Daarnaast is er op de korte termijn behoefte aan reguliere grondgebonden woningen, ook omdat dit de gewenste doorstroming op de woningmarkt bevordert, en is er behoefte aan betaalbare woningen voor starters. Zoals hiervoor vermeld onder 2, voorziet het plan in vrijstaande, twee-onder-een-kap en aaneengebouwde en levensloopbestendige woningen in diverse bouwsegmenten, waarmee volgens de raad wordt voorzien in deze kwalitatieve woningbehoefte en waarmee wordt bijgedragen aan de noodzakelijke transformatie van de woningmarkt in de regio.
8.2. De voorzieningenrechter overweegt dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de door de raad gegeven toelichting, in de regio behoefte bestaat aan het type woningen waarin het plan voorziet. In het door [appellante] en anderen aangevoerde ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor een ander oordeel.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
10. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzieningenrechter
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026
195-1138