Uitspraak
202503137/1/A2.
Datum uitspraak: 20 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 april 2025 in zaak nr. 24/8827 in het geding tussen:
het college
en
[persoon A] en [persoon B].
Procesverloop
Bij besluit van 6 mei 2024 heeft het college de aanvraag van [persoon B] om een woningvormingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 20 september 2024 heeft het college het door [persoon A] en [persoon B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2025 heeft de rechtbank het door [persoon A] en [persoon B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2024 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[persoon A] en [persoon B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 4 september 2025 heeft het college, voor zover van belang, het bezwaar van [persoon A] en [persoon B] opnieuw ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.T. Konings, en [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In 2015 hebben [persoon A] en [persoon B] twee naastgelegen appartementen met een tuin aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Den Haag samengevoegd door middel van het doorbreken van een muur. Zij wilden meer ruimte voor hun gezin. Zij zijn thans eigenaren van de samengevoegde woning met een woonoppervlakte van 190 m2 en een tuin van 236 m2.
2. [persoon A] en [persoon B] willen de woning verkopen en er is volgens hen meer vraag naar de twee gesplitste appartementen dan naar de samengevoegde woning. Op 22 maart 2024 heeft [persoon B] bij het college een aanvraag gedaan voor een vergunning voor woningvorming. Op grond hiervan zouden [persoon A] en [persoon B] de woning mogen splitsen in twee woningen door het plaatsen van een muur.
Besluitvorming
3. Bij besluit van 6 mei 2024, aangevuld bij besluit van 20 september 2024, heeft het college de aanvraag afgewezen. De woning is gelegen in een gebied waarin het college een verbod op woningvorming heeft opgenomen, wegens de negatieve gevolgen van woningvorming op de kwaliteit van de woonruimtevoorraad, het karakter van het gebied dan wel de leefbaarheid in het gebied. Het college is daarom op grond van artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2023, in samenhang gelezen met artikel 5:6, zevende lid, van de Huisvestingsverordening, gehouden om de aanvraag af te wijzen. Het college heeft geen aanleiding gezien om de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7:3 van Pro de Huisvestingsverordening toe te passen, die luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard."
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het de hardheidsclausule niet heeft toegepast. Niet in geschil is dat de woning in feite bestaat uit twee volledig zelfstandig te bewonen appartementen die slechts met één doorgang met elkaar verbonden zijn. Het college heeft in zijn besluit niet kenbaar betrokken dat de appartementen gemakkelijk te herstellen zijn naar de oorspronkelijke staat door één doorgang te verwijderen en dat de appartementen afzonderlijk een verblijfsruimte hebben van ieder 95 m2 en een tuin van respectievelijk 116 m2 en 120 m2. Door een splitsing ontstaat dus een extra woning die de woonkwaliteit kan bieden van een grotere woning. De gesplitste woningen zouden ook vallen in een marktsegment waar schaarste is.
5. [persoon A] en [persoon B] hebben verder met stukken onderbouwd dat er meer vraag is naar de gesplitste appartementen dan naar de ongesplitste woning. Daarbij hebben [persoon A] en [persoon B] aangevoerd dat de vraagprijs van de twee gesplitste appartementen in totaal € 300.000,00 hoger is dan de vraagprijs van de samengevoegde woning. Het college is niet ingegaan op het financieel belang van [persoon A] en [persoon B]. Het college heeft verder niet toegelicht of onderbouwd dat er veel vergelijkbare woningen zijn waarvan de eigenaar ook in aanmerking wil komen voor splitsing, waarbij precedentwerking zou kunnen ontstaan. De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen en het motiveringsgebrek te herstellen.
Nieuw besluit van 4 september 2025
6. Ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het college heeft in zijn besluit van 4 september 2025 het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en heeft de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd. Het college heeft ook het bezwaar van [persoon A] en [persoon B] tegen zijn afwijzing van 15 januari 2025 van een nieuwe aanvraag van [persoon A] niet-ontvankelijk verklaard. [persoon A] en [persoon B] hebben tegen het besluit van 4 september 2025 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Hoger beroep van het college en wijziging van de Huisvestingsverordening
7. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen geschil was over de feitelijke situatie. Het college wijst erop dat het in beroep naar voren heeft gebracht dat de situatie van [persoon A] en [persoon B] juist afwijkt van de bijzondere situatie in de uitspraak van de rechtbank van 30 januari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:729, onder 6. Uit de uitspraak van de rechtbank lijkt echter te volgen dat de situaties hetzelfde zouden zijn. Het college betoogt verder dat het in zijn besluit heeft gewezen op meerdere vergelijkbare zaken waarin een aanvraag is ingediend om een eerder samengevoegde woning weer bouwkundig te splitsen in twee woningen. Het college heeft dus onderbouwd dat geen sprake is van een bijzondere situatie en dat er precedentwerking op zou kunnen treden bij toepassing van de hardheidsclausule. Verder heeft het college wel degelijk kenbaar in zijn besluit betrokken dat de woning gemakkelijk gesplitst kan worden in twee relatief grote woningen en is het wel degelijk ingegaan op het financieel belang van [persoon A] en [persoon B].
8. Het college heeft verder bij brief van 12 maart 2026 gemeld dat de Huisvestingsverordening wordt gewijzigd per 1 april 2026. [persoon A] en [persoon B] hebben inmiddels op grond van de gewijzigde Huisvestingsverordening een nieuwe aanvraag ingediend. Als het college de nieuwe aanvraag zou inwilligen, zou het zijn hoger beroep in deze zaak intrekken. Op de zitting van de Afdeling is met partijen besproken dat de Afdeling daarom tot zes weken na de inwerkingtreding van de wijziging per 1 april 2026, dus tot 13 mei 2026, wacht met haar uitspraak. Het college heeft zijn hoger beroep niet binnen die termijn ingetrokken.
Beoordeling van het hoger beroep
9. In de Huisvestingsverordening is voor onder meer het gebied van de woning van [persoon A] en [persoon B] een verbod op woningvorming opgenomen. Partijen zijn het erover eens dat het college op grond van artikel 5:6, zevende lid, van de Huisvestingsverordening, daarom in beginsel gehouden is om de aanvraag af te wijzen. Het college komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat het onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule, zoals opgenomen in artikel 7:3 van Pro de Huisvestingsverordening. In zijn besluit van 20 september 2024 heeft het college het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 9 september 2024 over het bezwaar van [persoon A] en [persoon B] overgenomen. De adviescommissie heeft geconcludeerd dat het college in zijn verweerschrift in bezwaar genoegzaam uiteen heeft gezet dat de hardheidsclausule terecht niet is toegepast. In het verweerschrift in bezwaar heeft het college geconcludeerd dat de hardheidsclausule alleen kan worden toegepast in een bijzondere situatie. Het feit dat de woning eerder op enig moment is samengevoegd, is volgens het college geen bijzondere omstandigheid die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigt. Het college heeft daartoe overwegingen in de uitspraken van de rechtbank van 31 januari 2024, ECLI:NL:RBHDA:2024:1034, onder 10, en van 14 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4330, onder 14 en 15, geciteerd in zaken die vergelijkbaar zijn met de situatie van [persoon A] en [persoon B]. De rechtbank heeft in de door het college aangehaalde passages uit deze uitspraken onder meer overwogen dat het college meer gewicht mocht toekennen aan het behoud van de grotere woning in de woonvoorraad, ook als de woning eerder al gesplitst is geweest in twee woningen die ook op zichzelf ruim zijn te noemen. Verder heeft het college erop gewezen dat de situatie afwijkt van de omschreven situatie in de uitspraak van de rechtbank van 30 januari 2023, onder 6. De adviescommissie is verder ingegaan op de door [persoon A] en [persoon B] overgelegde e-mail van 2 september 2024 van een makelaar, waarin is opgenomen dat voor de gesplitste appartementen de (totale) vraagprijs € 300.000,00 hoger is dan de vraagprijs voor de samengevoegde woning. De adviescommissie heeft erop gewezen dat de verklaring van de makelaar minder objectief is dan het woningmarktonderzoek dat het college ten grondslag heeft gelegd aan zijn Woonvisie Den Haag 2022 en de Woonagenda 2020-2023. De makelaar dient de belangen van [persoon A] en [persoon B] en de gegevens van het onderzoek van de makelaar zijn niet verifieerbaar.
10. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in de hardheidsclausule. Het college heeft, onder meer met verwijzingen naar rechtspraak over vergelijkbare situaties, voldoende onderbouwd dat er in het kader van de hardheidsclausule geen sprake is van een bijzondere situatie. Het college mocht voorop stellen dat de omstandigheden dat de woningen op een eerder moment zijn samengevoegd en die gesplitste woningen op zichzelf ook relatief ruim zijn, vaker voorkomen bij een aanvraag om een vergunning voor woningvorming en nog niet wijzen op een onbillijkheid van overwegende aard. Daarbij mocht het college ook conform zijn destijds geldende beleid meer gewicht toekennen aan het belang van het behoud van de grotere woning in de woonvoorraad. Dat de gemeenteraad in een motie van 20 mei 2021 het college heeft opgeroepen om de splitsing van eerder samengevoegde woningen toe te staan, zoals [persoon A] en [persoon B] in beroep hebben betoogd, is van belang in de politieke verhouding tussen de gemeenteraad en het college. De motie is betrokken bij de totstandkoming van de wijziging van de Huisvestingsverordening per 1 april 2026. De motie schept echter geen verplichting voor het college om onder de ten tijde van de besluitvorming geldende versie van de Huisvestingsverordening de hardheidsclausule toe te passen.
11. Het college heeft er ook terecht op gewezen dat een financieel belang van woningeigenaren bij een vergunning voor woningvorming vaker voorkomt en dat dat ook in deze zaak geen bijzondere omstandigheid is. Het college mocht daarbij betrekken dat de door [persoon B] benaderde makelaar niet onafhankelijk is en dat de e-mail van de makelaar van 2 september 2024 over de vraagprijzen bovendien onvoldoende onderbouwd is om aannemelijk te maken dat [persoon A] en [persoon B] een bijzonder groot financieel belang hebben, voor zover dat al zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Ook met de andere overgelegde stukken, waaronder een vraagscan op funda.nl van kopers naar vergelijkbare woningen, hebben [persoon A] en [persoon B] onvoldoende onderbouwd dat zij een bijzonder groot financieel belang hebben, daargelaten of dat zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
12. Het betoog slaagt.
Conclusie
13. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [persoon A] en [persoon B] tegen het besluit van 20 september 2024 ongegrond verklaren. Dat betekent dat het besluit van 20 september 2024 in stand blijft.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Besluit van 4 september 2025
15. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college in zijn besluit van 4 september 2025 onder meer opnieuw beslist op het bezwaar van [persoon A] en [persoon B]. De Afdeling betrekt dit besluit, in zoverre, op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, in haar beoordeling. Uit deze uitspraak volgt dat aan het besluit van 4 september 2025, dat ter uitvoering van de te vernietigen uitspraak van de rechtbank is genomen, in zoverre de grondslag is ontvallen. Daarom zal de Afdeling dit besluit in zoverre vernietigen.
16. In het besluit van 4 september 2025 heeft het college ook beslist op het bezwaar van [persoon A] tegen de beslissing op haar andere aanvraag van 27 november 2024. Deze beslissing maakt geen onderdeel uit van deze procedure en kan dus niet betrokken worden in deze uitspraak.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 23 april 2025 in zaaknr. 24/8827;
III. verklaart het beroep van [persoon A] en [persoon B] tegen het besluit van 20 september 2024 ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van 4 september 2025 van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, kenmerk JBN.2025.01445.001.
Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.
w.g. Schipper-Spanninga
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Schuurman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026
1100