Uitspraak
202401073/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Hurwenen, gemeente Maasdriel,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 januari 2024 in zaak nr. 22/482 in het geding tussen:
[persoon], wonend in Rossum, gemeente Maasdriel, Stichting Dorp en Landschap Bommelerwaard, gevestigd in Hurwenen, gemeente Maasdriel en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen (MOB en anderen),
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college aan [appellante] een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor de uitbreiding en exploitatie van een geitenhouderij aan de [locatie A] in Hurwenen.
Bij uitspraak van 5 januari 2024 heeft de rechtbank het door MOB en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 januari 2022 vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op 2 april 2026 op een zitting behandeld. Daar zijn [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Keywani, advocaat in Nijmegen en het college, vertegenwoordigd door mr. C.F. Geerdes, verschenen. Verder zijn MOB en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener in Den Haag, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 18 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante] exploiteert een geitenhouderij aan de [locatie A] in Hurwenen. Hij heeft daarvoor een natuurvergunning die op 7 december 2015 door het college is verleend. Die vergunning heeft betrekking op het houden van 5.510 geiten in vier stallen. Deze 5.510 geiten zijn onderverdeeld in 2.510 geiten ouder dan 1 jaar (RAV-code C1.100), 2.700 opfokgeiten van 61 dagen tot en met 1 jaar (RAV-code C2.100) en 300 opfokgeiten tot en met 60 dagen (RAV-code C3.100).
2.1. [appellante] heeft een aanvraag voor een natuurvergunning voor de uitbreiding van de geitenhouderij ingediend. De aanvraag heeft betrekking op het verlengen van de bestaande stallen om aan dierenwelzijnseisen te kunnen voldoen. Ook wordt de natuurlijke ventilatie in de stallen gewijzigd in mechanische ventilatie. De aanvraag ziet op twee mogelijke situaties. In situatie 1 blijft het aantal te houden dieren gelijk met de op 7 december 2015 vergunde situatie. In situatie 2 neemt het aantal dieren af, maar worden alleen nog melkgeiten gehouden (3.396 melkgeiten).
Hoewel het aantal dieren in de beide beoogde situaties niet toeneemt leidt de toepassing van mechanische ventilatie, waardoor de ammoniak zich op een andere wijze verspreidt, tot een toename van stikstofdepositie. Dat is volgens de aanvraag een tijdelijke toename, omdat [appellante] het voornemen heeft om de stallen op termijn te voorzien van luchtwassers, waardoor de emissie en depositie zal dalen. In de aanvraag is aangegeven dat de tijdelijke toename van stikstofdepositie wordt gemitigeerd door stikstofruimte te leasen van [bedrijf], een geitenhouderij aan de [locatie B] in Rossum, die eigendom is van een familielid van [appellante]. Het leasen houdt in dat de natuurvergunning van de [bedrijf] gedeeltelijk niet worden benut, totdat de luchtwassers op de locatie [locatie A] zijn gerealiseerd en de emissie zodanig is gedaald dat de saldering kan worden beëindigd. Hiervoor is een leaseovereenkomst tussen de bedrijven gesloten en is een verzoek aan het college gedaan tot gedeeltelijke tijdelijke buitengebruikstelling van de natuurvergunning voor de [locatie B] in Rossum.
2.2. Het college heeft de natuurvergunning op 18 januari 2022 verleend. Aan de natuurvergunning zijn onder meer de volgende voorschriften verbonden:
"3. Van deze vergunning mag slechts gebruik worden gemaakt nadat de saldogevende activiteit is gestaakt en saldogever hiervan vooraf melding heeft gedaan […];
[…]
6. Deze vergunning geldt voor een periode van maximaal 2 jaar nadat deze onherroepelijk is geworden."
2.3. MOB en anderen komen op voor de bescherming van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Zij hebben in de kern bezwaar tegen salderen door het leasen van stikstofruimte en de wijze waarop en de voorwaarden waaronder dat door het college is toegepast bij de verlening van de natuurvergunning.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep van MOB en anderen gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat de voorwaarden die voortvloeien uit de jurisprudentie van de Afdeling voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel, ook gelden voor tijdelijk extern salderen door middel van het leasen van stikstofruimte. Uit die jurisprudentie volgt dat een civielrechtelijke overeenkomst tussen de saldo-ontvanger en saldogever over de overname van het stikstofdepositiesaldo niet voldoende is. Er dient ook publiekrechtelijk te zijn geborgd dat de saldogevende activiteit wordt beëindigd en niet kan worden hervat. Die borging is in dit geval volgens de rechtbank onvoldoende. Daarbij betrekt de rechtbank dat er alleen voorschriften aan de natuurvergunning voor de saldo-ontvanger zijn verbonden. Die voorschriften binden het saldogevende bedrijf niet. Bovendien schrijft voorschrift 3 niet voor dat de saldogevende activiteit gestaakt moet blijven gedurende de looptijd van de natuurvergunning. Omdat het college niet handhavend kan optreden tegen de saldogever als die weer gebruik gaat maken van haar natuurvergunning, is onvoldoende gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat. De rechtbank neemt daarbij ook in aanmerking dat het college in artikel 6a van de Beleidsregels salderen in Gelderland (Beleidsregels) heeft vastgelegd dat bij tijdelijk extern salderen de vergunning van de saldogever publiekrechtelijk moet worden beperkt. Deze uitleg van artikel 6a ontleent de rechtbank aan de toelichting op de Beleidsregels.
Het hoger beroep van [appellante]
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de voorwaarden voor extern salderen op exact dezelfde wijze op het leasen van stikstofruimte toegepast moeten worden. Extern salderen en het leasen van stikstofruimte verschillen van elkaar door het tijdelijke karakter van het leasen en het verval van de vergunning van de saldonemer na maximaal twee jaar. Deze verschillen geven volgens [appellante] aanleiding de voorwaarden voor extern salderen te nuanceren voor het leasen van stikstofruimte, zonder afbreuk te doen aan de waarborg dat dubbele inzet van stikstofruimte wordt voorkomen. Het voorkomen van dubbele inzet is in dit geval publiekrechtelijk geborgd met de voorschriften 3 en 6 van de natuurvergunning. Bij schending van die voorschriften kan het college handhavend optreden bij de saldo-ontvanger. Vanwege het tijdelijke karakter van het leasen van stikstofruimte is de intrekking van de natuurvergunning van de saldogever geen optie. Intrekking is ook niet noodzakelijk en niet passend bij het tijdelijke karakter van de overdracht van de stikstofruimte. Verder stelt [appellante] dat artikel 6a van de Beleidsregels voor het toepassen van leasen van stikstofruimte niet de voorwaarde stelt dat de toestemming van de saldogever wordt beperkt. Dat artikel is bindend, de toelichting daarop die de rechtbank in aanmerking heeft genomen niet.
Tot slot stelt [appellante] dat in voorschrift 3 niet de voorwaarde is gesteld dat de activiteit van de saldogever gestaakt moet blijven gedurende de looptijd van de natuurvergunning. Mocht die voorwaarde nodig zijn, dan verzoekt zij de Afdeling het voorschrift zelfvoorziend aan te passen. Het voorschrift kan dan als volgt luiden:
"3. Van deze vergunning mag slechts gebruik worden gemaakt nadat de saldogevende activiteit is gestaakt, en voor een periode van twee jaar nadat deze vergunning onherroepelijk is geworden gestaakt is gehouden. Saldogever dient hiervan vooraf melding te doen via post@gelderland.nl onder vermelding van het zaaknummer 2020-002261."
De beoordeling van het hoger beroep
Wat is het (ver)leasen van stikstofruimte?
5. In de Beleidsregels wordt verleasen als volgt gedefinieerd: "extern salderen waarbij de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldogevende activiteit tijdelijk geheel of gedeeltelijk aantoonbaar buiten gebruik wordt gesteld, ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning voor een tijdelijke depositie gedurende een beperkte vooraf-afgebakende periode".
De voorwaarden waaronder (ver)leasen kan, zijn opgenomen in artikel 6a van de Beleidsregels. De relevante bepalingen uit de Beleidsregels zijn in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
De voorwaarden voor inzet van geleasde stikstofruimte
6. De inzet van geleasde stikstofruimte in een passende beoordeling is, zoals ook de Beleidsregels aangeven, een vorm van extern salderen. Extern salderen en het leasen van stikstofruimte zijn mitigerende maatregelen. Een mitigerende maatregel mag onder voorwaarden in een passende beoordeling worden betrokken. Die voorwaarden zijn opgesomd in overweging 18 van de PAS-uitspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603) en voor extern salderen uiteengezet in de uitspraak van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951 (r.o. 77-78.1).
6.1. De voorwaarden voor extern salderen zijn kort weergegeven:
1. de voordelen van de maatregel moeten vaststaan ten tijde van de passende beoordeling,
2. dubbele inzet van het ingezette saldo moet worden voorkomen. Dat betekent:
a. er moet een directe samenhang zijn tussen het nieuwe project en de (gedeeltelijke) beëindiging van het saldogevende bedrijf;
b. vast moet staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet kan worden hervat;
3. geborgd moet zijn dat de maatregel effect heeft voordat het project negatieve gevolgen heeft, en
4. voldaan moet zijn aan het additionaliteitsvereiste.
6.2. In de uitspraak van 6 maart 2024 is ook uiteengezet op welke wijze bij extern salderen aan de genoemde voorwaarden 1-3 kan worden voldaan. Aan de eerste voorwaarde is bij extern salderen voldaan als er ten tijde van de passende beoordeling een overeenkomst is tussen de saldo-ontvanger en de saldogever over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Op dat moment hoeft de vergunning waarmee extern gesaldeerd wordt nog niet ingetrokken te zijn. Om aan de tweede en derde voorwaarde te voldoen moet bestuursrechtelijk verzekerd zijn dat de vergunning van de saldogever daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de saldo-ontvanger. Daarvoor is nodig dat geborgd is dat het intrekkingsbesluit is genomen op het moment waarop wordt gestart met de realisatie van het project. Die borging kan worden opgenomen in het besluit waarmee het saldo-ontvangende project mogelijk wordt gemaakt.
Het vereiste dat de bedrijfsvoering feitelijk daadwerkelijk is beëindigd en ook niet zal worden hervat, is in de jurisprudentie van de Afdeling gesteld omdat zich de situatie kan voordoen dat na de volledige intrekking van de betrokken natuurvergunning, een onderliggende milieuvergunning of milieumelding in stand blijft waaraan een referentiesituatie kan worden ontleend op grond waarvan opnieuw een natuurvergunning kan worden aangevraagd. Gewaarborgd moet zijn dat die referentiesituatie geheel wordt weggenomen. Een overeenkomst is daarvoor onvoldoende. Daarom is het vereiste van de bestuursrechtelijke borging gesteld.
6.3. In dit geval is voor het leasen van stikstofruimte een civielrechtelijke overeenkomst gesloten. Om te borgen dat de geleasde stikstofruimte niet dubbel wordt ingezet, is in de vergunning voorschrift 3 openomen. Daarin is bepaald dat [appellante] gebruik mag maken van de natuurvergunning nadat de saldogevende activiteit is gestaakt. Het tijdelijke karakter van het leasen van stikstofruimte komt tot uitdrukking in voorschrift 6. Daarin is bepaald dat de natuurvergunning voor een periode van twee jaar na het onherroepelijk worden geldt.
Anders dan bij extern salderen is het gebruik van de natuurvergunning van de saldo-ontvanger dus niet afhankelijk gesteld van het moment waarop een besluit tot publiekrechtelijke beperking van de toestemming van de saldogevende activiteit heeft plaatsgevonden. Een publiekrechtelijke beperking van de toestemming van de saldogevende activiteit is ook niet op een andere wijze geborgd.
6.4. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de voorwaarden zoals die hiervoor onder 6.1 zijn weergegeven voor de inzet van extern salderen ook van toepassing zijn voor de inzet van geleasde stikstofruimte. Ook onderschrijft zij het oordeel van de rechtbank dat met een civielrechtelijke overeenkomst over de tijdelijke overdracht van stikstofruimte en de voorschriften 3 en 6 die aan de natuurvergunning zijn verbonden, onvoldoende is gewaarborgd dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet kan worden hervat tijdens de leaseperiode (voorwaarde 2: voorkomen dubbele inzet).
Om te borgen dat tijdens de leaseperiode de saldogevende activiteit beëindigd is en niet wordt hervat, is, zoals de rechtbank terecht overweegt, een publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever nodig. Daardoor wordt bestuursrechtelijke handhaving bij de saldogever mogelijk en wordt voorkomen dat de natuurvergunning van de saldogever tijdens de leaseperiode nogmaals voor intern of extern salderen wordt ingezet. Ook is van belang dat op die manier voor derden kenbaar is dat de saldogever tijdens de leaseperiode geen gebruik mag maken van (een deel van) zijn natuurvergunning. Naast de publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever, moet in de natuurvergunning van de saldo-ontvanger een voorschrift zijn opgenomen waarin het gebruik van die natuurvergunning afhankelijk wordt gesteld van het moment waarop de publiekrechtelijke beperking van de saldogevende natuurvergunning heeft plaatsgevonden.
Het voorstel voor aanpassing van voorschrift 3 dat [appellante] in zijn hoger beroepschrift heeft gedaan, voldoet niet aan de voorwaarden die hiervoor zijn beschreven. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding in te gaan op het verzoek van [appellante] om dat voorschrift alsnog zelfvoorziend aan de vergunning te verbinden.
6.5. Anders dan [appellante], leest de Afdeling ook in artikel 6a van de Beleidsregels dat de toestemming van de saldogever publiekrechtelijk moet worden beperkt. Artikel 6a, vierde en vijfde lid, van de Beleidsregels gaan ervan uit dat er ‘een directe samenhang tussen de tijdelijke buitengebruikstelling van de toestemming voor de saldogevende activiteit en de verlening van de natuurvergunning voor de tijdelijke saldo-ontvangende activiteit’ is (lid 4), en dat er een overeenkomst is waarin ‘saldogever verklaart in te stemmen met een tijdelijke beperking van zijn toestemming’ (lid 5). Dat daarmee een publiekrechtelijke beperking is bedoeld kan worden afgeleid uit de toelichting bij artikel 6a, vierde en vijfde lid, waarnaar de rechtbank verwijst. In die toelichting staat: "De tijdelijke buitengebruikstelling van de toestemming voor de saldogevende activiteit wordt geregeld met een tijdelijke beperking van de toestemming".
Conclusie hoger beroep
7. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Hoe nu verder?
9. [appellante] en het college hebben de Afdeling verzocht aan te geven op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de voorwaarden genoemd onder 6.1 bij de inzet van geleasde stikstofruimte als mitigerende maatregel. Het college benadrukt dat duidelijkheid daarover voor de praktijk van belang is. Het leasen van stikstofruimte is bij uitstek een geschikte mitigerende maatregel voor projecten die alleen in de aanlegfase stikstofdepositie veroorzaken. In Gelderland gaat het dan onder meer om maatschappelijk relevante projecten, zoals dijkverzwaringen en aanpassingen van rioolwaterzuiveringsinstallaties, aldus het college.
9.1. Het verzoek van [appellante] en het college gaat specifiek over de vraag op welke wijze de natuurvergunning van de saldogever publiekrechtelijk kan worden beperkt. Daarbij wijzen zij erop dat de gedachte bij het leasen van stikstofruimte is dat de saldogever na afloop van de leaseperiode weer volledig gebruik kan maken van zijn natuurvergunning. De beperking van de natuurvergunning van de saldogever moet niet tot gevolg hebben dat de saldogever voor de hervatting van zijn vergunde activiteit een nieuwe natuurvergunning nodig heeft. Het (tijdelijk) intrekken van de natuurvergunning is volgens hen daarom geen optie.
9.2. MOB en anderen houden bezwaar tegen de inzet van geleasde stikstofruimte als mitigerende maatregel. Maar als het wordt toegestaan, dan moet dat volgens hen op een zodanige wijze dat de publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever voor derden kenbaar en bestuursrechtelijk handhaafbaar is. Verder hebben zij gevraagd duidelijkheid te geven over de toepasselijkheid van het additionaliteitsvereiste bij het leasen van stikstofruimte. Het college stelde bij de rechtbank dat het additionaliteitsvereiste niet van toepassing is vanwege het tijdelijke karakter van het leasen van stikstofruimte. MOB en anderen zijn het daar niet mee eens.
9.3. De Afdeling acht de inzet van geleasde stikstofruimte voor projecten die tijdelijk, gedurende een overzienbare periode, bijvoorbeeld twee jaar, stikstofdepositie veroorzaken mogelijk. Die inzet moet in ieder geval voldoen aan de voorwaarden die in 6.1 zijn opgenomen. Daarnaast kan het college in beleid of beleidsregels nadere voorwaarden aan die inzet stellen. De Afdeling geeft hierna ten behoeve van de rechtspraktijk aan op welke wijze aan de voorwaarden die in 6.1 zijn opgenomen, kan worden voldaan als de geleasde stikstofruimte ontleend wordt aan een beperking van de natuurvergunning van de saldogever.
9.4. Aan de eerste voorwaarde is bij het leasen van stikstofruimte voldaan als er ten tijde van de passende beoordeling een overeenkomst is tussen de saldo-ontvanger en saldogever over de tijdelijke overname van het stikstofdepositiesaldo en over de publiekrechtelijke beperking van de natuurvergunning van de saldogever tijdens de leaseperiode. Op dat moment hoeft de natuurvergunning van de saldogever die wordt ingezet voor het leasen van stikstofruimte nog niet beperkt te zijn.
9.5. Om aan de tweede en derde voorwaarde genoemd in 6.1 te voldoen moet bestuursrechtelijk verzekerd zijn dat de natuurvergunning van de saldogever daadwerkelijk zodanig is of zal worden beperkt ten behoeve van de saldo-ontvanger dat deze door de saldogever gedurende de leaseperiode niet kan worden gebruikt. Ook moet in de natuurvergunning van de saldo-ontvanger een voorschrift zijn opgenomen waarin het gebruik van de natuurvergunning afhankelijk wordt gesteld van het moment waarop de publiekrechtelijke beperking van de saldogevende natuurvergunning zoals hiervoor bedoeld, heeft plaatsgevonden.
9.5.1. De publiekrechtelijke beperking van een natuurvergunning van de saldogever kan plaatsvinden door die vergunning op verzoek van de vergunninghouder te wijzigen door aan die vergunning extra voorschriften te verbinden. Uit die voorschriften moet in ieder geval volgen (1) dat de vergunninghouder tijdens een concreet aan te duiden periode waarin hij stikstofruimte verleaset geen gebruik mag maken van het deel van de natuurvergunning waarop de leaseovereenkomst betrekking heeft, (2) dat hij gedurende die periode (het betreffende deel van) de natuurvergunde activiteit feitelijk staakt en gestaakt houdt, (3) dat die beperking is opgenomen ten behoeve van het verleasen van stikstofruimte aan een met naam genoemde saldo-ontvanger, (4) dat de periode waarin de gebruiksbeperking geldt, aanvangt nadat de vergunninghouder aan het college een melding heeft gedaan dat hij (een deel van) zijn activiteit feitelijk heeft gestaakt en gestaakt zal houden ten behoeve van de saldo-ontvangende activiteit, en (5) dat deze voorschriften van rechtswege hun werking verliezen na ommekomst van de daarin concreet aangeduide periode van verleasing van stikstofruimte.
Deze voorschriften strekken ertoe dat de saldogever (een deel van) het project waarvoor hij een natuurvergunning heeft verkregen tijdelijk feitelijk niet kan uitvoeren of exploiteren en dat die tijdelijke gebruiksbeperking bestuursrechtelijk handhaafbaar is en voor derden kenbaar. Na afloop van de leaseperiode zijn de tijdelijke gebruiksvoorschriften uitgewerkt en kan de saldogever weer volledig gebruik maken van zijn natuurvergunning.
9.5.2. Aan de natuurvergunning van de saldo-ontvanger dienen voorschriften te worden verbonden waarin in ieder geval is geregeld (1) dat de aanleg-, bouw- of gebruiksfase van de activiteit waarvoor de geleasde stikstofruimte wordt ingezet uitsluitend is toegestaan nadat de tijdelijke gebruiksbeperking van de natuurvergunning van de saldogever van kracht is geworden, (2) dat deze activiteiten uitsluitend mogen plaatsvinden gedurende de periode waarin de gebruiksbeperking van de natuurvergunning van de saldogever geldt en de saldogever zijn activiteiten feitelijk heeft gestaakt en gestaakt houdt, en (3) dat de vergunninghouder voordat hij aanvangt met de activiteiten waarvoor de geleasde stikstofruimte wordt ingezet aan het college een melding doet van de aanvang van de activiteiten.
9.6. Ook de vierde voorwaarde die is opgenomen in 6.1, de toets aan het additionaliteitsvereiste, is van toepassing bij het leasen van stikstofruimte. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken, als de maatregel niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.
De tijdelijke gebruiksbeperking van een stikstofveroorzakende activiteit kan ingezet worden als instandhoudings- of passende maatregel. Daarom moet ook bij het leasen van stikstofruimte getoetst worden of voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. De inzet van geleasde stikstofruimte als mitigerende maatregel is daarom alleen mogelijk als voldoende verzekerd is dat de stikstofruimte niet al nodig is voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden, of niet al nodig is voor herstel van de gunstige staat van instandhouding (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) en ook niet nodig is om dreigende verslechteringen en verstoringen die significante gevolgen kunnen hebben op de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn). Voor de eisen die gesteld worden aan de motivering van het additionaliteitsvereiste verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, onder 21.2 en 21.3.
9.7. De Afdeling wijst erop dat bij 9.5.1. de vraag kan rijzen of de saldogever op het moment waarop de tijdelijke gebruiksvoorschriften aan de natuurvergunning worden toegevoegd en/of het moment waarop hij na de leaseperiode zijn vergunde activiteit weer hervat, een nieuwe natuurvergunning voor zijn gehele project nodig heeft. De saldogever zou een nieuwe natuurvergunning voor zijn gehele project nodig kunnen hebben als door de toevoeging van de tijdelijke gebruiksvoorschriften en/of het hervatten van de activiteit na de leaseperiode niet langer sprake is van de voortzetting van één-en-hetzelfde project in de betekenis die het Hof van Justitie daaraan heeft gegeven in het AquaPri-arrest (HvJ EU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:854) en de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923, onder 17). De Afdeling kan die vraag niet beantwoorden, omdat deze zaak niet gaat over het wijzigen van de natuurvergunning van de saldogever of het hervatten van de activiteit door de saldogever na afloop van de leaseperiode. De beoordeling of al dan niet sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project moet namelijk plaatsvinden op basis van de feiten en omstandigheden in het concrete geval.
Finale geschilbeslechting mogelijk?
10. [appellante] heeft de Afdeling op de zitting verzocht om zelf voorziend de voorschriften aan de vergunning te verbinden die nodig zijn om te voldoen aan de voorwaarden voor de inzet van de geleasde stikstofruimte als mitigerende maatregel en op basis daarvan de rechtsgevolgen van de vernietigde vergunning in stand te laten.
10.1. De Afdeling ziet hiervoor geen aanleiding. Zoals uit het voorgaande en het verhandelde op de zitting volgt, gingen het college en [appellante] er in deze procedure vanuit dat een aanpassing van de natuurvergunning van de saldogever niet nodig was. Die aanpassing is wel nodig en die kan niet in de natuurvergunning van [appellante] geregeld worden. [appellante] zal met de saldogever overeen moeten komen dat de saldogever meewerkt aan de aanpassing van haar natuurvergunning die nodig is om de geleasde stikstofruimte in te kunnen zetten. Zolang niet duidelijk is dat de saldogever mee wil werken aan de benodigde aanpassing van de natuurvergunning, is niet voldaan aan de voorwaarden voor de inzet van de geleasde stikstofruimte. Verder is de toets of aan het additionaliteitsvereiste is voldaan een toets die door het college moet worden verricht. De Afdeling ziet ook daarom geen ruimte voor inwilliging van het verzoek van [appellante] om zelf voorziend de voorschriften van de natuurvergunning voor de [locatie A] aan te vullen en de rechtsgevolgen van die vernietigde vergunning op basis daarvan in stand te laten.
10.2. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak, de uitspraak van de rechtbank, en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
10.3. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
Bijlage
Beleidsregels salderen in Gelderland
Geldend van 8 juli 2021 tot en met 8 februari 2022
Artikel 1, onder c, r:
c. extern salderen: salderen met één of meer activiteiten buiten de begrenzing van één project of locatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning;
l. salderen: inzetten van een activiteit met N-emissie op grond van een toestemming in de referentiesituatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning voor een nieuw of gewijzigd project, waarbij deze toestemming geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken of gewijzigd zodat de N-depositie op alle relevante hexagonen niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie;
r. verleasen: extern salderen waarbij de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldogevende activiteit tijdelijk geheel of gedeeltelijk aantoonbaar buiten gebruik wordt gesteld, ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning voor een tijdelijke depositie gedurende een beperkte vooraf-afgebakende periode;
Artikel 6 Voorwaarden Pro extern salderen
1. Er bestaat een directe samenhang tussen de intrekking van de toestemming voor de saldogevende activiteit en de verlening van de natuurvergunning voor de saldo-ontvangende activiteit.
2. Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van extern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en deze sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming of het sluiten van een overeenkomst tussen de saldogever en de saldo-ontvanger, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, voor de realisering van een project is vereist.
3. Gedeputeerde Staten betrekken een toestemming die niet kan worden ingetrokken uitsluitend bij de beoordeling van de aanvraag, indien de feitelijke uitvoering van de activiteit wordt beëindigd voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen.
4. Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor extern salderen uitsluitend de N-emissie van de saldogevende activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
5. Gedeputeerde Staten laten bij de beoordeling van een aanvraag buiten beschouwing de N-emissie van een saldogevend bedrijf voor dat deel van een bedrijf dat ofwel deelneemt aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij ofwel aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen.
6. Gedeputeerde Staten ontvangen van het voornemen tot extern salderen van de saldo- ontvanger voorafgaand aan de aanvraag een melding met de gegevens van de saldo- ontvangende activiteit en saldogevende activiteit.
7. Bij het beoordelen van een aanvraag hanteren Gedeputeerde Staten als uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van de in de toestemming van de saldogever opgenomen N-emissie in de referentiesituatie, voor zover de capaciteit aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd.
8. Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het zevende lid, gaan Gedeputeerde Staten uit van de op het moment van indienen van de aanvraag op grond van een toestemming volledig opgerichte installaties en gebouwen, of gerealiseerde infrastructuur en overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.
9. Gedeputeerde Staten verlenen een natuurvergunning eerst nadat de niet-gerealiseerde capaciteit van de saldogever op diens verzoek is ingetrokken.
10. Gedeputeerde Staten gaan bij het berekenen van de de N-emissie van het saldogevende bedrijf in de referentiesituatie uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting.
11. Bij het beoordelen van een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wet waarvoor geldt dat het Besluit emissiearme huisvesting van toepassing is op de realisering van dat project, gaan Gedeputeerde Staten voor dat project uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting.
12. Bij de verlening van een natuurvergunning wordt 70% van de N-emissie van de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldogevende activiteit betrokken.
13. In afwijking van het tiende lid kan tot 100% van de N-emissie van de saldogevende activiteit bij de verlening van een natuurvergunning betrokken worden, indien het project noodzakelijk is ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied.
14. Gedeputeerde Staten verlenen tot de vaststelling van regels ter voorkoming van ongewenste effecten van extern salderen geen natuurvergunning op basis van extern salderen met agrarische bedrijven.
Artikel 6a Verleasen
1. Artikel 6 is Pro van overeenkomstige toepassing op verleasen, met uitzondering van het eerste, negende en veertiende lid.
2. Voor tijdelijke deposities van ten hoogste twee jaar kunnen Gedeputeerde Staten een natuurvergunning verlenen met gebruikmaking van verleasen.
3. Gedeputeerde Staten kunnen de termijn, bedoeld in het tweede lid, verlengen indien zij dat voor het project noodzakelijk achten.
4. Er bestaat een directe samenhang tussen de tijdelijke buitengebruikstelling van de toestemming voor de saldogevende activiteit en de verlening van de natuurvergunning voor de tijdelijke saldo-ontvangende activiteit.
5. Een aanvraag waarbij gebruik wordt gemaakt van verleasen, gaat vergezeld van een afschrift van een getekende overeenkomst tussen saldogever en saldo-ontvanger waarin:
a. de tijdelijke buitengebruikstelling van de saldogevende activiteit wordt gewaarborgd gedurende de looptijd van de natuurvergunning voor de tijdelijke saldo-ontvangende activiteit; en
b. saldogever verklaart in te stemmen met een tijdelijke beperking van zijn toestemming.
6. Gedeputeerde Staten nemen het voorschrift op dat de saldo-ontvangende activiteit slechts mag plaatsvinden binnen de looptijd van de natuurvergunning en dat de start- en gereedmelding van deze periode door de saldo-ontvanger moet worden gemeld aan het bevoegd gezag.
7.Gedeputeerde Staten nemen het voorschrift op dat de natuurvergunning niet eerder in gebruik mag worden genomen dan nadat de saldo-ontvanger bij het bevoegd gezag heeft gemeld dat de saldogevende activiteit is gestaakt.