Uitspraak
202303370/1/R2.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Falk Holding B.V., gevestigd in Ede, gemeente Ede,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 april 2023 in zaken nrs. 21/4479 en 21/4480 in de gedingen tussen:
Falk
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
Procesverloop
Bij besluiten van 25 augustus 2021 heeft het college de aanvragen voor vergunningen op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de bedrijfsactiviteiten van Falk aan de Neonstraat 23 en Neonstraat 33 in Ede afgewezen.
Bij uitspraak van 14 april 2023 heeft de rechtbank de door Falk daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Falk hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Falk en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 16 juni 2026 op zitting behandeld. Daar zijn Falk, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door J. Wildschut, rechtsbijstandverlener in Hendrik-Ido-Ambacht, en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.F. Geerdes, verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvragen om een natuurvergunning zijn ingediend op 26 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Falk exploiteert op het bedrijventerrein Kievitsmeent in Ede een bedrijf dat geïsoleerde sandwichpanelen produceert voor toepassing op daken, wanden en gevels. De productie vindt plaats op de percelen Neonstraat 23 (lijn1) en Neonstraat 33 (lijn 2). De bedrijfslocaties liggen op ongeveer 3,7 en 3,3 kilometer van het Natura 2000-gebied Veluwe.
2.1. Falk heeft op 26 september 2019 afzonderlijke aanvragen gedaan voor een natuurvergunning voor haar bedrijfslocaties. Bij de aanvragen heeft Falk stikstofberekeningen overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat de stikstofdepositie van de bedrijfsactiviteiten niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie ontleent Falk aan het agrarisch grondgebruik van de gronden - het bemesten - dat was toegestaan voordat de gronden een bedrijfsbestemming kregen.
2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat Falk geen referentiesituatie kan ontlenen aan het voormalige agrarische grondgebruik. Dat kan niet, omdat de agrarische activiteiten zijn gestaakt, de toestemming daarvoor is gewijzigd en die activiteit niet zonder natuurvergunning hervat kan worden. Het college trekt hieruit de conclusie dat Falk geen referentiesituatie heeft. Omdat de bedrijfsactiviteiten op beide locaties stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden en de gevolgen daarvan niet door Falk zijn onderzocht, weigert het college de vergunningen.
2.3. De rechtbank is van oordeel dat Falk voor de bedrijfslocaties een natuurvergunning nodig heeft en dat het college de aanvragen terecht heeft afgewezen. De rechtbank onderschrijft de conclusie van het college dat Falk geen referentiesituatie kan ontlenen aan het agrarisch gebruik van de gronden. Dat kan niet, omdat voor de gronden vanaf de referentiedatum niet ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan, aldus de rechtbank. De rechtbank wijst er tot slot op dat de weigering van de natuurvergunningen niet betekent dat Falk haar bedrijfsactiviteiten moet beëindigen. Voor de bedrijfsactiviteiten moet een passende beoordeling worden verricht. Als daaruit de zekerheid wordt verkregen dat de bedrijfsactiviteiten de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten, dan kan een natuurvergunning worden verleend.
Intrekking beroepsgrond
3. Falk heeft op de zitting de beroepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij geen natuurvergunningen nodig heeft, omdat de natuurtoestemmingen aangehaakt zouden zijn bij de omgevingsvergunningen die op 14 en 15 november 2022 zijn verleend voor de Neonstraat 23 en 33, ingetrokken.
Het hoger beroep van Falk - wijziging rechtspraak intern salderen
4. Na de uitspraak van de rechtbank heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (de 18 december-uitspraak), haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging houdt in dat bij de beoordeling van de vraag of een project vergunningplichtig is, niet langer een vergelijking mag worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande toegestane situatie (de referentiesituatie) en de gevolgen van het voorgenomen project. Dit betekent dat in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf, inclusief standaardonderdelen in het ontwerp van het project, maar zonder mitigerende maatregelen, worden onderzocht.
4.1. Falk heeft met de brief van 25 maart 2025 haar eerder naar voren gebrachte beroepsgronden die voornamelijk als insteek hadden dat het college de aanvragen positief had moeten weigeren, geduid en aangevuld in het licht van de 18 december-uitspraak. De Afdeling zal de beroepsgronden ook in het licht van die uitspraak duiden en beoordelen. Dat geldt ook voor de nadere aanvulling van het hoger beroep van 11 mei 2026.
Falk voert - kort weergegeven - ten eerste aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij geen natuurvergunning nodig heeft. Als zij wel een natuurvergunning nodig heeft, dan stelt zij ten tweede dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen referentiesituatie kan ontlenen aan het agrarisch grondgebruik. Daarvoor verwijst zij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 (Delversduin). Als zij aan het agrarisch grondgebruik geen referentiesituatie kan ontlenen, dan stelt zij ten derde dat de rechtbank ten onrechte ervan uitgaat dat op Falk de plicht rust om de gevolgen van de bedrijfsactiviteiten in een passende beoordeling in kaart te brengen. Volgens Falk rust die verplichting op het college. Als zij aan het agrarisch grondgebruik wel een referentiesituatie kan ontlenen, dan stelt zij ten vierde dat de 35% depositiereductieregeling uit de Beleidsregels salderen Gelderland 2026 op haar niet van toepassing is of dat toepassing van die beleidsregels voor haar onevenredig bezwarend is, omdat die beleidsregels in de weg staan aan de verlening van de natuurvergunningen. De stikstofreducerende maatregelen die nodig zouden zijn om aan het beleid te voldoen, zijn bedrijfstechnisch en
-economisch niet haalbaar voor Falk.
Heeft Falk natuurvergunningen voor haar bedrijfsactiviteiten nodig?
Geen dubbele toetsing plannen en projecten
5. Falk betoogt dat de rechtbank ten onrechte ervan uitgaat dat zij een natuurvergunning nodig heeft voor haar beide bedrijfslocaties. Op de zitting heeft Falk toegelicht dat zij het standpunt dat zij geen natuurvergunningen nodig heeft, baseert op artikel 10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, dat dienstverrichters beschermt tegen dubbele procedures. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7 van de Wnb moeten volgens Falk worden uitgelegd in relatie tot artikel 10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Die uitleg houdt in dat projecten die passen binnen de kaders die zijn gesteld in een plan dat in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is vastgesteld, niet opnieuw beoordeeld hoeven te worden. Dit geldt voor haar beide bedrijfslocaties. Voor die locaties is in 1997 het bestemmingsplan "Kievitsmeent" vastgesteld en de planologische regimes die daarna zijn vastgesteld, zijn niet van invloed geweest op de te veroorzaken stikstofdepositie door het bedrijventerrein. Omdat voor haar beide bedrijfslocaties sprake is van een onherroepelijk planologisch regime dat kaderstellend is voor de stikstofdepositie, zijn volgens Falk de bedrijfslocaties uitgezonderd van de vergunningplicht.
5.1. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn luidt: "Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied".
5.2. Artikel 2.7, eerste en tweede lid van de Wnb luidt:
"1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied".
5.3. Artikel 10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn luidt: "De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken".
5.4. Falk doet naar het oordeel van de Afdeling tevergeefs een beroep op artikel 10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn als het gaat om de productie van sandwichpanelen die Falk produceert. De productie van goederen is geen dienst als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn is hier dan ook niet van toepassing (vergelijk de uitspraak van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2221 (8.3.3).
Voor zover bepaalde bedrijfsactiviteiten van Falk een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn zouden kunnen zijn, dan geldt het volgende. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, dat een implementatie is van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, valt niet binnen het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Deze bepaling regelt niet specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, maar is gericht tot een ieder. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op regelingen, zoals artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als niet-dienstverrichters (‘particulieren’) dat moeten doen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 4-4.3).
Het betoog slaagt niet.
Kan Falk een referentiesituatie aan het bemesten ontlenen?
6. Falk betwist het oordeel van de rechtbank dat zij geen referentiesituatie kan ontlenen aan het agrarisch grondgebruik. Volgens Falk zijn de gronden ook na de vaststelling van het bestemmingsplan voor het bedrijventerrein in 1997 nog enige jaren agrarisch gebruikt en bemest. Dat gebruik was op basis van het overgangsrecht in het bestemmingsplan ook toegestaan. De referentiesituatie kan aan dat overgangsrecht worden ontleend. Daarvoor verwijst Falk naar de uitspraak Delversduin. Verder is het agrarisch grondgebruik beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Ook daarom kunnen de bedrijven die zich na de enkele jaren durende transformatie van het agrarisch gebied naar bedrijventerrein op het bedrijventerrein vestigden, een referentiesituatie ontlenen aan het voormalige agrarisch gebruik. De rechtbank heeft volgens Falk ten onrechte geen rekening gehouden met deze transitieperiode.
Vestigingsgeschiedenis Falk
6.1. Voor de gronden aan de Neonstraat 23 is op 18 april 2007 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een productiehal. De productiehal heeft Falk op 1 maart 2009 in gebruik genomen. Voor enkele veranderingen aan en vergrotingen van het pand en de wijziging van de inrit naar het perceel zijn op 23 april 2008, 24 mei 2011 en 29 augustus 2014 omgevingsvergunningen voor bouwen verleend.
De aanvraag voor de natuurvergunning voor Neonstraat 23 heeft betrekking op de exploitatie van deze productielocatie zoals die nu plaatsvindt. In het rapport "Stikstofdepositieonderzoek FALK Bouwsystemen B.V. te Ede" van 30 maart 2022, opgesteld door Adromi Groep, staat dat de exploitatie van de productielocatie Neonstraat 23 stikstofdepositie veroorzaakt op de Natura 2000-gebieden Veluwe en Binnenveld. Voor deze locatie is niet eerder een natuurvergunning verleend.
6.2. Voor de gronden aan de Neonstraat 33 is op 3 februari 2010 een bouwvergunning verleend voor de oprichting van een bedrijfsgebouw aan de toenmalige eigenaar van het perceel. Nadat Falk het perceel kocht, is op 13 april 2015 aan Falk een omgevingsvergunning bouwen verleend voor de bouw van een tweede bedrijfshal en vergroting van het bestaande bedrijfsgebouw. De productiehal die op dat perceel staat, heeft Falk op 1 maart 2016 in gebruik genomen.
De aanvraag voor de natuurvergunning voor Neonstraat 33 heeft betrekking op de exploitatie van deze productielocatie zoals die nu plaatsvindt. In het rapport "Stikstofdepositieonderzoek FALK Panel Productie L2 B.V. te Ede" van 30 maart 2022, opgesteld door Adromi Groep, staat dat de exploitatie van de productielocatie Neonstraat 33 stikstofdepositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied Veluwe. Voor deze locatie is niet eerder een natuurvergunning verleend.
6.3. In de rapporten van 30 maart 2022 staat dat op de vroegste referentiedatum - 24 maart 2000 - op de percelen Neonstraat 23 en 33 sprake was van onbebouwd, voormalig agrarisch bestemd grasland. Die voormalige agrarische gronden zijn voor de realisering van het bedrijventerrein in het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Kievitsmeent", vastgesteld door de raad op 18 december 1997, bestemd voor bedrijfsdoeleinden. De referentiesituatie kan volgens de rapporten aan de agrarische activiteiten van voor de bestemmingswijziging naar bedrijfsactiviteiten worden ontleend. Dat kan volgens de rapporten, omdat het agrarisch gebruik uitsluitend is beëindigd voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Op dit punt wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1960.
Beoordelingskader referentiesituatie
6.4. In de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling uiteengezet dat de referentiesituatie als mitigerende maatregel mag worden betrokken in de passende beoordeling voor de aanvraag van een project (= intern salderen). In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de emissies/deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de emissies/deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen.
6.5. In de Delversduin-uitspraak (r.o. 16.4 en 17.4) staat dat de referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend aan het op de referentiedatum geldende planologische regime. Het planologisch regime bevat algemene regels over het gebruik van gronden. De referentiesituatie voor bemesten kan aan het planologische regime worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan én (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. Als aan die voorwaarden is voldaan, dan mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het toegestane agrarische gebruik als landbouwgrond in de referentiesituatie worden betrokken, tenzij de gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik mogen worden genomen als landbouwgrond. Voor de vraag of gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond, geldt als peilmoment de aanvraag voor een natuurvergunning of de overeenkomst over de overname van de rechten van het toegestane gebruik of een ander objectief bepaalbaar moment.
Toepassing beoordelingskader op de bedrijfslocaties van Falk
6.6. Op de referentiedatum gold voor de gronden Neonstraat 23 en Neonstraat 33 het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Kievitsmeent", dat door de raad werd vastgesteld op 18 december 1997 en dat na de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2000 onherroepelijk werd. De gronden waren daarin bestemd voor "Bedrijfsdoeleinden". Het agrarisch grondgebruik dat op basis van het daarvoor geldende bestemmingsplan "Agrarisch buitengebied" ter plaatse was toegestaan, mocht op grond van het gebruiksovergangsrecht (artikel 15 van Pro de planvoorschriften) worden voortgezet. Volgens een verklaring van de toenmalige grondgebruiker is het agrarisch grondgebruik inclusief bemesten tot 2001 voortgezet. In 2001 en 2002 zijn de gronden agrarisch gebruikt zonder bemesten. Daarna is het agrarisch gebruik definitief gestaakt. De gronden zijn vervolgens bouwrijp gemaakt voor de realisering van het bedrijventerrein.
6.7. Het voorgaande betekent dat het gebruiksovergangsrecht vanaf 2003 was uitgewerkt en er vanaf dat moment voor de gronden geen planologisch regime meer van kracht was dat bemesten toestond. Vanaf de referentiedatum tot de realisering van de bedrijfsactiviteiten op de locaties Neonstraat 23 en Neonstraat 33 is dus voor deze locaties niet ononderbroken een planologisch regime van kracht geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1960, gaat niet op. In die uitspraak heeft de Afdeling uiteengezet onder welke voorwaarden een activiteit die planologisch is toegestaan, maar feitelijk al beëindigd is op het moment waarop een passende beoordeling voor een bestemmingsplan wordt gemaakt, toch betrokken mag worden in de referentiesituatie voor een bestemmingsplan. In dit geval gaat het om het vaststellen van een referentiesituatie voor een project. De wijze waarop een referentiesituatie voor plannen (het feitelijk aanwezige, planologisch legale gebruik voorafgaand aan de vaststelling van het plan) en projecten (toestemming op de referentiedatum of latere toestemming als die minder toestaat) wordt vastgesteld, verschillen zodanig van elkaar dat de daarvoor gestelde criteria of voorwaarden niet uitwisselbaar zijn.
Omdat de toestemming voor bemesten die op de referentiedatum bestond, nadien niet ononderbroken van kracht is geweest, hebben de rechtbank en het college terecht vastgesteld dat Falk geen referentiesituatie kan ontlenen aan het bemesten.
6.8. De Afdeling volgt Falk niet waar zij stelt dat het college voor herstel moet zorgen, als de referentiesituatie die op de referentiedatum ontleend zou kunnen worden aan bemesten, niet in overeenstemming met de Habitatrichtlijn kan worden ingezet voor de verlening van de natuurvergunningen. Falk vindt dat het college die referentiesituatie jegens haar moet respecteren, omdat zij op het moment waarop zij haar investeringsbeslissingen deed door de onjuiste of te late implementatie van de Habitatrichtlijn niet kon voorzien dat zij een natuurvergunning nodig had. Dat standpunt mist echter feitelijke grondslag. In 2005 werd in de Natuurbeschermingswet 1998 voorzien in een natuurvergunningplicht (artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998). Die implementatie was correct voor gebieden die op grond van de Vogelrichtlijn waren aangewezen, zoals de Veluwe. Die wet kende een ruimere vergunningplicht dan het huidige artikel 2.7 van de Wnb. Niet alleen projecten die significante effecten kunnen hebben, maar ook andere handelingen die enig verslechterend effect konden hebben, waren vergunningplichtig.
6.9. Het voorgaande betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de bespreking van het betoog over de betekenis van de 35% stikstofreductieregeling uit de Beleidsregels salderen Gelderland 2026. Dat betoog voerde Falk als de Afdeling vast zou stellen dat zij wel een referentiesituatie aan bemesten kon ontlenen.
Op wie rust de verplichting een passende beoordeling te maken?
7. Falk betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat op Falk de verplichting rust een passende beoordeling te maken. Als, zoals in Nederland, de Habitatrichtlijn niet correct is geïmplementeerd, dan rust die plicht op het bevoegd gezag van de lidstaat. Dat leidt Falk af uit punt 56 van het arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2022, AquaPri, ECLI:EU:C:2022:864. Omdat het voor Falk niet mogelijk was om op het moment van de eerste vestiging een natuurvergunning aan te vragen en te verkrijgen en dat nu ook niet mogelijk is, had de rechtbank het college moeten opdragen een passende beoordeling te maken. Als daaruit volgt dat een eerder genomen besluit niet ongewijzigd in stand kan blijven, dan moet het nationale gerecht beslissen of de betrokken lidstaat schadeplichtig is. Zo’n schadeloosstelling kan, zo meent Falk, ook bestaan uit het - eventueel in natura - beschikbaar stellen van middelen voor extern salderen.
7.1. In artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb staat dat de aanvrager van de natuurvergunning een passende beoordeling maakt van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. De rechtbank heeft gelet daarop terecht overwogen dat de plicht om de passende beoordeling te maken op Falk rust en niet op het college. Het arrest AquaPri waar Falk een beroep op doet, maakt dit niet anders, omdat dat arrest over een andere situatie gaat. Het arrest AquaPri gaat - kort weergegeven - onder meer over de verplichtingen die op de lidstaat rusten op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, in een situatie waarin een vergunning met toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is verleend, in dat verband een passende beoordeling is gemaakt en later komt vast te staan dat die passende beoordeling niet in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is uitgevoerd. Bij Falk gaat het echter over de beslissing op aanvragen voor natuurvergunningen voor haar bedrijfsactiviteiten, die nog niet eerder passend zijn beoordeeld. Dat valt onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Beoordeling gevolgen in combinatie met andere plannen en projecten
8. De 18 december-uitspraak betekent volgens Falk dat het college moet beoordelen of de activiteiten van Falk in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen kan hebben. Dit heeft het college ten onrechte niet gedaan. De rechtbank heeft ook daarom niet onderkend dat de weigeringen van de natuurvergunningen in strijd zijn met het Unierecht en dat op het college de plicht rust dat te herstellen. Dat geldt ook voor veel andere besluiten die in strijd met de Habitatrichtlijn zijn verleend. Doordat de weigeringsbesluiten niet zijn ingebed in omvattend beleid waarin is vastgelegd hoe het college alle met de Habitatrichtlijn strijdige plannen en projecten zal gaan herstellen, zijn de weigeringen van de natuurvergunningen voor de bedrijfslocaties van Falk discriminatoir, onvoldoende objectief en niet evenredig. Ook is de vergunningprocedure benut voor een ander doel dan waarvoor die is bedoeld.
8.1. Dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, dat een nationaalrechtelijke uitwerking is van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. In dit geval heeft het college zijn standpunt dat Falk natuurvergunningen nodig heeft voor de exploitatie van haar productielocaties gebaseerd op de gevolgen die deze bedrijfslocaties volgens de aanvraag afzonderlijk hebben op de Natura 2000-gebieden Veluwe en Binnenveld en op het ontbreken van onderzoek dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat die gevolgen significant zijn. Falk betoogt daarom tevergeefs dat de weigering van de vergunningen in strijd is met het Unierecht.
Schending artikel 1 EP Pro van het EVRM
9. Falk betoogt dat de weigering van de natuurvergunningen een inbreuk vormt op haar eigendomsrecht die niet te rechtvaardigen valt op grond van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
9.1. De Afdeling zal het beroep dat Falk doet op artikel 1 EP Pro bij het EVRM lezen als een beroep op artikel 17 van Pro het EU Handvest, omdat in deze zaak Unierecht, namelijk de Habitatrichtlijn, van toepassing is. Het Hof heeft, onder verwijzing naar artikel 52, derde lid, van het EU Handvest, overwogen dat voor de uitleg van artikel 17 van Pro het EU Handvest aangesloten moet worden bij de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) over artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM. In dat artikel is de bescherming van het recht op eigendom neergelegd.
De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het college niet in strijd met het recht tot bescherming van eigendom heeft gehandeld door de natuurvergunningen te weigeren. Voor zover de weigering van de natuurvergunningen een inbreuk zou vormen op het recht tot bescherming van eigendom, is deze inbreuk naar het oordeel van de Afdeling gerechtvaardigd. Deze rechtvaardiging vloeit voort uit de in artikel 2.7 van de Wnb opgenomen vergunningplicht. Deze regulering in de Wnb dient een legitiem doel, te weten de bescherming van het milieu, in het bijzonder natuurwaarden, en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht, in dit geval de Habitatrichtlijn. Er zijn geen omstandigheden gebleken op grond waarvan geoordeeld moet worden dat Falk op zo’n onevenredige wijze is getroffen dat geen sprake zou zijn van een "fair balance" tussen zijn belang en de belangen gediend met het in deze regels opgenomen vergunningenregime. Daarbij is van belang dat de vergunningplicht geldt voor alle projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Ook neemt de Afdeling daarbij in aanmerking dat het college de natuurvergunning terecht heeft geweigerd omdat significante gevolgen van de aangevraagde activiteit op basis van de bij de aanvraag gevoegde gegevens niet op voorhand kunnen worden uitgesloten.
Met deze weigering staat niet vast dat Falk geen natuurvergunningen kan krijgen voor haar bedrijfslocaties. Voor het antwoord op de vraag of natuurvergunningen kunnen worden verleend, moet Falk een passende beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde activiteiten (laten) maken.
Verzoek om voorlopige voorziening
10. Falk verzoekt in het geval het hoger beroep gegrond wordt verklaard een voorlopige voorziening te treffen die inhoudt dat Falk de bedrijfsvoering met de huidige stikstofdepositie mag voortzetten tot zes weken nadat het college nieuwe besluiten op de aanvragen heeft genomen.
10.1. Het hoger beroep slaagt niet. Er is daarom geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Conclusie hoger beroep
11. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
388