Uitspraak
202405700/1/R3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Schoonebeek, gemeente Emmen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Emmen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Schoonebeek, hoek Europaweg en Hankenhofweg (bouw woning)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 19 juni 2026, waar de raad, vertegenwoordigd door F. de Jonge, via een videoverbinding, is verschenen. Verder is op de zitting [partij A] gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 2 oktober 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan gaat over het perceel aan de [locatie 1] in Schoonebeek en de daarbij behorende grond op de hoek van de Europaweg en de Hankenhofweg. Het plan maakt de wijziging van de agrarische bestemming in een woonbestemming mogelijk van de bestaande bebouwing. Daarnaast voorziet het plan in de bouw van een woning op het gedeelte van het perceel dat ligt op de hoek tussen de Hankenhofweg en de Europaweg. Initiatiefnemers van het bestemmingsplan zijn [partij A] en [partij B].
[appellanten] wonen aan de [locatie 2]. Hun perceel grenst aan het plangebied. Zij zijn het niet eens met het plan, voor zover daarin de bouw van de woning op het hoekperceel mogelijk wordt gemaakt. Zij vinden dat de bouw van de woning hun privacy en uitzicht aantast. Daarnaast is het plan volgens hen in strijd met provinciaal en gemeentelijk beleid en tast het cultuurhistorische waarden aan.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Provinciaal en gemeentelijk beleid over de behoefte aan de woning
4. [appellanten] betogen dat het plan niet voldoet aan de "Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018" (omgevingsverordening) en de gemeentelijke woonvisie "BuitengeWoon Thuis in Emmen 2022-2030" (woonvisie). Zij voeren daarvoor aan dat in de omgevingsverordening is voorgeschreven dat een plan kan voorzien in woningbouw als de behoefte kan worden aangetoond op basis van de gemeentelijke woonvisie. Maar in de woonvisie is de behoefte aan een vrijstaande woning op een ruime kavel volgens hen niet bepaald. De te bouwen woning is ook geen woning voor starters of senioren, waarvan de bouw in de woonvisie wordt gestimuleerd. Verder wordt volgens [appellanten] met het plan de diversiteit in het woningaanbod niet bevorderd, zoals de woonvisie eist, omdat in de omgeving van het plangebied al veel vrijstaande woningen op ruime kavels staan.
[appellanten] wijzen er verder op dat het hoekperceel in de woonvisie niet is bestempeld als zogeheten "rotte kies" langs de Europaweg en daarom niet voor bebouwing in aanmerking komt. Dat het realiseren van de woning volgens de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten", waar de raad naar verwijst, wel mogelijk is, betekent niet dat het plan ook in overeenstemming is met de woonvisie, aldus [appellanten]. Zij voeren daarvoor aan dat in de woonvisie niet staat dat deze in samenhang met deze beleidsnotitie moet worden gelezen en ook niet dat deze beleidsnotitie een inbreuk mag maken op de woonvisie of deze mag aanvullen.
[appellanten] wijzen ter onderbouwing van hun betoog dat zich strijd voordoet met gemeentelijk beleid op de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2966, over hetzelfde perceel. [appellanten] betogen dat de raad nu niet een ander standpunt dan toen mag innemen over de behoefte aan de woning, omdat het beleid daarvoor geen ruimte biedt.
4.1. In artikel 2.17 van de omgevingsverordening is bepaald dat een ruimtelijk plan kan voorzien in nieuwe woningbouw mits de behoefte op basis van de gemeentelijke woonvisie kan worden aangetoond en aansluit bij bestaand stedelijk gebied.
De raad heeft op 27 oktober 2022 de woonvisie vastgesteld. Op 14 december 2017 heeft de raad de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten" vastgesteld. In de paragrafen 2.1.2 en 2.1.3 van de plantoelichting is ingegaan op de woonvisie en de beleidsnotitie.
4.2. In de woonvisie staat dat de gemeente Emmen een gevarieerde woonomgeving biedt en beschikt over een breed, duurzaam aanbod van woningen in diverse prijsklassen, in alle kernen. Het aanbod moet aansluiten bij de behoeften en financiële mogelijkheden van de huidige en de toekomstige bewoners. De uitgangspunten bij die visie zijn het aanbieden van een grotere diversiteit aan woningen in wijken en dorpen, de herstructurering van oudere woonbuurten, het ontwikkelen van seniorgeschikte en starterswoningen en een groei met 4.000 woningen tot 2030. In de woonvisie is de gemeente Emmen opgedeeld in gebieden. Het plangebied in Schoonebeek maakt in de woonvisie deel uit van het gebied "De Velden". Het gebied "De Velden" bestaat volgens de woonvisie uit de grotere kernen Nieuw-Amsterdam-Veenoord, Schoonebeek, Erica en Zandpol, met daartussen plekken met landelijk wonen. De woonvisie geeft aan dat in dit gebied ruimte is voor het toevoegen van 580 woningen. In Schoonebeek is volgens de woonvisie ruimte voor meer diversiteit in het aanbod, zodat inwoners van Schoonebeek hun leven lang in het eigen dorp kunnen blijven wonen. Dat betekent volgens de woonvisie dat het aanbod in Schoonebeek licht uitgebreid moet worden. Verder is woningmarktonderzoek verricht, waaruit blijkt wat de woonbehoefte in de gemeente is en waarmee de richting wordt aangegeven waarin de woonvraag zich tot 2030 ontwikkelt. De resultaten daarvan zijn als bijlage bij de woonvisie gevoegd. Daaruit volgt dat er vraag is naar gelijkvloerse woningen, van grotendeels senioren, maar dat er ook vraag is van gezinnen en van starters naar twee-onder-een-kapwoningen en vrijstaande woningen. Daarnaast is er meer vraag dan er aanbod is naar wonen nabij voorzieningen in grotere kernen en wonen in een landelijke omgeving. Het aanbod hierin kan volgens het woningmarktonderzoek worden vergroot.
Gelet op wat hiervoor is beschreven, is het niet zo, anders dan [appellanten] kennelijk menen, dat er in Schoonebeek alleen ruimte is voor het realiseren van woningen voor senioren en starterswoningen en niet voor een vrijstaande woning. Er is immers volgens de woonvisie ook vraag naar vrijstaande woningen. Ook is er volgens de woonvisie vraag naar wonen nabij voorzieningen van een grotere kern, zoals Schoonebeek. De raad heeft zich daarom naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het toevoegen van een vrijstaande woning in Schoonebeek aansluit bij de visie en uitgangspunten van de woonvisie. Het betoog dat geen behoefte bestaat aan een vrijstaande woning, slaagt niet.
4.3. Volgens de woonvisie zijn er in Schoonebeek aandachtsplekken waar woningen en omgeving aangepakt kunnen worden. In ieder geval woningbouwontwikkelingen op de plek van enkele "rotte kiezen" langs de Europaweg worden gestimuleerd en gefaciliteerd, evenals locaties aan het Pallertplein, aan de Wingerd en aan de Pienhoek, zo staat in de woonvisie.
Hieruit kan, anders dan [appellanten] betogen, niet worden afgeleid dat de bouw van nieuwe woningen langs de Europaweg beperkt is tot de locaties die zijn aangemerkt als zogeheten "rotte kiezen". Dat volgens de woonvisie in ieder geval medewerking zal worden verleend aan woningbouwontwikkelingen op bepaalde locaties, betekent immers niet dat andere locaties niet voor bebouwing in aanmerking komen. Het betoog van [appellanten] dat hierover gaat, slaagt niet.
4.4. In de woonvisie staat dat in het landelijk gebied ruimte wordt geboden voor onder meer het bouwen van woningen binnen lintbebouwing. Daarbij wordt verwezen naar de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten". Daarin is volgens de woonvisie beschreven waar en onder welke voorwaarden gebouwd mag worden binnen de lintbebouwing.
Op de kaart die bij de beleidsnotitie hoort is het hoekperceel aan de Hankenhofweg en de Europaweg aangewezen als "lint binnen kern". In paragraaf 5.2 van de beleidsnotitie is aangegeven dat de linten door de jaren heen verdicht zijn geraakt. Het opvullen van nog aanwezige open plekken heeft geen negatieve gevolgen voor de omgeving. Daarom komen deze plekken in aanmerking voor bebouwing, zo staat in de beleidsnotitie.
Omdat in de woonvisie wordt verwezen naar de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten" en daarin criteria worden gegeven voor het bouwen binnen lintbebouwing, waarbinnen het hoekperceel aan de Europaweg en de Hankenhofweg ligt, valt niet in te zien waarom de raad in dit geval niet aan deze beleidsnotitie mag toetsen. Het betoog van [appellanten] daarover slaagt niet.
4.5. Over het betoog van [appellanten] dat uit de genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009 moet worden afgeleid dat er geen behoefte bestaat aan woonbebouwing op het hoekperceel, overweegt de Afdeling het volgende.
De uitspraak van 6 mei 2009 gaat over het op 27 september 2007 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Schoonebeek". In dat bestemmingsplan, wat gold voordat het nu voorliggende bestemmingsplan werd vastgesteld, was een agrarische bestemming aan het hoekperceel toegekend. [partij B] had beroep ingesteld tegen de goedkeuring door het college van gedeputeerde staten van Drenthe van dit plandeel, omdat [partij B] op dit plandeel ook toen een woning wilde realiseren, wat het bestemmingsplan niet toeliet. Het college van gedeputeerde staten stelde zich toen onder meer op het standpunt dat voor een periode van ongeveer 10 jaar al in de woningbehoefte werd voorzien in het bestemmingsplan "Stroomdal" en een geplande vervolgfase en dat er daarnaast slechts in beperkte mate ruimte was voor het oplossen van stedenbouwkundige knelpunten, waartoe de locatie niet werd gerekend.
De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde beleidsinzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, onder 4.2 en 4.3, bestaat nu behoefte aan de bouw van een vrijstaande woning in Schoonebeek en is de bouw van nieuwe woningen niet meer beperkt tot bepaalde locaties. De situatie is daarmee anders dan toen het college van gedeputeerde staten besloot over de goedkeuring van het bestemmingsplan "Schoonebeek".
Het betoog dat de raad vast had moeten houden aan wat in de uitspraak van 6 mei 2009 over de behoefte aan de woning is overwogen, slaagt daarom niet.
4.6. De conclusie is dat het betoog van [appellanten], dat het plan in strijd is met de omgevingsverordening en de woonvisie, niet slaagt.
Cultuurhistorische waarden
5. [appellanten] betogen dat de bouw van de woning op het hoekperceel aan de Hankenhofweg en de Europaweg het karakteristieke straatbeeld verstoort, gezien het historische open, karakter van het dorp. Zij wijzen ter onderbouwing van hun betoog op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009. Daaruit volgt volgens hen dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe vindt dat een woning op het perceel in het plangebied het karakteristieke straatbeeld met open plekken verstoort.
5.1. Zoals hiervoor onder 4.5 is overwogen, gaat de door [appellanten] bedoelde uitspraak van 6 mei 2009 over het op 27 september 2007 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Schoonebeek". Het college van gedeputeerde staten van Drenthe, dat besloot over de goedkeuring van dat plan, stelde zich toen op het standpunt dat het hoekperceel deel uitmaakt van de boerderij aan de [locatie 1], dat deels het historische, open karakter van het dorp toont. Een nieuwe woning op het hoekperceel zou volgens het college van gedeputeerde staten zo dicht op de Europaweg komen te staan, dat het karakteristieke straatbeeld met haar open plekken zou worden verstoord.
5.2. Zoals hiervoor ook onder 4.5 is overwogen, kan de raad op grond van gewijzigde beleidsinzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Ook van belang is dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan provinciaal beleid (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5432, onder 8.1). Wel dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met dit beleid. Dat betekent dat hij dit beleid in de belangenafweging dient te betrekken.
5.3. In de plantoelichting is ingegaan op het provinciaal beleid over cultuurhistorie. In paragraaf 2.2.3 van de plantoelichting staat dat dit beleid is opgenomen in de beleidsnota "Cultuurhistorisch Kompas Drenthe". Daarin is onderscheid gemaakt in drie sturingsniveaus, te weten: respecteren, voorwaarden stellen en eisen stellen. In de plantoelichting staat dat het plangebied deel uitmaakt van het gebied "Emmen en haar venen". Daarvoor geldt het sturingsniveau "respecteren". In de plantoelichting is nader ingegaan op de cultuurhistorische waarden van de omgeving van het plangebied. In paragraaf 2.1.5 van de plantoelichting is daarover aangegeven dat het plangebied op de gemeentelijke erfgoedbeleidskaart is aangewezen als een gebied met een herkenbaar te houden lintstructuur uit de bouwperiode 1000-1850. Het beleid is volgens de plantoelichting gericht op het herkenbaar houden van de historische en ruimtelijke structuur en samenhang van het gebied.
De raad heeft toegelicht dat, om ervoor te zorgen dat het plan voor de bouw van de woning past bij de bestaande karakteristiek van het gebied, een erfinrichtingsplan is opgesteld, waarin rekening wordt gehouden met de voor het gebied belangrijke cultuurhistorische waarden. In paragraaf 3.3 van de plantoelichting is daarop ingegaan. In het erfinrichtingsplan zijn landschappelijke maatregelen opgenomen, waaronder een laaggeschoren haag. In artikel 3.5.2 en artikel 4.4 van de planregels is voorgeschreven dat de in dit erfinrichtingsplan opgenomen maatregelen moeten worden gerealiseerd en in stand gehouden en het erfinrichtingsplan is als bijlage bij de planregels gevoegd. Daarnaast zijn stedenbouwkundige randvoorwaarden gesteld, waaronder de situering van het bouwvlak, de omvang van de bebouwing en de positionering van de gevel van de woning. Dat is toegelicht in paragraaf 3.2 van de plantoelichting. De gevellijn ligt op 15,5 m van de Europaweg, vanwege de open ruimte en het zicht op de boerderij aan de [locatie 1] en valt 3 m terug ten opzichte van de voorgevellijn van de woningen aan de Hankenhofweg. Deze randvoorwaarden zijn op de verbeelding verwerkt en in artikel 3.2.2 van de planregels voorgeschreven. Ook zijn in artikel 3.2.3 en artikel 3.2.4 van de planregels beperkingen gesteld aan de bouw van bijbehorende bouwwerken en andere bouwwerken.
5.4. De Afdeling overweegt dat uit het voorgaande volgt dat de raad rekening heeft gehouden met wat in de provinciale beleidsnota staat en acht heeft geslagen op de cultuurhistorische waarden van de omgeving. Om ervoor te zorgen dat met de bouw van de woning daarmee ook rekening wordt gehouden en de open ruimte zo veel mogelijk wordt gewaarborgd, zijn landschappelijke maatregelen vastgelegd en stedenbouwkundige randvoorwaarden en andere beperkingen aan de omvang van de bebouwing geformuleerd, die in de planregels zijn voorgeschreven en op de verbeelding zijn verwerkt. De raad heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling voldoende rekening gehouden met het provinciaal beleid en zich op het standpunt mogen stellen dat de bouw van de woning de bestaande karakteristiek van de omgeving niet verstoort.
Het betoog slaagt niet.
Privacy en uitzicht
6. [appellanten] betogen dat het plan, waarin de bouw van de woning op het hoekperceel wordt mogelijk gemaakt, inbreuk maakt op hun privacy en het uitzicht wordt verstoord.
6.1. De raad erkent dat het plan gevolgen heeft voor de privacy en het uitzicht van [appellanten], maar vindt deze gevolgen aanvaardbaar gelet op het belang dat is gemoeid met de bouw van de woning. De raad heeft toegelicht dat rekening is gehouden met de gevolgen van het plan voor de privacy en het uitzicht van omwonenden door de positionering van het bouwvlak. De gevellijn van de nieuwe bebouwing is op de verbeelding van het bestemmingsplan 3 m achter de gevellijn van de bebouwing aan de Hankenhofweg geplaatst, waar [appellanten] wonen. Daarnaast zijn stedenbouwkundige randvoorwaarden gesteld, over onder meer de omvang van het bouwvlak en de hoogte van de bebouwing.
6.2. Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, zijn de ten opzichte van de voorgevellijn van de woning van [appellanten] terugvallende gevellijn van de nieuwe woning en de beperkingen aan de omvang van de nieuwe bebouwing voorgeschreven in het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat met deze maatregelen de aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellanten] door verminderde privacy en uitzicht als gevolg van de realisering van het plan niet onevenredig is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7. De conclusie is dat het beroep van [appellanten] ongegrond is.
8. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Knol
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
378