Uitspraak
202402362/1/R3.
Datum uitspraak: 22 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Javis B.V., gevestigd in Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2024 in zaak nr. 21/6495 in het geding tussen:
Javis B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college Javis onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de bouwwerkzaamheden op het perceel Cederstraat 31 in Den Haag (het perceel) te staken en gestaakt te houden totdat de benodigde omgevingsvergunning is verleend.
Bij besluit van 31 augustus 2021 heeft het college het door Javis daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 maart 2024 heeft de rechtbank het door Javis daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Javis B.V. hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 maart 2026, waar Javis, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door H. Smit, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder bestuursdwang is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder bestuursdwang het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd dan wel de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen.
Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college aan Javis een last onder bestuursdwang opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing blijft.
Inleiding
2. Javis is eigenaar en verhuurder van het perceel. Op de begane grond bevindt zich een garagebedrijf en op de eerste en tweede verdieping aan de straatzijde van het gebouw zijn bovenwoningen aanwezig. Naar aanleiding van meerdere meldingen van overlast en schade heeft een inspecteur van de gemeente op 29 maart 2021 geconstateerd dat Javis bouwwerkzaamheden in de garage uitvoerde zonder omgevingsvergunning. Voor het vervangen van de garagevloer zijn 28 heipalen de grond in geslagen, waardoor het gaat om een constructieve wijziging van de garagevloer. De inspecteur heeft de werkzaamheden op 29 maart 2021 per direct stilgelegd. Omdat de bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning werden uitgevoerd, heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd. Javis is het niet eens met de aan haar opgelegde last onder bestuursdwang. Volgens haar was voor de bouwwerkzaamheden geen omgevingsvergunning vereist.
Hoger beroepsgronden
Artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor
3. Javis betoogt dat de rechtbank de garage ten onrechte heeft aangemerkt als hoofdgebouw. Het bebouwen van de als "Bedrijf - 2" met functieaanduiding "garage" bestemde gronden is niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de bestemming. Voor verwezenlijking van de bestemming is namelijk van belang dat aan de straatkant een hoofdgebouw aanwezig is dat ook wordt gebruikt door een garagebedrijf, wat in dit geval zo is. Het hoofdgebouw is later naar achter uitgebouwd, waardoor er sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dat het bijbehorend bouwwerk inmiddels een groter oppervlak heeft dan het hoofdgebouw leidt er niet toe dat het bijbehorend bouwwerk als hoofdgebouw moet worden aangemerkt. Het garagebedrijf is verder niet in strijd met de planregels, dus is het bouwwerk op grond artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor vergunningvrij. Dit betekent ook dat de wijzigingen aan de vloer vergunningvrij kunnen worden uitgevoerd.
3.1. Een hoofdgebouw is omschreven in artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor:
"een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel, en indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is".
Een bijbehorend bouwwerk is omschreven in artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor:
"uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw of ander bouwwerk, met een dak".
Artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
[…]."
3.2. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Bomenbuurt". De straatkant van het perceel heeft de bestemming "Wonen - 1" met de functieaanduiding "garage". De achterkant van het perceel heeft de bestemming "Bedrijf - 2" met de functieaanduiding "garage". De werkzaamheden aan de vloer hebben alleen plaatsgevonden op het gedeelte van het perceel waarop de bedrijfsbestemming met de functieaanduiding "garage" rust.
3.3. Artikel 4.1, aanhef en onder d, van de planregels bepaalt dat ter plaatse van de aanduiding "garage" een garagebedrijf is toegestaan. In artikel 1.47 van de planregels staat een garagebedrijf als volgt omschreven:
"een inrichting, waarin of van waaruit op bedrijfsmatige wijze het vervaardigen, onderhouden, repareren, behandelen van oppervlakte, keuren, reinigen, verhandelen, verhuren, opslaan of proefdraaien van motorvoertuigen plaatsvindt."
3.4. De Afdeling overweegt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de uitleg van hoofdgebouw en bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor niet naar de begripsbepalingen uit de planregels moet worden gekeken, maar alleen naar de begripsbepalingen uit het Bor. Voor het bepalen van het hoofdgebouw is niet van belang welk bouwwerk op het perceel een grotere omvang heeft, maar is van belang welk gebouw noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming en, als er meerdere gebouwen aanwezig zijn, welke het belangrijkst is. Uit artikel 1.47 van de planregels volgt dat een garagebedrijf een inrichting is waarin of van waaruit werkzaamheden plaatsvinden. Dit maakt dat de garage noodzakelijk is om de op het perceel rustende bestemming te verwezenlijken, waardoor de garage een hoofdgebouw is. Verder volgt uit de begripsbepalingen niet dat het relevant is welk gebouw als eerst op het perceel stond. Hierdoor is het feit dat het gedeelte van de garage aan de straatkant eerder gebouwd is ook niet van belang bij de vraag of de garage aan de achterkant van het perceel een hoofdgebouw is. Dit betekent dat de rechtbank wel terecht tot de conclusie is gekomen dat de garage een hoofdgebouw is. De bouwwerkzaamheden zijn dus niet vergunningvrij op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
Het betoog slaagt niet.
Artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor
4. Javis betoogt dat de rechtbank ten onrechte de vloer als zelfstandig werk beschouwt. De vloer maakt deel uit van het garagegebouw, met dien verstande dat de vloer van de garage geen onderdeel uitmaakte van de constructie die het gebouw mede draagt. Dat de oude vloer tegen de muur was afgewerkt, maakt niet dat deze onderdeel uitmaakte van de draagconstructie. Ook het zwaarder belasten van de dragende constructie, wat in dit geval niet zo is, zou niet leiden tot wijziging van de draagconstructie. Javis verwijst hierbij naar de uitspraken van de Afdeling van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:958) en 16 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1285). De overgelegde berekeningen hebben dan ook alleen betrekking op de garagevloer zelf. De draagconstructie van het gebouw is niet veranderd en er is dus ook geen sprake van een verandering in de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor.
4.1. Artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
[…]
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
4.2. De Afdeling overweegt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vloer niet als een zelfstandig bouwwerk kan worden aangemerkt. De betonnen vloer moet in samenhang met het garagegebouw worden gezien. Omdat de betonnen vloer niet los van het garagegebouw mag worden gezien, heeft de rechtbank ook niet onderkend dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een wijziging van de draagconstructie, het relevant is of de draagconstructie van het gebouw wordt gewijzigd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018, waar Javis naar verwijst, volgt dat voor het bepalen of er sprake is van een wijziging van de draagconstructie relevant is welke constructieve elementen het gebouw zelf mede dragen. Dit betekent dat niet moet worden gekeken naar welke constructieve elementen de betonnen vloer dragen, maar welke constructieve elementen het garagegebouw dragen. De vloer van de garage lag voor aanvang van de bouwwerkzaamheden op zand en was alleen afgewerkt tegen de wanden van het garagegebouw. De vloer maakte toen dus geen onderdeel uit van de draagconstructie van het garagegebouw. In de huidige situatie dragen de heipalen alleen de betonnen vloer. De betonnen vloer is net als voorheen slechts afgewerkt tegen de wanden van het garagegebouw. Dit betekent dat ook in de huidige situatie de betonnen vloer met heipalen geen onderdeel uitmaakt van de draagconstructie van het garagegebouw. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er sprake was van een verandering van de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor.
Het betoog slaagt.
Disproportioneel
5. Javis betoogt de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwstop disproportioneel was. Het stond op voorhand vast dat de heipalen niet verwijderd zouden hoeven worden. Daarnaast stond vast dat het aanbrengen van de betonnen vloer vergunningsvrij te achten was. De bouwstop heeft tot nodeloze vertraging en schade geleid. Op zitting heeft Javis toegelicht dat de schade bestaat uit financiële schade, die is ontstaan doordat de garage niet tijdig kon worden opgeleverd.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is een bouwstop een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing hiervan hoeft, gelet op de aard en het doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 25 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3826), onder 6.2.
5.2. De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het opleggen van de bouwstop niet disproportioneel was. Hierbij is van belang dat de betonnen vloer en de heipalen niet los van elkaar kunnen worden gezien en het college niet op voorhand hoeft te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kan worden. Hierdoor heeft het college terecht zowel de al in de grond geheide palen als de nog te leggen betonnen vloer bij het opleggen van de bouwstop betrokken en hoefde het college niet te onderzoeken of deze onderdelen gelegaliseerd konden worden.
De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft, vormt geen grond voor het oordeel dat het optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Dit betekent dat de door Javis geleden schade geen grond vormt voor het oordeel dat het opleggen van een bouwstop disproportioneel was. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1175), onder 5.1. Het college had dan ook niet om deze reden hoeven af te zien van handhavend optreden.
Het betoog slaagt niet.
Herhaald en ingelast
6. De Afdeling merkt op dat de algemene verwijzing van Javis in het hoger beroepschrift naar wat in beroep is aangevoerd en het verzoek dat als herhaald en ingelast te beschouwen, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden, voor zover hij daarbij geen redenen heeft aangevoerd op grond waarvan de aangevallen uitspraak onjuist zou zijn. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak gemotiveerd is ingegaan op wat Javis in zijn beroepschrift heeft aangevoerd.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 31 augustus 2021 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar nemen.
8. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Judiciële lus
9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2024 in zaak nr. 21/6495;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 31 augustus 2021 met kenmerk B.2.21.1766.001;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij Javis B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.137,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Javis B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 731,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. De Groot
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2026
884-1176