Uitspraak
202404933/1/R1.
Datum uitspraak: 29 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend in Terneuzen,
2. RH Beheer B.V., RVK Beheer B.V., [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (RH Beheer B.V. en anderen), gevestigd dan wel wonend Terneuzen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Terneuzen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan
"Terneuzen Centrum, Nieuwstraat-Arsenaalstraat" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en RH Beheer B.V. en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 5 februari 2026 heeft de raad het bestemmingsplan "Terneuzen Centrum, Nieuwstraat-Arsenaalstraat" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.
RH Beheer B.V. en anderen hebben een zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 februari 2026, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], RH Beheer B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2B] en [appellant sub 2A] via een videoverbinding en bijgestaan door mr. L. de Jeu en mr. R.D. van Oevelen, beiden advocaat in Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, en J.L.J.B.M. van Hoeve-van Esbroeck, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting AVV Beheer BV vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, en Aannemersbedrijf Van der Poel Terneuzen B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, als partij gehoord.
Op deze zitting heeft de Afdeling het onderzoek geschorst en de raad in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te verstrekken. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Met inachtneming van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. De Afdeling heeft het onderzoek overeenkomstig artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 28 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Crisis-en herstelwet (Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Wettelijk kader in bijlage
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Voor de leesbaarheid van de uitspraak is ook een aantal bepalingen opgenomen in de overwegingen van de uitspraak.
Waar gaat deze zaak over?
3. Het plan maakt de bouw van twee woonblokken met maximaal 77 appartementen en een hotel met 100 hotelkamers mogelijk op de locatie van het zogenaamde ‘ABC-complex’ in Terneuzen. De voorziene appartementengebouwen grenzen aan de Burgemeester Geillstraat, de Arsenaalstraat en aan de Nieuwstraat. Het voorziene hotel grenst aan de Nieuwstraat en de Noordstraat. Aannemersbedrijf Van der Poel Terneuzen B.V. is de ontwikkelaar van het project.
In het plangebied was voorheen detailhandel en horeca gevestigd. Nu is er veel leegstand. Het revitaliseren en herstructureren van de Nieuwstraat en het ABC-complex is volgens de plantoelichting één van de meest urgente opgaven in de binnenstad.
4. [appellant sub 2B] en [appellant sub 2A], RH Beheer B.V., RVK Beheer B.V., en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn het niet eens met het bestemmingsplan.
[appellant sub 2B] en [appellant sub 2A] zijn gezamenlijk eigenaar van de appartementen aan de [drie locaties]. Zij wonen niet in één van deze woningen. [appellant sub 2B] en [appellant sub 2A] vrezen dat het bestemmingsplan tot ernstige aantasting van het uitzicht en de privacy van de huurders van hun appartementen leidt en daarmee tot verminderde verhuurbaarheid. Ook vrezen zij dat het plan leidt tot een onevenredige afname van bezonning en parkeerhinder.
RH Beheer B.V. en RVK Beheer B.V. zijn eigenaar van de panden aan de Nieuwstraat 17 en 25. Deze gronden hadden onder het vorige bestemmingsplan de bestemming "Gemengd - 1". Het voorliggende bestemmingsplan kent aan de gronden de bestemming "Verkeer" en "Wonen" toe. RH Beheer en RVK Beheer zijn het er niet mee eens dat het bestemmingsplan de voortzetting van het bestaand legaal gebruik van deze panden niet meer toelaat.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn eigenaar van het nabijgelegen hotel d’Ouwe Kercke. Volgens hen maakt het bestemmingsplan ten onrechte een hotel mogelijk. Zij vinden dat sprake is van ongelijke behandeling en oneerlijke concurrentie, omdat hun plan voor de uitbreiding van hun hotel eerder is afgewezen en de raad nu een veel grotere toevoeging van het aantal hotelkamers wel toestaat.
Herstelbesluit
5. Bij besluit van 5 februari 2026 heeft de raad het bestemmingsplan "Terneuzen Centrum, Nieuwstraat-Arsenaalstraat" opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Met het herstelbesluit worden de maximale bouwhoogtes voor het beoogde hotel verlaagd, zodat de maximale bouwhoogte een trapsgewijze afname van de bouwhoogte van 20 m naar 16, 13 en 7 m kent.
6. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege een beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en
RH Beheer en anderen is ontstaan tegen dit herstelbesluit. De Afdeling zal eerst de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en RH Beheer B.V. en anderen van rechtswege tegen het besluit van 5 februari 2026 beoordelen en vervolgens bezien of er nog belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroepen tegen het besluit van 11 juni 2024.
Toepasselijkheid van de Crisis-en herstelwet
7. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben zich op het standpunt gesteld dat de Chw niet van toepassing is, omdat dit niet is vermeld in het vaststellingsbesluit van 11 juni 2024 en in de publicatie van het bestemmingsplan.
7.1. Vast staat dat op deze zaak de Chw van toepassing is, omdat het gaat om een ruimtelijk project dat voorziet in de ontwikkeling van een gebied waarbij de bouw van meer dan 11 woningen mogelijk wordt gemaakt. De toepassing van de Chw is niet een door de raad gemaakte keuze, maar vloeit in dit geval van rechtswege voort uit artikel 1.1, eerste lid, van de Chw en de aard van het bestreden besluit. Dat bij de bekendmaking van het plan niet is vermeld dat de Chw van toepassing is, doet daar niet aan af.
Het bestemmingsplan
Wijze van toetsen
8. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Behoefte aan hotelkamers
9. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de raad de behoefte aan de hotelkamers die het plan mogelijk maakt onvoldoende heeft onderbouwd. In de plantoelichting wordt een inventarisatie van de bestaande hotels weergegeven, maar daarin is het hotel van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet meegenomen terwijl dat dicht bij het plangebied ligt. Bij de berekening van de behoefte had rekening moeten worden gehouden met de 20 kamers van hun hotel en ook nog met 20 kamers waarmee zij hun hotel wensen uit te breiden.
9.1. In de plantoelichting is in hoofdstuk 3.1 ingegaan op de behoefte aan hotelkamers. Daarin is een overzicht van het bestaande aanbod weergegeven. Er wordt uitgegaan van 176 hotelkamers, waarvan 54 kamers in het 4-sterren segment. Het hotel van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], d’Ouwe Kercke, dat 20 kamers verhuurt en ook in het 4-sterren segment valt, zit daar niet bij. Geconcludeerd wordt dat er voor de zakelijke markt in Terneuzen in de toekomst een groei te verwachten valt in de behoefte aan hotelkamers, maar dat er geen harde plannen zijn voor het toevoegen van hotelkamers in Terneuzen.
De Afdeling stelt vast dat in de inventarisatie in de plantoelichting ten onrechte niet de bestaande capaciteit van hotel d’Ouwe Kercke is betrokken. In het feit dat daarmee de bestaande capaciteit met 20 kamers is onderschat, ziet de Afdeling echter geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit, nu [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] op zichzelf niet hebben betwist dat er in Terneuzen een relatief grote zakelijke vraag naar hotelkamers is vanwege de nabijgelegen internationale bedrijven en dat het de verwachting is dat deze zakelijke markt in Terneuzen zal groeien vanwege projecten als de Nieuwe Sluis, de verbinding Seine-Nord (Parijs-Gent) en huisvesting voor werknemers van de industrie rondom de Kanaalzone. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich onder verwijzing naar paragraaf 3.1 van de plantoelichting niet op het standpunt heeft mogen stellen dat er behoefte is aan hotelkamers.
Overigens is op de zitting nog toegelicht dat twee van de wel in de plantoelichting genoemde hotels, De Blaauwe Leeuw en Hotel Triniteit, samen goed voor meer dan 40 kamers, niet meer bestaan.
Het betoog slaagt niet.
Omgevingsverordening Zeeland 2018
10. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Zeeland. Zij voeren daartoe aan dat de ontwikkeling van het hotel ten onrechte niet is getoetst aan de voorwaarden uit ‘bijlage D behorende bij artikel 2.10 en 2.11 Verblijfsrecreatie binnen en buiten de kustzone’ van de Omgevingsverordening Zeeland. In de artikelen uit die bijlage staat dat bij nieuwvestiging sprake moet zijn van een innovatief en hoogwaardig concept. Volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is geen sprake van een hoogwaardig concept, onder andere niet omdat de hotelkamers gemiddeld maar zo’n 20 m2 zullen bedragen.
10.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2865 heeft overwogen, volgt uit de toelichting op de Omgevingsverordening dat onder ‘verblijfsrecreatieterrein’ naast zomerhuizenterreinen, recreatieve appartementen en kampeerterreinen, ook hotels vallen. In bijlage D worden voorwaarden genoemd waaraan nieuwvestiging van een verblijfsrecreatieterrein moet voldoen, namelijk economische haalbaarheid, markt en onderscheidend vermogen van het concept, en sociaal maatschappelijke bijdrage.
10.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Zeeland. Onder 3.4 van de plantoelichting wordt toegelicht dat het plan bijdraagt aan de in het totaalplan ‘Totaalplan Binnenstad Terneuzen’ opgenomen doelen om de binnenstad te revitaliseren en leegstaand winkelvloeroppervlakte te transformeren. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het in het licht van het totaalplan een hoogwaardig en innovatief concept wil neerzetten. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat een hotel met 100 kamers een bijdrage aan de werkgelegenheid levert en dat dit ook bijdraagt aan het behoud van voorzieningen in de binnenstad, omdat het een invulling vormt voor ruimte die vrijkomt door de nu leegstaande detailhandel. Bovendien is er, zoals de Afdeling onder 9.1 heeft overwogen, behoefte aan de hotelkamers. De hotelkamers worden gerealiseerd op een goed bereikbare locatie in het centrum van Terneuzen, met een hoge zakelijk vraag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat wordt voldaan aan de voorwaarden economische haalbaarheid, markt en onderscheidend vermogen van het concept en sociaal maatschappelijke bijdrage. Dat de hotelkamers gemiddeld 20 m2 zullen bedragen, maakt niet dat geen sprake kan zijn van een hoogwaardig concept.
Het betoog slaagt niet.
Externe veiligheid
11. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] merken op dat de beoordeling over de externe veiligheid onder paragraaf 4.5 van de plantoelichting alleen wordt beoordeeld voor de appartementen en niet ook voor de ontwikkeling van het hotel.
11.1. In de plantoelichting is ingegaan op het onderwerp externe veiligheid. Voor het plangebied is met name het scenario van een ongeval waarbij giftige stoffen vrijkomen en het scenario van een ongeval met brandbaar gas op de Westerschelde relevant. In de plantoelichting worden maatregelen genoemd die de gevolgen van deze scenario’s kunnen beperken. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze niet ook van toepassing zijn op de toekomstige hotelgasten.
Het betoog slaagt niet.
Beëindiging gebruiksmogelijkheden percelen aan de Nieuwstraat 17 en 25
12. RH Beheer B.V. en anderen betogen dat hun bestaande legale gebruik van de functies aan de Nieuwstraat 17 en 25 ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Zij voeren daartoe aan dat de raad niet heeft aangetoond dat de beoogde bestemming binnen de planperiode wordt verwezenlijkt. De gemeente en initiatiefnemer zijn niet volledig eigenaar van de benodigde gronden binnen het plangebied. Ook is niet aangetoond dat de kosten die het gevolg zijn van de bestemmingswijziging zijn gedekt. Dat er volgens het Totaalplan Binnenstad Terneuzen van 10 maart 2022 17 miljoen euro beschikbaar is om eventuele tekorten op te vangen maakt niet dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan vaststaat. Er zijn nog geen onderhandelingen geweest over de minnelijke verwerving van de gronden van RH Beheer B.V. en anderen. Het is onduidelijk of, als verwerving op minnelijke wijze niet zou lukken, tot onteigening van de gronden kan worden overgegaan.
12.1. De percelen van RH Beheer B.V. en anderen liggen aan de Nieuwstraat en hadden onder het bestemmingsplan "Terneuzen Centrum" de bestemming "Gemengd - 1". Aan de percelen heeft de raad in het bestemmingsplan de bestemmingen "Verkeer" en "Wonen" en de functieaanduiding ‘gemengd’ toegekend. Hiermee heeft de raad de bouw van de appartementengebouwen op deze gronden mogelijk willen maken.
12.2. In beginsel moet legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
12.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de beoogde bestemming binnen een redelijke termijn wordt verwezenlijkt. Dat de gronden nog niet in bezit zijn van de gemeente en/of initiatiefnemer maakt dat niet anders. De raad heeft toegelicht dat de gemeente overgaat tot onteigening van de gronden als verwerving op minnelijke wijze niet lukt. De Afdeling ziet in wat
RH Beheer B.V. en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de gemeente niet over voldoende financiële middelen zou beschikken om tot onteigening over te gaan indien verwerving op minnelijke wijze niet lukt.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
13. RH Beheer B.V. en anderen vrezen dat het plan leidt tot onevenredige parkeerhinder. Zij voeren daartoe aan dat op voorhand niet kan worden voldaan aan het gemeentelijk parkeerbeleid. Er wordt verondersteld dat een deel van de beoogde appartementen verhuurd zal worden, waarvoor een lagere parkeernorm geldt. Dit is echter niet planologisch geborgd.
RH Beheer B.V. en anderen voeren voorts aan dat niet aan de voorwaarde uit de Parkeernota Terneuzen 2023-2033 (hierna: de parkeernota) wordt voldaan dat in de parkeerbehoefte die wordt gegenereerd door nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zo veel mogelijk op eigen terrein moet worden voorzien. De raad heeft niet gemotiveerd waarom er niet meer dan 76 parkeerplaatsen worden gerealiseerd in de parkeergarage en waarom de resterende parkeerbehoefte moet worden opgevangen in de openbare ruimte en omliggende parkeergarages. Het is onduidelijk in hoeverre de resterende parkeerbehoefte in de openbare ruimte en omliggende parkeergarages kan worden opgevangen. Ook is onduidelijk of de parkeergarages wel in aanmerking komen voor het opvangen van de parkeerbehoefte en of wordt voldaan aan een "acceptabele loopafstand" zoals de parkeernota voorschrijft. De raad heeft niet gemotiveerd waarom een loopafstand van 250 m acceptabel is. Ook is het onduidelijk in hoeverre parkeergarage Theaterplein als meest dichtbijgelegen parkeergarage de parkeerbehoefte kan opvangen, nu uit de parkeernota blijkt dat deze parkeergarage een hoge piekbezetting heeft bij bepaalde voorstellingen in het theater.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen in gelijke zin. Hun ervaringen komen niet overeen met de stelling in de plantoelichting dat de parkeergarage onder het Theaterplein op het drukste moment een bezettingsgraad heeft van 35% en een restcapaciteit van 149 parkeerplaatsen. De mogelijkheid tot parkeren in de parkeergarage Oostkolk, die op 400 m van het nieuwe hotel ligt, is niet realistisch voor hotelgasten.
13.1. Op grond van artikel 9.2 van de planregels kan een omgevingsvergunning voor het bouwen alleen worden verleend als wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, zoals opgenomen in de parkeernota.
13.2. Hoewel de vraag of er voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd pas in het kader van de procedure voor de omgevingsvergunning voor bouwen van de in het plan voorziene ontwikkelingen aan de orde zal komen, dient de raad bij de vaststelling van het plan al wel te bezien of kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Daarom zal de Afdeling hierna beoordelen of op voorhand moet worden geoordeeld dat niet in voldoende parkeerplaatsen zou kunnen worden voorzien en dat de raad zich om die reden niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2762.
13.3. In de parkeernota wordt onder 3.1.1 vermeld dat op sloopnieuwbouw locaties het parkeren zoveel mogelijk op de locatie (eigen terrein) wordt gerealiseerd. Mocht dat niet of niet volledig mogelijk zijn, dan wordt in eerste instantie de parkeercapaciteit in de parkeergarages bij de poorten daarvoor ingezet. Verder volgt uit bijlage 5 ‘Tabellen autoparkeernormen’ bij de parkeernota uit de tabel ‘Acceptabele loopafstanden’ dat voor de functie ‘wonen’ een acceptabele loopafstand van 100 - 250 m geldt, met 250 m voor bezoekers. Voor de functie ‘ontspanning’ geldt een acceptabele loopafstand van 600 m.
13.4. In de plantoelichting is berekend dat de totale parkeervraag die het bestemmingsplan genereert 143 parkeerplaatsen bedraagt, namelijk 108 voor de appartementen en 35 voor het hotel. Daarbij is, anders dan RH Beheer B.V. en anderen veronderstellen, geen correctie aangebracht voor het feit dat naar verwachting een deel van de appartementen verhuurd zal gaan worden. Volgens de plantoelichting is die verwachting slechts aanleiding voor de veronderstelling dat de parkeervraag in de praktijk lager zal zijn. Onder de woongebouwen wordt een ondergrondse parkeerkelder gerealiseerd met 76 parkeerplaatsen voor de appartementen. De overige 32 parkeerplaatsen voor de appartementen, waaronder de bezoekersplaatsen, en de 35 parkeerplaatsen voor het hotel, kunnen volgens de plantoelichting worden opgevangen in een nabijgelegen parkeergarage of op openbare parkeerplaatsen bovengronds. In de plantoelichting wordt daarbij gewezen op de acceptabele loopafstanden genoemd in de parkeernota. De afstand tussen het plangebied en de parkeergarages bedraagt ongeveer 160 meter tot Theaterplein, 400 meter tot Oostkolk en 850 meter tot Schuttershof. Uit cijfers van de gemeente Terneuzen over de bezettingsgraad van parkeergarages (bijlage 7 bij de plantoelichting) blijkt dat parkeergarage Theaterplein op het meest drukke moment een bezettingsgraad heeft van 35% en een restcapaciteit van 149 parkeerplaatsen en parkeergarage Oostkolk een bezettingsgraad van 29% en een restcapaciteit van 206 parkeerplaatsen.
13.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet tot onevenredige parkeerhinder zal leiden. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat er niet meer dan
76 ondergrondse parkeerplekken worden aangelegd omdat meer ondergrondse parkeerplaatsen te duur wordt, terwijl er ruim voldoende restcapaciteit in de parkeergarages is. De Afdeling kan dit standpunt volgen. De raad heeft onderbouwd dat in de parkeergarages Theaterplein en Oostkolk in de regel voldoende restcapaciteit is op de drukste momenten om de parkeerbehoefte van het plan op te vangen, en dat voor die parkeergarages wordt voldaan aan de acceptabel geachte loopafstanden. Dat, zoals [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen, het voor kan komen dat de parkeergarage Theaterplein incidenteel druk is vanwege voorstellingen, betekent niet dat de raad die parkeergarage niet had mogen betrekken. De betogen slagen niet.
Toevoeging hotelkamers Hotel d’Ouwe Kercke
14. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door een toevoeging van 100 hotelkamers toe te staan in het plangebied. In 2010 hebben zij verzocht om uitbreiding van hun eigen hotel, maar toen is dat verzoek afgewezen vanwege vermeende overcapaciteit. De gemeente heeft [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] oneerlijk behandeld door nu wel een veel grotere toevoeging van hotelkamers in dezelfde omgeving toe te staan. Bovendien leidt dit tot oneerlijke concurrentie en komt de bedrijfseconomische haalbaarheid van het hotel ernstig in gevaar. De raad had daarom de gewenste uitbreiding van hotel d’Ouwe Kercke moeten opnemen in dit bestemmingsplan.
14.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de omstandigheid dat de gemeente niet heeft willen meewerken aan het plan van d’Ouwe Kercke aan de rechtmatigheid van het plan in de weg staat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in het plangebied een hotel met 100 hotelkamers toe te staan. De raad heeft toegelicht dat de uitbreiding van het hotel van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] destijds niet is afgewezen omdat er geen behoefte zou bestaan aan de hotelkamers, maar uitsluitend vanuit stedenbouwkundige overwegingen. Het college heeft toegelicht dat het niet bereid was om medewerking te verlenen aan een hotelfunctie met twee bouwlagen bovenop de bestaande parkeergarage. In juni 2010 dienden [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een hernieuwd principeverzoek in, waarin zij vasthielden aan de twee verdiepingen op de parkeergarage. Het college besloot, na informeel advies van de welstandscommissie, vast te houden aan het eerdere besluit om uitsluitend medewerking te verlenen aan het realiseren van maximaal één verdieping op de parkeergarage. Het college achtte een bouwplan in twee lagen qua schaal en maatvoering niet passend in de omgeving. Alleen al daarom slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet.
Woon- en leefklimaat
- Privacy
15. RH Beheer B.V. en anderen betogen dat de maximale bouwhoogte en het bouwvolume niet passend zijn in de omgeving en dat de gevolgen van het plan ten aanzien van het uitzicht en privacy onevenredig zijn. Door de bouw van de appartementengebouwen zal het uitzicht vanuit de woningen aan de Arsenaalstraat verslechteren en de privacy van hun huurders onevenredig worden aangetast. Weliswaar wordt in de zienswijzennota opgemerkt dat in een stedelijke omgeving rekening moet worden gehouden met enige beperking van onder andere uitzicht en persoonlijke levenssfeer, maar dat pakt in dit geval volgens hen onevenredig uit. De appartementengebouwen komen namelijk een stuk dichterbij te staan. Ook gaan het uitzicht en de privacy van deze appartementen volledig verloren door de hoogte van de appartementengebouwen, waarvan ook nog eens middels een omgevingsvergunning tot maximaal 10% mag worden afgeweken. De raad had in elk geval privacybevorderende maatregelen moeten treffen. In de verbeelding van het bestemmingsplan is één groot bouwvlak opgenomen met een maximumhoogte van 17 m, terwijl het de bedoeling is dat daar twee los van elkaar staande appartementengebouwen worden gerealiseerd, met daartussen een open ruimte. Niet valt in te zien waarom de raad, om het vrije uitzicht van omwonenden zo veel mogelijk te respecteren, dit voornemen niet heeft vastgelegd in het bestemmingsplan, in de vorm van afzonderlijke bouwvlakken en aangepaste maximale bouwhoogtes.
15.1. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor een gebied vaststellen. Hieruit volgt dat RH Beheer B.V. en anderen geen aanspraak kunnen maken op een bepaald uitzicht vanuit hun woningen. De raad moet het belang van aantasting van privacy en van het uitzicht wel betrekken in zijn belangenafweging.
15.2. Op grond van het bestemmingsplan mogen de appartementengebouwen een maximale hoogte van 17 m hebben. Onder het vorige plan was dat maximaal 11 m. Het nieuwe bestemmingsplan staat daarmee meer bouwlagen en woningen toe nabij de appartementen aan de Arsenaalstraat dan op grond van het vorige plan mogelijk was. De bebouwing wordt op een afstand van 7 m van de appartementen mogelijk gemaakt, dezelfde afstand als de huidige bebouwing.
15.3. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat de hoogte van de appartementengebouwen passend is in de omgeving en dat het bestemmingsplan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de privacy bij de appartementen aan de Arsenaalstraat. Het staat vast dat het uitzicht en de privacy bij de appartementen zal verminderen als gevolg van het plan. De raad heeft het belang bij de woningbouw en de revitalisering van het gebied echter zwaarder mogen laten wegen dan het belang bij een volledig behoud van het uitzicht en privacy van de appartementen aan de Arsenaalstraat. Daarbij is van belang dat het plangebied in stedelijk gebied ligt, waar een hoogte van 17 m niet ongebruikelijk is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening privacybevorderende maatregelen in het bestemmingsplan had moeten borgen of had moeten borgen dat de appartementengebouwen los van elkaar worden gerealiseerd, met daartussen een open ruimte.
Het betoog slaagt niet.
- Bezonning
16. RH Beheer B.V. en anderen betogen dat sprake is van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij de appartementen aan de [locaties]. De hoeveelheid bezonning neemt zo veel af dat niet meer wordt voldaan aan de lichte TNO-norm. Uit het door hen uitgevoerde bezonningsonderzoek van 19 augustus 2025 blijkt dat twee van de drie woonkamers en één van de twee andere verblijfsruimten niet meer voldoen aan de lichte TNO-norm. Bij deze drie verblijfruimtes is sprake van een excessieve afname van de hoeveelheid bezonning, van 66% tot 81% en bij de woonkamer die wel voldoet aan de lichte TNO-norm is niettemin sprake van een excessieve afname van 65%. RH Beheer en RVK Beheer betogen dat hun belangen op dit punt onvoldoende zijn meegewogen.
16.1. De Afdeling overweegt dat er voor de bezonning van woningen geen wettelijke normen bestaan. Dit neemt niet weg dat in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan een afweging dient plaats te vinden van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen, waaronder het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Voor de gevolgen van de bezonning op woningen hanteert de raad als uitgangpunt de lichte TNO-norm. De lichte TNO-norm houdt in dat er minimaal twee bezonningsuren per dag zijn op het midden van de vensterbank aan de binnenkant van het raam in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober.
16.2. In het herstelbesluit zijn de bouwhoogten in het plan aangepast naar de hoogten van 7, 13, 16 en 20 m. Daarmee zijn de beoogde terugliggende verdiepingslagen van het hotel planologisch vastgelegd; daarvan is ook in de bezonningsstudie van 23 december 2024 uitgegaan. Uitgaande van die bouwhoogten wordt bij de appartementen aan de Arsenaalstraat voldaan aan de lichte TNO-norm. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat daarmee het aspect bezonning niet aan de vaststelling van het bestemmingsplan in de weg staat.
Op de zitting hebben RH Beheer B.V. en anderen betoogd dat voor hen niet controleerbaar is welke invoergegevens zijn gehanteerd bij de bezonningsstudie van 23 december 2024 en dat daarmee niet vaststaat of met de verlaging van de maximale bouwhoogten in het herstelbesluit, bij de appartementen aan de lichte TNO-norm wordt voldaan. Om het verstrekken van inlichtingen over de gehanteerde invoergegevens aan RH Beheer B.V. en anderen mogelijk te maken, heeft de Afdeling het onderzoek op de zitting geschorst.
16.3. Na de zitting hebben RH Beheer B.V. en anderen bij brief van 31 maart 2026 de Afdeling medegedeeld dat met het rapport "Bezonningsstudie Arsenaalplein-Arsenaalstraat Terneuzen Herstelbesluit" van 6 maart 2026, van iTX (hierna: de aanvullende bezonningsstudie van
6 maart 2026) inzichtelijk is gemaakt welke specifieke invoergegevens zijn gehanteerd bij het vaststellen van de gevolgen van het herstelbesluit voor de bezonning van de appartementen aan de [locaties]. Zij voeren aan dat met het herstelbesluit weliswaar wordt voldaan aan de lichte TNO-norm, maar dat ten opzichte van de huidige bestaande situatie sprake is van een afname van zonlichttoetreding van 63%, 49%, 63% en 50%, naast een kleine toename. RH Beheer en RVK Beheer voeren aan dat de raad de gevolgen van de afname in bezonning voor RH Beheer B.V. en anderen onvoldoende heeft meegewogen bij de totstandkoming van het plan.
16.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij de woningen aan de [locaties]. Weliswaar is sprake van een aanzienlijke vermindering van zonlichttoetreding ten opzichte van de op dit moment feitelijk bestaande situatie, maar tussen partijen is niet langer in geschil dat bij de maximale bouwhoogtes zoals die gelden met het herstelbesluit aan de lichte TNO-norm wordt voldaan. Gelet hierop heeft de raad het belang bij de herontwikkeling van het plangebied zwaarder mogen laten wegen dan de afname in bezonning in de appartementen aan de [locaties].
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
17. De beroepen van RH Beheer B.V. en anderen en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 5 februari 2026 zijn ongegrond.
18. Nu uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de beroepen van RH Beheer B.V. en anderen en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 5 februari 2026 niet leiden tot een vernietiging van dat besluit, wordt dat besluit onherroepelijk. Daarmee komt aan het besluit van 11 juni 2024, waar de beroepen zich eerst tegen richtten, in zoverre geen betekenis meer toe. Onder deze omstandigheden en nu niet is gebleken van enig belang bij een beoordeling van die beroepen tegen het besluit van 11 juni 2024, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat RH Beheer B.V. en anderen en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroepen tegen dat besluit. In verband hiermee moeten hun beroepen tegen het besluit van 11 juni 2024 niet-ontvankelijk worden verklaard.
Proceskosten
19. De raad moet de proceskosten van RH Beheer B.V. en anderen op hierna vermelde wijze vergoeden, omdat het herstelbesluit is genomen naar aanleiding van hun beroep.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van RH Beheer B.V. en anderen en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 5 februari 2026 van de raad van de gemeente Terneuzen tot vaststelling van het bestemmingsplan "Terneuzen Centrum, Nieuwstraat-Arsenaalstraat" ongegrond;
II. verklaart de beroepen van RH Beheer B.V. en anderen en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 11 juni 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Terneuzen Centrum, Nieuwstraat-Arsenaalstraat" niet-ontvankelijk;
III. veroordeelt de raad van de gemeente Terneuzen tot vergoeding van bij RH Beheer B.V en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Terneuzen aan RH Beheer B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Arneri, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Arneri
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2026
1010
BIJLAGE
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 3.1.6, eerste en tweede lid, luidt:
"1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.[…]"
Omgevingsverordening Zeeland 2018
Artikel 2.11, eerste lid, luidt:
"1. In een bestemmingsplan wordt een nieuw verblijfsrecreatieterrein of uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein uitsluitend toegelaten in bestaand stedelijk gebied en met inachtneming van de overige bepalingen van deze verordening. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aannemelijk gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten.
."
Bijlage D, onder 3, luidt, voor zover van belang:
"Nieuwvestiging en uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein zoals benoemd in artikel 2.11, eerste lid voldoen aan de voorwaarden B t/m D.
[…]
B. Economische haalbaarheid:
Ontwikkelingen zijn aantoonbaar economisch uitvoerbaar, vinden plaats op basis van een businessplan en voorzien in een centrale bedrijfsmatige exploitatie.
C. Markt en onderscheidend vermogen van het concept:
Ontwikkelingen zetten qua verschijningsvorm en type accommodatie in op een innovatief en hoogwaardig concept. Hierdoor wordt bijgedragen aan een gedifferentieerd product in de Zeeuwse kust. Het lokale DNA en het principe van LAND IN ZEE! staan hier centraal. Met oog op de dynamiek en verdere vernieuwing in de sector, wordt ingezet op circulair bouwen.
D. Sociaal maatschappelijke bijdrage:
Ontwikkelingen leveren een bijdrage aan de werkgelegenheid, behoud van voorzieningen en zijn een toegevoegde waarde voor de (leef)omgeving."