Uitspraak
202107298/1/R1.
Datum uitspraak: 26 juli 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Domburg, gemeente Veere,
2. Stichting Leefbaarheid Kom Domburg (hierna: SLKD), statutair gevestigd te Veere,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Domburg, gemeente Veere,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Veere,
2. het college van burgemeester en wethouders van Veere,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Domburg-Herontwikkeling Herenstraat" vastgesteld.
Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft het college aan The Wigwam
Tussenholding B.V. (hierna: The Wigwam) omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en het brandveilig gebruiken van hotel The Wigwam.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1], [persoon], SLKD en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
The Wigwam Tussenholding B.V. en [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
The Wigwam, [appellant sub 1], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en SLKD hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.T. van de Weerdt, rechtsbijstandverlener te Leusden, [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], bijgestaan door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, [persoon], vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, en SLKD, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, en drs. M.H. van der Wielen, zijn verschenen. Ook zijn de raad en het college, vertegenwoordigd door S.M. den Haan, verschenen. Verder zijn ter zitting [partij], bijgestaan door mr. U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, en The Wigwam, vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E], bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg, en [gemachtigde F], als partij gehoord.
Na de zitting heeft [persoon] zijn beroep ingetrokken.
Overwegingen
Inleiding
Aanleiding
1. Het bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor de nieuwbouw van hotel The Wigwam aan de Herenstraat 12 in Domburg. Het huidige hotel wordt gesloopt en daarvoor in de plaats komt een groter hotel met een ondergrondse parkeergarage. Aan de gronden waarop het nieuwe hotel is voorzien, in het zuidelijke deel van het plangebied, is de bestemming "Horeca" toegekend. De gronden in het noordelijke deel van het plangebied zijn in eigendom van [partij]. Aan die gronden is overwegend de bestemming "Tuin" toegekend. Ook zijn daarop drie bouwvlakken ingetekend met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie-2". Ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan "Kom Domburg", zoals vastgesteld op 15 december 2011, zijn de bouwvlakken aangepast en verschoven. In dat plan was aan de bouwvlakken voorheen de bestemming "Wonen" toegekend. Op één van de bouwvlakken, op het perceel P.J. Eloutstraat 11, is al een woning aanwezig. De andere twee bouwvlakken zijn onbebouwd.
Daarnaast is door het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en het brandveilig gebruiken van hotel The Wigwam. Voor het bouwen van de recreatiewoningen op het perceel van [partij] is nog geen omgevingsvergunning verleend.
Leeswijzer
2. De Afdeling zal hieronder eerst de vraag beantwoorden of het beroep van SLKD ontvankelijk is. Daarna komen de beroepsgronden van [appellant sub 1], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en SLKD aan bod, voor zover gericht tegen het bestemmingsplan. Vervolgens gaat de Afdeling in op de beroepsgronden gericht tegen de omgevingsvergunning die is verleend bij het besluit van 14 oktober 2021. Ten slotte geeft de Afdeling een conclusie over alle beroepen.
Ontvankelijkheid van het beroep van SLKD
3. [partij] en The Wigwam stellen zich op het standpunt dat het beroep van SLKD niet-ontvankelijk is. Volgens [partij] en The Wigwam is SLKD namelijk geen belanghebbende in de zin van artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat zij geen feitelijke werkzaamheden uitvoert anders dan optreden in juridische procedures.
3.1. Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2 luidt Pro:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen".
3.2. Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
3.3. De Afdeling stelt vast dat voorliggende besluiten zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Daartegen konden zienswijzen naar voren worden gebracht door ‘een ieder’. SLKD heeft een zienswijze ingediend tegen de ontwerpbesluiten. De Afdeling ziet daarom aanleiding om het beroep van SLKD tegen de voorliggende besluiten ontvankelijk te achten. Dit laat onverlet dat de Afdeling nog wel moet beoordelen of de beroepsgronden gelet op artikel 8:69a van de Awb tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden.
Het bestemmingsplan
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant sub 1]
5. [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie 1] direct ten oosten van het plangebied.
Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen het besluit van 30 september 2021 waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, voor zover in het plan de bestaande bouwvlakken zijn verschoven in de richting van zijn perceel en daaraan de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2" is toegekend. [appellant sub 1] stelt dat zijn belangen onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken en vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
6. Ter zitting heeft [appellant sub 1] zijn beroepsgrond over stikstofdepositie ingetrokken.
Goede procesorde
7. [appellant sub 1] heeft bij brief van 19 oktober 2022, door de Afdeling per fax ontvangen op 19 oktober 2022, een nader stuk ingediend. In het nadere stuk voert [appellant sub 1] kort gezegd aan dat in het plan onvoldoende is geborgd dat er bij de recreatiewoningen (voldoende) parkeerplaatsen worden gerealiseerd en dat in het plan onvoldoende is geborgd dat de recreatiewoningen kunnen worden ontsloten.
7.1. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
7.2. Gelet op het late tijdstip waarop de hier besproken beroepsgronden naar voren zijn gebracht en de niet eenvoudige aard daarvan, zou naar het oordeel van de Afdeling door het in aanmerking nemen van deze nieuwe beroepsgronden de goede voortgang van de procedure worden belemmerd. [appellant sub 1] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk was om deze nieuwe gronden eerder naar voren te brengen. Onder deze omstandigheden laat de Afdeling deze nieuwe gronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2682, onder 3.
Visie Domburg
8. [appellant sub 1] voert aan dat het omzetten van de bestemming "Wonen" op de drie bestaande bouwvlakken op het perceel achter het hotel naar de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2" in strijd is met de Visie Domburg, zoals vastgesteld op 20 februari 2015 (hierna: de Visie). Volgens hem volgt namelijk uit de Visie dat permanente bewoning in Domburg moet worden bewaakt, omdat de charme van Domburg als toeristentrekpleister samenhangt met het dorpskarakter van Domburg. Het standpunt van de raad dat als motivering aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt, namelijk dat het bestemmingsplan voorziet in een kwaliteitsverbetering van het hotel, is geen motivering voor het realiseren van recreatiewoningen in afwijking van gemeentelijk beleid, zo stelt [appellant sub 1].
8.1. In paragraaf 1.1 van de plantoelichting staat dat met het plan wordt aangesloten bij de ambities en ontwikkelingsrichtingen die in de Visie zijn beschreven. In paragraaf 3.4.3 van de plantoelichting wordt nader op de Visie ingegaan. De Visie is een integrale toekomstvisie, waarin op hoofdlijnen keuzes worden gemaakt op het gebied van leefbaarheid en wonen, economie en toerisme en het daarmee samenhangend gebruik van de ruimte, inclusief infrastructuur en duurzaamheid. In de Visie is uitgesproken dat Domburg zich moet richten op het uitbouwen en versterken van de aanwezige (grote) kwaliteiten, door enerzijds het benutten van de kansen en anderzijds het oplossen van de aandachtspunten. Verder volgt uit de Visie dat het plangebied deel uitmaakt van de historische kern van Domburg, die als volgt wordt omschreven: "De historische kern is kleinschalig van karakter. De lage bebouwing is direct gesitueerd aan de smalle straten. Er is sprake van een organisch gegroeid centrum-dorps woonmilieu, waar wonen en andere functies zoals detailhandel en toeristische verblijfsfuncties met elkaar zijn gemengd. Een aantal bouwblokken heeft grotere, groene binnenterreinen (privétuinen of semi openbare gebieden). […]" Volgens paragraaf 3.4.3 van de plantoelichting past het initiatief verder binnen de gewenste functiemenging en het kleinschalige karakteristieke karakter van de historische kern en draagt het bij aan het verbeteren van de parkeersituatie en het straatbeeld door het realiseren van een ondergrondse garage.
8.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan in overeenstemming is met de Visie. Daarbij acht de Afdeling van belang, naast wat hierover in de plantoelichting is opgenomen, dat de raad ten eerste heeft toegelicht dat de herontwikkeling van het hotel voortbouwt op de ambitie, missie en visie van Domburg, zoals neergelegd in de Visie, waarbij wordt ingezet op het verbeteren van de bestaande situatie, het verbeteren van de leefbaarheid, het uitbouwen en versterken van aanwezige kwaliteiten en het toevoegen van ruimtelijke kwaliteit. Om de kwaliteitsverbetering van het hotel te laten plaatsvinden moet vervolgens een deel van de aangrenzende natuurlijke tuin worden benut, waardoor de bouwvlakken zijn opgeschoven en de woonbestemming van de bouwvlakken is omgezet in een recreatieve bestemming. Weliswaar is daarmee een mogelijkheid tot permanente bewoning wegbestemd, maar dit maakt volgens de raad niet dat de bestemmingswijziging in strijd is met de Visie. Immers, het voorgaande bestemmingsplan voorzag in drie grote, vrijstaande huizen, terwijl uit de Visie volgt dat behoefte bestaat aan woningen voor starters en doorstromers. Volgens de raad leidt de bestemmingswijziging bovendien niet tot een verstoring van het evenwicht tussen toerisme en het dorpskarakter van Domburg, omdat het gaat om incidentele, unieke situatie. Verder heeft de raad toegelicht dat de bestemmingswijziging van de bouwvlakken heeft geleid tot het verkleinen van de bouw- en verhardingsmogelijkheden, waarmee is verzekerd dat een groot deel van het natuurlijke, groene binnenterrein behouden blijft, wat in overeenstemming is met de signatuur van de historische kern van Domburg, zoals beschreven in de Visie. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding om de raad niet in deze toelichting te volgen.
Het betoog faalt.
Recreatiewoningen
9. [appellant sub 1] betoogt dat de te realiseren recreatiewoningen zullen leiden tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat, temeer omdat de bouwvlakken van de woningen opschuiven in de richting van zijn perceel. Weliswaar is in het plan de eis van een centrale bedrijfsmatige exploitatie opgenomen, maar daarmee is onvoldoende verzekerd dat er geen grote groepen in de recreatiewoningen zullen verblijven die overlast kunnen veroorzaken, zo stelt [appellant sub 1].
9.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de beoogde recreatiewoningen niet zullen leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1].
Voor de beoogde recreatiewoningen geldt dat het meest noordelijke bouwvlak verder weg van de woning van [appellant sub 1] komt te liggen dan in de huidige situatie het geval is, maar dat het zuidelijke bouwvlak in de richting van zijn perceel verschuift. De bouwvlakken zijn echter zo geprojecteerd dat de voorkant van de recreatiewoningen niet wijst in de richting van de woning van [appellant sub 1], maar richting de binnentuin. Verder is in artikel 4.3.2., onder a, onder 2, van de planregels als voorwaardelijke verplichting opgenomen dat een groene haag wordt gerealiseerd, om het zicht vanuit de bestaande woningen op de recreatiewoningen te verminderen. Over het betoog over de eis van een centrale bedrijfsmatige exploitatie oordeelt de Afdeling dat voldoende in de planregels is verzekerd dat het gebruik van de recreatiewoningen als groepsaccommodatie niet is toegestaan op grond van de artikelen 1.32 en 4.3.1 van de planregels, nu de definitie van ‘groepsaccommodatie’ in artikel 1.32 niet rechtsonzeker is.
Het betoog faalt.
Tussenconclusie
10. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]
11. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wonen op het perceel [locatie 2] direct ten oosten van het plangebied. Hun perceel grenst gedeeltelijk aan het perceel waar het bestemmingsplan een ondergrondse parkeergarage mogelijk maakt. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben op dit aangrenzende stuk van hun perceel een schuur staan. Ook grenst hun perceel gedeeltelijk aan een perceel waar op grond van het bestemmingsplan het realiseren van een recreatiewoning mogelijk is.
[appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] zijn van mening dat bij de besluitvorming over het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat door de komst van meer toeristen.
12. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en SLKD hebben ter zitting hun beroepsgronden, gericht tegen het coördinatiebesluit van 14 december 2017, ingetrokken. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben daarnaast ter zitting hun beroepsgronden dat de rechtsmiddelenverwijzing in de voorliggende besluiten onjuist is en dat bij het plan ten onrechte geen rekening is gehouden met de richtafstanden uit de Handreiking Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, ingetrokken.
Strijd met Omgevingsverordening Zeeland 2018
13. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 2.10, eerste en tweede lid, en bijlage D van de Omgevingsverordening Zeeland 2018. Volgens hen volgt uit die artikelen dat qua type accommodatie moet worden ingezet op een innovatief en hoogwaardig concept, dat het initiatief een bijdrage moet leveren aan het behoud van voorzieningen en dat daarmee een toegevoegde waarde voor de (leef)omgeving wordt geboden. Volgens [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] voldoet de beoogde ontwikkeling hier niet aan, omdat de herontwikkeling van het hotel vooral kwantitatief van aard is en niet kwalitatief.
13.1. Artikel 2.10, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 luidt:
"1. In een bestemmingsplan wordt een nieuw verblijfsrecreatieterrein of uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein uitsluitend toegelaten in de in bijlage 5 aangewezen badplaatsen en met inachtneming van de overige bepalingen van deze verordening. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aannemelijk gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 1 opgenomen uitgangspunten.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien, op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening, krachtens een bestemmingsplan, de nieuwvestiging of uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein reeds is toegelaten met dien verstande dat de afwijking van de bepalingen van deze verordening niet mag worden vergroot."
Bijlage D luidt, voor zover van belang:
"Nieuwvestiging en uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein zoals benoemd in artikel 2.10, eerste lid voldoen aan de voorwaarden B t/m D.
[…]
B. Economische haalbaarheid:
Ontwikkelingen zijn aantoonbaar economisch uitvoerbaar, vinden plaats op basis van een businessplan en voorzien in een centrale bedrijfsmatige exploitatie zoals bedoeld in artikel 2.13.
C. Markt en onderscheidend vermogen van het concept:
Ontwikkelingen zetten qua verschijningsvorm en type accommodatie in op een innovatief en hoogwaardig concept. Hierdoor wordt bijgedragen aan een gedifferentieerd product in de Zeeuwse kust. Het lokale DNA en het principe van LAND IN ZEE! staan hier centraal. Met oog op de dynamiek en verdere vernieuwing in de sector, wordt ingezet op circulair bouwen.
D. Sociaal maatschappelijke bijdrage:
Ontwikkelingen leveren een bijdrage aan de werkgelegenheid, behoud van voorzieningen en zijn een toegevoegde waarde voor de (leef)omgeving."
13.2. In paragraaf 3.3.3 van de plantoelichting is het plan getoetst aan de Omgevingsverordening. Uit het eerste lid van artikel 2.10 van de Omgevingsverordening volgt dat nieuwvestiging en uitbreiding van verblijfsrecreaties mogelijk is binnen de begrenzing van de Zeeuwse badplaatsen. De beoogde uitbreiding van het hotel en de bouw van twee recreatiewoningen zijn daarmee in overeenstemming, aldus de plantoelichting.
13.3. De Afdeling stelt vast dat het plangebied ligt in een badplaats als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, in samenhang met bijlage 5 van de Omgevingsverordening. De Afdeling stelt daarnaast vast dat het plan betrekking heeft op een verblijfsrecreatieterrein in de zin van de Omgevingsverordening. Uit de toelichting op artikel 2.10 van de Omgevingsverordening volgt immers dat daaronder bijvoorbeeld moeten worden verstaan zomerhuizenterreinen, hotels, recreatieve appartementen en kampeerterreinen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan in overeenstemming is met artikel 2.10, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening. Behalve in paragraaf 3.3.3 van de plantoelichting is de raad ook in de nota van zienswijzen, die deel uitmaakt van het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, ingegaan op bijlage D van de Omgevingsverordening. De raad verwijst naar het businessplan van het bureau Raven Advies van 29 juni 2021 en een accountantsverklaring van 28 juni 2021, die samen als bijlage 1 bij de nota van zienswijzen zijn gevoegd. Volgens het businessplan is investeren in verbouwen of aanbouwen niet nuttig, omdat de kwaliteit van de bestaande bebouwing onvoldoende is voor een duurzame exploitatie. De uitbreiding naar een 4-sterrenhotel is daarentegen een welkome aanvulling op het bestaande aanbod in Domburg. Door te investeren in duurzaamheid, te voorzien in een parkeeroplossing, het upgraden van de hotelkamers en het realiseren van een wellnessvoorziening zijn een kwaliteitsverbetering en de toegevoegde waarde voor de leefomgeving verzekerd. Daarnaast wordt de ontwikkeling duurzaam uitgevoerd en wordt een positieve bijdrage geleverd aan de leefomgeving doordat volledig op eigen terrein zal worden geparkeerd. Bovendien wordt de werkgelegenheid binnen het hotel verdrievoudigd. Dat het plan financieel haalbaar is, heeft de raad onderbouwd met de accountantsverklaring. In wat [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de gegeven toelichting te twijfelen.
Het betoog faalt.
Ruimtelijke onderbouwing
14. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hen stelt de raad namelijk ten onrechte dat de hoteluitbreiding leidt tot een kwaliteitsimpuls en een positieve invloed heeft op de werkgelegenheid. Daarnaast ontbreekt een goede ruimtelijke onderbouwing voor de recreatiewoningen, waarbij de raad onder meer rekening had moeten houden met de Kustvisie, zo stellen [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]. Zij betogen meer in het algemeen dat de raad de belangen van omwonenden en de ruimtelijke gevolgen onvoldoende in kaart heeft gebracht.
14.1. Uit paragrafen 1.1 en 2.2 van de plantoelichting volgt dat de kwaliteitsverbeteringsslag eruit bestaat dat het gehele bestaande, verouderde gebouw wordt gesloopt en wordt herbouwd. Uit paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting volgt dat sprake is van de opwaardering van hotelkamers en algemene ruimtes en van het aanbieden van wellness voorzieningen. Dat leidt ertoe dat een jaarronde exploitatie mogelijk is, wat extra structurele werkgelegenheid oplevert, zo staat beschreven in de plantoelichting.
14.2. Deze beroepsgrond komt overeen met de inhoud van de zienswijze van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben in het beroepschrift en op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. De Afdeling merkt daarbij tevens op dat zij hiervoor onder 13.3 reeds heeft overwogen dat de raad afdoende heeft onderbouwd dat bij de hotelconversie sprake zal zijn van een kwaliteitsimpuls en een positieve bijdrage aan de werkgelegenheid.
Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid
15. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat het plan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening omdat niet aannemelijk is dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is. Volgens [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] zal het bestemmingsplan immers niet kunnen worden verwezenlijkt voordat een nieuw bestemmingsplan zal worden vastgesteld, te weten het Bestemmingsplan+. Bovendien is het project volgens [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] financieel onuitvoerbaar, onder meer vanwege een stijging in de bouwkosten.
15.1. Op grond van artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening gaat een bestemmingsplan vergezeld van een toelichting, waarin de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd. Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
15.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan had moeten inzien dat het plan op voorhand niet uitvoerbaar is. Daarbij is het volgende van belang. Uit paragraaf 5.1 van de plantoelichting volgt dat The Wigwam in staat is voorbereidings- en uitvoeringskosten te financieren en hiertoe een accountantsverklaring heeft overgelegd. Bovendien is in het kader van de financiële uitvoerbaarheid rekening gehouden met de gestegen bouwkosten. Over het betoog dat het plan niet binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt, overweegt de Afdeling dat het aannemelijk is dat het plan een korte looptijd zal hebben, vanwege de voorbereiding van het Bestemmingsplan+, waarvan het ontwerp naar verwachting eind 2023 wordt vastgesteld. Dit maakt echter niet dat het plan onuitvoerbaar zal zijn, omdat met het plan vooruit wordt gelopen op de planologische invulling die de raad onder het Bestemmingsplan+ wenst te continueren.
Het betoog faalt.
Zienswijzen
16. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog faalt.
Tussenconclusie
17. Het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], voor zover gericht tegen het bestemmingsplan, is ongegrond.
Het beroep van SLKD
Stikstof
18. SLKD betoogt dat het stikstofrapport dat aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt ondeugdelijk is, voor zover het stikstofrapport betrekking heeft op de bouw en het gebruik van het hotel.
SLKD voert daarbij ten eerste aan dat het stikstofrapport is opgesteld door adviesbureau Rho in opdracht van initiatiefnemers, waardoor het rapport niet objectief en onafhankelijk tot stand is gekomen. Volgens SLKD had het college een onafhankelijk bureau moeten inschakelen voor het opstellen van een stikstofrapport. SLKD heeft daarom zelf onderzoek laten verrichten door het bureau NOX Advies. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in de memo ‘Toets stikstofberekening en overige milieuaspecten Herenstraat 12 te Domburg’ van 6 oktober 2022 (hierna: het tegenadvies). Volgens het tegenadvies vertoont het stikstofrapport diverse tekortkomingen.
SLKD voert ten tweede aan dat de stikstofberekening tot stand is gekomen met een verouderde versie van het programma AERIUS. SLKD stelt dat de raad verplicht was om de stikstofberekening te actualiseren, omdat het vaststellingsbesluit nog niet onherroepelijk was toen een nieuwe versie van AERIUS werd gelanceerd.
SLKD voert ten derde aan dat de berekening van de bouwfase van het hotel ondeugdelijk is, onder meer omdat de berekening niet conform de "Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator" (hierna: de AERIUS-instructie) is uitgevoerd. Zo schrijft de AERIUS-instructie voor dat moet worden uitgegaan van de 12 aaneengesloten maanden met de hoogste depositiewaarde, maar heeft de raad zich gebaseerd op drie verschillende bouwjaren, zo stelt SLDK. Bovendien is bij de berekening van de bouwfase gebruikgemaakt van de bouwvrijstelling van 0,05 mol per hectare per jaar (hierna: mol/ha/jr). Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159, onder 50, mag de bouwvrijstelling niet langer worden toegepast, waardoor een nieuwe berekening moet worden gemaakt, aldus SLKD.
SLKD voert ten vierde aan dat de berekening van de gebruiksfase van het hotel ondeugdelijk is, omdat daarin wordt uitgegaan van verkeerde uitgangspunten. Volgens SLKD worden in de berekening onwaarschijnlijk lage cijfers gehanteerd over de verhuur van de hotelkamers en over de verkeersbewegingen van hotelgasten. SLKD stelt dat de CROW-normen moeten worden gehanteerd, waardoor uit de berekening een hogere emissie zal volgen. Als gevolg daarvan zal een passende beoordeling moeten worden gemaakt, zo stelt SLKD.
SLKD voert ten slotte aan dat significante effecten niet kunnen worden uitgesloten, omdat in de stikstofberekeningen ten onrechte geen rekening is gehouden met andere ontwikkelingen binnen 25 km van de Natura 2000-gebieden Voordelta en Manteling van Walcheren.
18.1. [partij] heeft zich op het standpunt gesteld dat het betoog van SLKD niet kan leiden tot vernietiging van het besluit, gelet op artikel 8:69a van de Awb. De Afdeling volgt dit standpunt niet, gelet op de volgende overwegingen.
18.1.1. Rechtspersonen kunnen op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, voor het algemene belang van bescherming van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden in rechte opkomen, indien aan de vereisten, die dit artikellid stelt, is voldaan. Voor zover het algemeen belang dat een rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, samenvalt met de belangen die de betreffende bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) beogen te beschermen, kan niet worden geoordeeld dat deze bepalingen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. Haar wordt dan het relativiteitsvereiste niet tegengeworpen (uitspraken van 25 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1155 (Biesbosch) en 14 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS8857 (Limburg)).
Een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, kan in rechte niet opkomen voor het algemeen belang bij de bescherming van de natuurwaarden van een bepaald gebied (uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295 (Arnhem). Indien echter een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, in lijn met haar statutaire doelstelling, opkomt voor de collectieve belangen van bewoners van een bepaald gebied bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving en het Natura 2000-gebied voor de bescherming waarvan zij in rechte opkomt, deel uitmaakt van de leefomgeving van de bewoners waarvoor de rechtspersoon opkomt, kan niet geoordeeld worden dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze rechtspersoon (uitspraken van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4231 (Boxtel), 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3917 (Apeldoorn) en 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1781 (Windpark N33), 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 (Windpark De Drentse Monden en Oostermoer), 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3992 (Leerdam) en 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2938 (Zuidelijke Ringweg Groningen)).
18.1.2. Uit haar statuten volgt dat SLKD zich ten doel stelt het woon- en leefklimaat in de kom van Domburg te behouden en te verbeteren, onder andere met het oog op de leefbaarheid, het openbaar groen, het verkeer, bebouwing, scholen, gezondheidsvoorzieningen en openbare ruimten. Volgens SLKD wordt de leefbaarheid in de kom van Domburg aangetast door de beoogde ontwikkeling, omdat de hoge stikstofuitstoot de bouw van meer woningen in de kom uitsluit en omdat de inwoners van de kom recreëren in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Omdat het meest westelijke deel van het Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren direct grenst aan de kom van Domburg en daarom deel uitmaakt van de leefomgeving van de inwoners van Domburg, kan niet worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van SLKD. Voor zover [partij] betoogt dat SLKD geen feitelijke werkzaamheden uitoefent, overweegt de Afdeling dat de werkzaamheden van SLKD, naast het voeren van juridische procedures, volgens de website onder meer bestaan uit het informeren en mobiliseren van omwonenden door middel van nieuwsbrieven en het zoeken van contact met politici, bestuurders en de media. Er zijn geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat SLKD die laatste activiteiten niet daadwerkelijk verricht. In verband daarmee moet worden aangenomen dat de behartiging van het belang van SLKD bij de leefbaarheid van de kom van Domburg ook naar voren komt uit haar feitelijke werkzaamheden.
De Afdeling zal het betoog van de Stichting dus inhoudelijk beoordelen.
18.2. Uit artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb volgt dat de raad voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb in beginsel een passende beoordeling dient te maken van de gevolgen voor de van belang zijnde Natura 2000-gebieden. Een plan kan zonder passende beoordeling worden vastgesteld als op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan op zichzelf of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben.
18.3. In paragraaf 4.13 van de plantoelichting zijn de gevolgen van het plan voor stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in kaart gebracht. De raad heeft aan het bestemmingsplan de memo "Stikstofonderzoek Hotel Wigwam Domburg" van het bureau Rho van 7 december 2020 (hierna: het stikstofrapport) ten grondslag gelegd. De berekeningen zijn uitgevoerd met het programma AERIUS Calculator 2020. In de plantoelichting is opgenomen dat de aanlegfase van het hotel drie jaar in beslag zal nemen. In het eerste jaar zal het hotel in zijn huidige vorm nog een paar maanden geopend zijn. In de berekeningen is niet uitgegaan van tijdelijk verminderd verkeer van leveranciers, omdat deze leveranciers ook de nabijgelegen hotels bevoorraden. In het tweede aanlegjaar is het hotel in zijn geheel gesloopt en dus gesloten. In het derde aanlegjaar zal het nieuwe hotel gedeeltelijk geopend zijn. In de gebruiksfase vindt volgens de plantoelichting geen stikstofemissie plaats, omdat het nieuwe hotel gasloos wordt uitgevoerd. De uitbreiding van 33 hotelkamers leidt tot een verkeerstoename van 13 motorvoertuigen per etmaal. De aanlegfase leidt de eerste twee jaar tot een stikstoftoename kleiner dan 0,05 mol/ha/jr. Het derde aanlegjaar leidt niet tot een toename. De tijdelijke toename heeft geen significant negatief effect. In de gebruiksfase leidt het hotel niet tot een toename van de stikstofdepositie binnen Natura 2000-gebieden. De conclusie van het stikstofrapport is dat zich geen significant negatieve effecten voordoen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
18.4. De Afdeling zal hierna beoordelen of hetgeen SKLD heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad zich niet op de inhoud van het stikstofrapport heeft mogen baseren. Die conclusie is gerechtvaardigd indien in de stellingen van SLKD over deze rapporten aanleiding wordt gevonden om te twijfelen aan de juistheid en de volledigheid van die rapporten. Tegen de achtergrond van deze toetsingsmaatstaf overweegt de Afdeling als volgt.
18.5. Naar het oordeel van de Afdeling geeft wat SLKD heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het stikstofrapport dusdanige leemten in kennis vertoont dat de raad zich bij het vaststellen van het bestemmingsplan niet op het stikstofrapport heeft mogen baseren. Daarbij is het volgende van belang.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2948, is het enkele feit dat onderzoeken worden uitgevoerd in opdracht van het bevoegd gezag of de initiatiefnemer van een project geen reden om op voorhand te twijfelen aan de objectiviteit van de inhoud van die onderzoeken. Het stikstofrapport is opgesteld door een deskundig adviesbureau. Het betoog over de objectiviteit van het stikstofrapport bevat geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de inhoud daarvan. De enkele stelling dat het opstellende adviesbureau voor het opstellen van het rapport betaald is door een belanghebbende, houdt daarbij niet een dergelijk concreet aanknopingspunt in.
Daarnaast overweegt de Afdeling dat er geen redenen zijn om te veronderstellen dat de raad is uitgegaan van onjuiste gegevens betreffende de stikstofdepositie door gebruik te maken van AERIUS Calculator 2020. Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan op 30 september 2021 was de wettelijk voorgeschreven versie van AERIUS de AERIUS Calculator 2020. De raad was daarom niet gehouden aan het bestemmingsplan een stikstofberekening ten grondslag te leggen die is gemaakt met AERIUS Calculator 2021, die pas in 2022 beschikbaar werd. Bovendien heeft de raad toegelicht dat de stikstofberekening opnieuw is uitgevoerd met de actuele versie van AERIUS en dat dat niet heeft geleid tot andere resultaten, omdat de gehanteerde emissiefactoren niet zijn gewijzigd ten opzichte van de vorige versie. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
Over de bouwfase van de voorziene ontwikkeling heeft de raad aannemelijk gemaakt dat de berekeningen zijn uitgevoerd conform de AERIUS-instructie. De raad heeft toegelicht dat de bouwtijd niet 12 aaneengesloten maanden in beslag neemt, maar bestaat uit verschillende fasen verdeeld over meerdere kalenderjaren. Anders dan waar SLKD van uitgaat, is bij de berekening voor de bouwfase niet uitgegaan van een partiële bouwvrijstelling, zodat de uitspraak van 2 november 2022, waarnaar SLKD verwijst, in deze zaak niet van belang is.
Ten aanzien van de gebruiksfase van het hotel heeft de raad zich bij de berekeningen in het stikstofrapport mogen baseren op de gehanteerde uitgangspunten. Zo heeft de raad toegelicht dat de verkeerscijfers voor The Wigwam afwijken van de algemene kencijfers van het CROW, omdat de gasten relatief lang in het hotel verblijven en er weinig op uit gaan met de auto. Verder is gebruikgemaakt van "intern salderen", omdat het nieuwe nieuwe hotel gasloos wordt uitgevoerd. In wat SLKD hierover heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de toelichting van de raad te twijfelen. Bovendien volgt uit het tegenadvies dat SLKD heeft overgelegd, dat het grootst mogelijke verschil slechts 0,01 mol/ha/jr betreft.
Ten aanzien van het betoog dat ten onrechte andere ontwikkelingen in de omgeving niet bij de berekening zijn betrokken, overweegt de Afdeling dat in het tegenadvies van NOX Advies wordt gewezen op vier projecten waarvoor de raad diende te beoordelen of voorliggend plan in combinatie met deze projecten significante gevolgen kan hebben. Uit het tegenadvies volgt niet of en, zo ja, wanneer voor de genoemde projecten natuurvergunningen of -toestemmingen zijn afgegeven. Daarmee is onduidelijk of die projecten leiden tot een toename van stikstofdepositie op dezelfde habitattypen als voorliggend plan. Op basis van de verwijzing naar de vier projecten valt dus niet te beoordelen of de raad de projecten ten onrechte niet bij de stikstofberekening heeft betrokken. In de door SLKD met het tegenadvies geuite twijfel over cumulatieve effecten ziet de Afdeling daarom geen aanleiding om het stikstofrapport op dit punt onjuist of onvolledig te achten. De raad heeft zich aldus op het standpunt mogen stellen dat op grond van objectieve gegevens kon worden uitgesloten dat het plan op zichzelf of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben, zodat geen passende beoordeling behoefde te worden gemaakt.
Het betoog faalt.
Ruimtelijke onderbouwing
19. SLKD heeft verder betoogd dat het plan om diverse redenen ondeugdelijk ruimtelijk is onderbouwd. Dit betoog komt inhoudelijk overeen met de door SLDK ingediende zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. SLKD heeft in het beroepschrift en op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog faalt.
Tussenconclusie
20. Het beroep van SLKD, voor zover gericht tegen het bestemmingsplan, is ongegrond.
De omgevingsvergunning
21. SLKD en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van hotel The Wigwam ten onrechte heeft aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Volgens appellanten is initiatiefnemer namelijk geen belanghebbende bij de aanvraag, omdat aan de verwezenlijking van het project evidente privaatrechtelijke belemmeringen in de weg staan. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] stellen dat in of op hun perceel werkzaamheden moeten worden verricht voordat een zogenoemde Cutter Soil Mix-wand (hierna: CSM-wand) in de bodem kan worden aangebracht. Hoewel uit een rapport van Bodembouw B.V. volgt dat het niet noodzakelijk zou zijn om voor het aanbrengen van een CSM-wand op of in het perceel van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] werkzaamheden te verrichten, volgt volgens hen uit een advies van het bureau Triops Advies, dat deel uitmaakt van de vergunning, dat dat wel noodzakelijk is.
21.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 1:3, derde lid, luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
21.2. Als hoofdregel geldt dat een aanvrager om een vergunning wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek. Indien aannemelijk is dat een bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, is degene die verzoekt om een omgevingsvergunning voor het bouwwerk echter geen belanghebbende en is zijn verzoek geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb (uitspraken van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002, 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:761 en 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717).
21.3. Uit het advies "Hotel-restaurant The Wigwam Herenstraat 12 te Domburg: Constructieve Uitgangspunten Bouwaanvraag" van 16 oktober 2018 van Triops Advies, waarnaar [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] verwijzen, volgt dat voor de uitvoering van de kelder onder meer nodig is dat een grondinjectie wordt uitgevoerd onder de belendende schuur die staat op het perceel van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B].
21.4. The Wigwam heeft toegelicht dat zij inderdaad voornemens is een bouwput te realiseren door het toepassen van een CSM-wand, maar dat het vergunde bouwplan gerealiseerd kan worden en de noodzakelijke CSM-wand aangebracht kan worden zonder direct of indirect gebruik te hoeven maken van het perceel van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]. Als gevolg van bezwaren van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] heeft The Wigwam besloten om de uitvoering van het bouwplan zodanig aan te passen dat extra afstand tot de perceelsgrens in acht wordt genomen. The Wigwam stelt daardoor het perceel van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] op geen enkele manier nodig te hebben om het bouwplan te kunnen realiseren, ook niet voor een grondinjectie. Dat zou immers alleen het geval zijn geweest wanneer was gekozen voor een stalen damwand.
21.5. Vast staat dat The Wigwam rechthebbende is ten aanzien van de gronden waarvoor zij vergunning heeft gevraagd. Daarmee is zij belanghebbende bij haar verzoek. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd door SLKD en door [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] geen aanleiding om eraan te twijfelen dat het bouwplan kan worden verwezenlijkt. Ten tijde van belang was geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat de bouwwerkzaamheden vanuit technisch oogpunt niet onmogelijk waren, gelet op de toelichting van The Wigwam.
Alleen al daarom falen de betogen.
Tussenconclusie
22. De beroepen van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en SLDK, voor zover gericht tegen de omgevingsvergunning, zijn ongegrond.
Conclusie en slotoverwegingen
23. De beroepen zijn ongegrond.
24. De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023
749-974