Uitspraak
202402336/1/R3.
Datum uitspraak: 29 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en andere, wonend in De Lutte, gemeente Losser, respectievelijk gevestigd in Enschede,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 maart 2024 in zaak nr. 22/1159 in het geding tussen:
[appellant] en andere
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2021 heeft het college aan Harcom Projectontwikkeling B.V. (Harcom) een omgevingsvergunning verleend.
Bij besluit van 24 mei 2022 heeft het college het door [appellant] en andere daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 9 november 2021 aangevuld.
Bij uitspraak van 5 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] en andere daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en andere hoger beroep ingesteld.
[appellant] en andere hebben nadere stukken ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 juli 2026, waar [appellant] en andere, van wie [appellant] en [persoon], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door N. Voogtsgeerd, R. Klein Goldewijk en mr. J.E. van Gilst, advocaat in Wageningen, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Harcom, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.T.M. Vroklage, advocaat in Enschede, als partij gehoord.
De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid en minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in deze procedure.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 13 juli 2021 heeft Harcom een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van drie bedrijfsverzamelgebouwen op het perceel Het Eeftink in Enschede (het perceel). Het perceel grenst aan de westzijde aan Het Eeftink en aan de oostzijde aan de Gasfabriekstraat. Ten zuiden grenst het aan het perceel van [appellant] en andere, gelegen aan Eeftink-1, en aan de noordzijde aan Allglas Veldman.
Het bouwplan voorziet in twee even grote gebouwen die parallel naast elkaar zijn gelegen tussen Het Eeftink en de Gasfabriekstraat (de gebouwen A en B), en een kleiner gebouw (gebouw C) dat is gesitueerd aan de kant van de Gasfabriekstraat. Tussen de gebouwen A en B is aan de kant van Het Eeftink een poort voorzien.
3. Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Het Eeftink - Gasfabriekstraat", voor zover hier van belang, de bestemming "Bedrijf". Op de verbeelding is op de perceelsgrens aan de kant van het Eeftink de figuur "gevellijn" opgenomen.
4. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de activiteiten "bouwen" en "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan". Volgens het college is de aangevraagde poort niet in overeenstemming met het bestemmingsplan, omdat op grond van artikel 3, lid 3.2.4, sub c, van de planregels de maximum bouwhoogte van andere overige gebouwen, geen gebouwen zijnde, maximaal 5 meter mag bedragen en de aangevraagde poort 6,4 meter hoog is. Voor het op dit punt afwijken van het bestemmingsplan heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 3.4, onder d, van de planregels.
In het besluit op bezwaar heeft het college zich aanvullend op het standpunt gesteld dat het bouwplan ook in strijd is met artikel 3, lid 3.2.2, sub b, van de planregels, omdat op het bouwperceel niet over minimaal 80% van de lengte van de gevellijn een gevel in deze gevellijn wordt gebouwd. Voor het op dit punt afwijken van het bestemmingsplan heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 3.4, onder a, van de planregels.
5. De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellant] en andere ongegrond verklaard. [appellant] en andere kunnen zich hier niet mee verenigen en hebben hoger beroep ingesteld. Zij hebben vooral bezwaar tegen de uitstraling van het bouwplan.
Hoger beroep
6. [appellant] en andere betogen dat het college ten onrechte niet (kenbaar) heeft getoetst of aan alle in artikel 3, lid 3.4, van de planregels neergelegde zes algemene voorwaarden voor het verlenen van een vergunning voor afwijking van het aantal meters gevel dat in de gevellijn zou moeten worden gerealiseerd is voldaan. Verder betogen [appellant] en andere, onder verwijzing naar het door hen overgelegde stedenbouwkundig advies van ruimtelijk adviesburo SRO (Buro SRO) van 27 juli 2022, dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met het bouwplan geen afbreuk wordt gedaan aan de stedenbouwkundige en ruimtelijke kwaliteit op de locatie. Aangezien het college geen deskundig stedenbouwkundig advies aan de afwijking ten grondslag heeft gelegd, is de rechtbank ten onrechte ongemotiveerd aan het advies van Buro SRO en de standpunten van [appellant] en andere voorbijgegaan. Verder wijzen [appellant] en andere op het door de raad genomen voorbereidingsbesluit van 11 juli 2022 (het voorbereidingsbesluit). Dit voorbereidingsbesluit had als doel het tegengaan van zowel nieuwvestiging van kleinschalige units, opslag- en garageboxen kleiner dan 100 m2 per eenheid als gebruikswijzigingen van bestaand vastgoed op bedrijfslocaties en bedrijventerreinen naar dergelijke kleinschalige units, opslag- en garageboxen. Volgens [appellant] en andere blijkt hieruit dat de raad belang hechtte aan het tegengaan van opslagruimtes vanwege het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit. Het oordeel van de rechtbank dat dit voorbereidingsbesluit ten tijde van de aanvraag nog niet gold, is onjuist. Volgens [appellant] en andere is niet de datum van de aanvraag, maar de datum van de beschikking in dit kader bepalend. Bovendien kan uit het enkele feit dat het voorbereidingsbesluit toen nog niet gold niet worden geconcludeerd dat de bestuurlijke ambitie om geen kleinschalige opslagruimtes toe te staan niet al bestond. Dat die ambitie er wel al was blijkt ook uit het ‘Beleid regulering kleinschalige bedrijfsverzamelgebouwen, bedrijfsunits en opslag-/garageboxen op bedrijventerreinen’ (het Beleid), dat door het college is vastgesteld in november 2020, aldus [appellant] en andere.
6.1. Artikel 3, lid 3.2.2, van de planregels luidt als volgt:
"Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
[…]
b. ter plaatse van de figuur "gevellijn" dient per bouwperceel over minimaal 80% van de lengte van deze gevellijn een gevel in deze gevellijn gebouwd te worden;
[…]"
Artikel 3, lid 3.4, van de planregels luidt als volgt:
"Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. lid 3.2.2, onder b, voor het verplicht bouwen van de gevel in de gevellijn, onder de specifieke voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan het bestaande en/of beoogde stedenbouwkundig beeld en aan de bestaande en/of beoogde ruimtelijke kwaliteit ter plaatse;
[…]
De in dit lid genoemde omgevingsvergunningen worden uitsluitend verleend onder de voorwaarde dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
• het woon- en leefklimaat;
• het straat- en bebouwingsbeeld;
• de verkeersveiligheid;
• de sociale veiligheid;
• de milieusituatie;
• de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden."
6.2. Het college heeft in het besluit op bezwaar uiteengezet dat het woon- en leefklimaat, het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid, de milieusituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden niet in onevenredige mate worden aangetast. Dat het college hieraan niet kenbaar zou hebben getoetst, is dus onjuist. [appellant] en andere hebben verder niet onderbouwd dat, en op welk(e) punt(en), het standpunt van het college hierover onjuist is.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
6.3. Het college heeft in het besluit op bezwaar uiteengezet dat stedenbouwkundig wordt ingestemd met de afwijking van het aantal meters gevel dat in de gevellijn zou moeten worden gerealiseerd op grond van het bestemmingsplan. Door duidelijke vormgeving van de gevels en gevelopeningen straalt het geheel een duidelijke eenheid uit, waarbij de poort een substantieel verbindend element is tussen de volumes van de gebouwen, aldus het college in dit besluit. Voor de conclusie dat geen afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke kwaliteit, heeft het college in dit besluit verwezen naar een positief advies van de stadsbouwmeester.
In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college toegelicht dat de stedenbouwkundige van de gemeente zich over het stedenbouwkundige aspect heeft uitgelaten. Verder heeft het college de stedenbouwkundige gevraagd te reageren op het advies van Buro SRO. Die reactie is weergegeven in het verweerschrift van het college en luidt als volgt:
"In de motivering is duidelijk aangegeven dat de afwijking op de regel in het bestemmingsplan acceptabel is, doordat het ontwerp juist voorziet in een representatieve gevel aan de zijde van het Eeftink. De stedenbouwkundige opzet verandert, echter volgt het ontwerp van de aanwezige bebouwing die haaks op de Gasfabriekstraat is geprojecteerd. Hierdoor past de opzet in de omgeving en vormt het geen vervreemdend beeld.
Door de volumes te draaien ontstaat er niet alleen aan het Eeftink een representatieve zijde, maar ook aan de Gasfabriekstraat. Hierdoor wordt deze zijde meer geactiveerd en versterkt het ontwerp juist de ruimtelijke kwaliteit van het gehele bedrijventerrein.
De oriëntatie van het ontwerp is voornamelijk gericht op het Eeftink; dit komt naar voren in het ontwerp door de gevelopeningen en de poort tussen de twee gebouwen. Die zorgt voor een verbinding tussen de gebouwen en is de entree naar het binnengebied. Door het plaatsen van de poort ontstaat er een duidelijke hiërarchie tussen de zijde aan het Eeftink en de zijde aan de Gasfabriekstraat."
Gelet op de door het college in het besluit op bezwaar gegeven motivering en de reactie van de stedenbouwkundige op het advies van Buro SRO, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat door het bouwplan geen afbreuk wordt gedaan aan het bestaande of beoogde stedenbouwkundig beeld en de bestaande of beoogde ruimtelijke kwaliteit ter plaatse. De stelling van [appellant] en andere dat deze aspecten niet zouden zijn voorgelegd aan een deskundige, mist feitelijke grondslag, nu zowel de stedenbouwkundige als de stadsbouwmeester zich hierover hebben uitgelaten. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het door [appellant] en andere overgelegde advies van Buro SRO van 27 juli 2022 geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van het standpunt van het college biedt. Dat [appellant] en andere en Buro SRO een andere mening zijn toegedaan over de vraag of afbreuk wordt gedaan aan het bestaande en/of beoogde stedenbouwkundig beeld en aan de bestaande en/of beoogde ruimtelijke kwaliteit ter plaatse, is in dit kader onvoldoende.
Ook het beroep dat [appellant] en andere hebben gedaan op het Beleid kan hen niet baten. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat op het perceel opslagunits worden gerealiseerd. Beleid van het college kan dan niet aan de realisatie van dergelijke units in de weg staan. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat het college op grond van het Beleid in dit geval geen gebruik had mogen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 3, lid 3.4, onder a, van de planregels. In het Beleid is onder meer bepaald dat het college geen medewerking verleent aan de realisatie van kleinschalige bedrijfsverzamelgebouwen en garage-/opslagboxen kleiner dan 150 m2 op al uitgegeven bedrijfskavels, als daarvoor een besluit of toestemming van het college nodig is. Aangezien de afwijkingsvergunning (en dus de toestemming van het college) geen betrekking heeft op de realisatie van de opslagunits zelf, staat het Beleid niet aan gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid in de weg. Dat, naar [appellant] en andere op de zitting hebben gesteld, de opslagunits zonder inzet van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.4, onder a, van de planregels, niet gerealiseerd zouden kunnen worden, volgt niet uit het bestemmingsplan. Ten slotte kon ook het voorbereidingsbesluit niet aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staan, alleen al omdat het voorbereidingsbesluit van latere datum is dan het besluit op bezwaar.
Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
7. [appellant] en andere betogen verder onder verwijzing naar het advies van Buro SRO van 27 juli 2022 dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan op meerdere aspecten niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn in het advies van Buro SRO en in het beroepschrift wel degelijk concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid en begrijpelijkheid van het door het college gebruikte welstandsadvies naar voren gebracht. Zo is onderbouwd naar voren gebracht dat niet aan de welstandseis is voldaan dat aan de zijde van Het Eeftink en dat aan de naar het kantoorpand van [appellant] en andere gekeerde zijden van de toekomstige bebouwing sprake moet zijn van representatieve gevels. Dit terwijl de rechtbank wel onderkent dat de blinde zuidgevel van gebouw C niet representatief is, zodat in ieder geval op dit punt sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand, aldus [appellant] en andere.
7.1. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
7.2. Op het perceel is de "Welstandsparagraaf 17 Bedrijventerreinen, BKP "Het Eeftink-Gasfabriekstraat"" (de Welstandsparagraaf) uit de Welstandsnota van toepassing. Hierin is onder meer opgenomen dat het gebouw een representatieve gevel moet hebben aan Het Eeftink en de hoek Eeftinksweg/Het Eeftink. Verder is in een door de raad vastgestelde aanvulling van deze Welstandsparagraaf neergelegd dat ook de zijgevel gekeerd richting het bestaande kantoorpand HetEeftink11 representatief moet zijn.
Het bouwplan is in het kader van de welstandsbeoordeling voorgelegd aan de stadsbouwmeester. De stadsbouwmeester heeft in een advies van 18 januari 2022 geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. In het aanvullend advies van 16 juni 2023, dat de stadsbouwmeester heeft opgesteld naar aanleiding van onder meer het advies van Buro SRO, is gemotiveerd waarom het beroep van [appellant] en andere volgens hem niet tot een andere conclusie leidt.
7.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Uit de adviezen van de stadsbouwmeester kan worden afgeleid op grond waarvan hij tot de conclusie is gekomen dat de gevels aan alle zijden, waaronder de zijde aan Het Eeftink, representatief zijn. Met het advies van Buro SRO is hierover geen twijfel gezaaid. Dat Buro SRO en [appellant] en andere die representativiteit anders waarderen is in dat kader onvoldoende. Dat maakt de beoordeling die de stadsbouwmeester heeft gemaakt op zichzelf nog niet onjuist of gebrekkig. Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de zuidgevel van gebouw C, die is gericht naar het perceel van [appellant] en andere, is voorzien als blinde gevel, niet betekent dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan in zoverre niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat de zuidgevel van gebouw C kort is en slechts een klein deel vormt van de totale zuidelijke gevel van het complex. De rest van de zuidelijke gevel van het complex, te weten de zuidgevel van gebouw B, wordt niet blind uitgevoerd. In dit kader acht de Afdeling nog van belang dat, zoals de stadsbouwmeester op de zitting heeft toegelicht, in samenhang naar de drie voorziene gebouwen is gekeken en dat het erom gaat dat het geheel van die drie gebouwen representatief is. Uit de adviezen van de stadsbouwmeester blijkt dat dat het geval is.
7.4. Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Verzoeken om schadevergoeding.
10. [appellant] en andere en Harcom hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.
11. Zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft overwogen, is voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaren redelijk, gerekend vanaf het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar vanaf het instellen van het beroep heeft geduurd. De redelijke behandelingsduur in hoger beroep is niet overschreden als deze niet langer dan twee jaar na het instellen van het hoger beroep heeft geduurd.
12. Voor [appellant] en andere is de redelijke termijn aangevangen met de ontvangst van hun bezwaarschrift door het college op 21 december 2021. Voor Harcom is de redelijke termijn ook op die datum aangevangen, omdat zij toen betrokken is geraakt bij de procedure. Deze uitspraak is van 29 juli 2026. De redelijke termijn is daarom met ruim zeven maanden overschreden. Deze overschrijding is voor 3/7 deel toe te rekenen aan de rechtbank en voor 4/7 deel toe te rekenen aan de Afdeling.
13. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan zowel [appellant] en andere als Harcom toe te kennen bedrag € 1.000,00.
De Afdeling zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,00 aan [appellant] en andere respectievelijk Harcom als vergoeding van de door hen geleden immateriële schade. In beide gevallen moet 3/7 worden voldaan door de minister van Justitie en Veiligheid en 4/7 deel worden voldaan door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
14. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die [appellant] en andere respectievelijk Harcom hebben gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan de hierna vermelde partijen een schadevergoeding te betalen van:
a. € 1.000,00 (€ 428,57 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 571,43 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aan [appellant] en andere, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn verplichting heeft voldaan;
b. € 1.000,00 (€ 428,57 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 571,43 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aan Harcom Projectontwikkeling B.V.;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij de hierna vermelde partijen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten ten bedrage van:
a. € 467,00 (€ 233,50 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 233,50 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aan [appellant] en andere, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn verplichting heeft voldaan;
b. € 467,00 (€ 233,50 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 233,50 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aan Harcom Projectontwikkeling B.V., geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2026
752