Uitspraak
202302658/1/R1.
Datum uitspraak: 14 januari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Velsen,
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend in Santpoort-Zuid, gemeente Velsen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 maart 2023 in zaak nr. 22/3307 in het geding tussen:
[appellant sub 2A]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2021 heeft het college aan [appellanten sub 2] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning bouwen en in stand laten van een uitbreiding van de woning op het perceel [locatie] in Santpoort-Zuid.
Bij besluit van 20 juni 2022 heeft het college het door [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 21 maart 2021 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.
Bij uitspraak van 17 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 juni 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellanten sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Bij besluit van 27 mei 2024 heeft het college het door [appellanten sub 2] tegen het besluit van 21 april 2021 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan. Het college heeft daarbij de begunstigingstermijn verlengd tot zes maanden nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de voorliggende zaak.
[appellant sub 2A] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 27 mei 2024.
Het college en [appellanten sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 oktober 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Rozemeijer en L. Golverdingen, en [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. R. Visser, rechtsbijstandverlener in Heiloo, zijn verschenen. Stichting Behoud Binnenduinbos Santpoort-Zuid (hierna: de Stichting), vertegenwoordigd door [gemachtigden], aanwezig.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 21 april 2021 heeft het college aan [appellanten sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellanten sub 2] zijn eigenaar van het perceel [locatie] in Santpoort-Zuid. Op 21 december 2018 heeft het college aan [appellant sub 2A] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel. Deze vergunning is onherroepelijk. Bij een controle hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de woning groter is uitgevoerd dan is vergund.
De woning is uitgebreid met een garage en bijkeuken die in architectonisch opzicht één geheel vormen met de woning. De gevelbekleding van de woning is doorgezet tot en met de garage en bijkeuken. Daardoor is optisch één geheel ontstaan. Tussen de glazen wand van de woonkamer en de verticale muur van de nieuwe bebouwing bevindt zich een open doorgang. Deze doorgang is overdekt; door partijen wordt dat een corridor of overkapping genoemd (hierna: de overkapping).
Vaststaat dat geen omgevingsvergunning is verleend voor de uitbreiding van de woning.
Het college heeft bij besluit van 21 maart 2021 een last onder dwangsom opgelegd aan [appellanten sub 2]. Het college heeft hun opgedragen om binnen zes weken na de datum van verzending van het besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a (bouwen zonder omgevingsvergunning), en artikel 2.3a (in stand laten van een bouwwerk dat gebouwd is zonder omgevingsvergunning) van de Wabo te beëindigen door de overkapping en garage geheel te verwijderen of zodanig aan te passen dat het totale bouwwerk omgevingsvergunningsvrij wordt. Aan die last heeft het college een dwangsom van € 20.000,00 ineens verbonden.
De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wabo niet is overtreden. Zij heeft daarom het besluit van 20 juni 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Het college heeft hoger beroep ingesteld omdat volgens het college de hiervoor genoemde artikelonderdelen wel zijn overtreden. [appellanten sub 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld, omdat handhavend optreden volgens hen onevenredig is en omdat volgens hen onduidelijk is hoe zij aan de last kunnen voldoen.
Intrekking hoger beroepsgrond
3. Op de zitting heeft het college zijn betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 2A] ook artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden, ingetrokken.
Partijstelling derde-belanghebbenden
4. [persoon A] en [persoon B], en Stichting Behoud Binnenduinbos Santpoort-Zuid (hierna: de Stichting) hebben afzonderlijk te kennen gegeven als partij aan het geding deel te willen nemen.
Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb luidt: "De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen." Dit artikellid strekt ertoe om hen die een belang hebben dat tegengesteld is aan dat van de appellant, tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie. Het strekt er niet toe hen daartoe in de gelegenheid te stellen die zelf in (hoger) beroep hadden kunnen komen.
De Afdeling overweegt dat [persoon A] en [persoon B] en de Stichting bij de rechtbank hebben bepleit dat het college terecht heeft besloten tot het opleggen van de last onder dwangsom. Zij konden hoger beroep instellen tegen de voor hen ongunstige uitspraak van de rechtbank. Er bestaat om die reden geen aanleiding om hen op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie.
Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling [persoon A] en [persoon B] en de Stichting niet als partij aan in het geding. Dat betekent dat de door hen ingediende stukken en wat zij op de zitting hebben naar voren hebben gebracht niet wordt betrokken bij de beoordeling van de hoger beroepen.
Wettelijk kader
5. De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Het hoger beroep van het college
Is artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo overtreden?
6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellanten sub 2] geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig hebben voor de gerealiseerde uitbreiding van hun woning. Volgens het college is wel degelijk een omgevingsvergunning nodig voor deze uitbreiding. Het college voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wordt voldaan aan de eisen van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het deel waarmee de woning is uitgebreid, is hoger dan vijf meter, zodat dat alleen al daarom niet vergunningsvrij kan zijn op grond van dat artikelonderdeel, aldus het college.
6.1. Artikel 3 van Bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
[…]."
Artikel 1 van die bijlage luidt:
"In deze bijlage wordt verstaan onder:
[…];
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…]."
6.2. Met de toevoeging van de garage, bijkeuken en overkapping aan de woning is deze uitgebreid. De overkapping rust op de muur van de woonkamer en de daartegenover gelegen muur van de garage en bijkeuken. De gevelbekleding van de woning is doorgezet in de gevel van de overkapping en de garage en bijkeuken. Daardoor is optisch één geheel ontstaan. Gelet op de constructieve verbondenheid en uiterlijke verschijningsvorm zijn de overkapping, garage en bijkeuken, geen afzonderlijke bouwwerken, maar één bouwwerk, al dan niet samen met de aanwezige woning. De uitbreiding van de woning is een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor.
Het college en [appellant sub 2A] hebben op de zitting bevestigd dat de gerealiseerde uitbreiding van de woning identiek is aan de uitbreiding, zoals daarvoor op 12 april 2021 omgevingsvergunning is aangevraagd. Daarop ziet de zaak, ECLI:NL:RVS:2026:48, waarin vandaag ook uitspraak is gedaan. De Afdeling stelt aan de hand van de tekeningen bij die aanvraag vast dat het hoogste punt van het aangebouwde bouwwerk vanwege de dakrand ongeveer 5,24 meter bedraagt. Partijen hebben dat op de zitting bevestigd.
Anders dan [appellant sub 2A] naar voren heeft gebracht, is de dakrand van het bouwwerk niet aan te merken als een uitstekend deel van ondergeschikte aard dat op grond van de meetbepaling van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder c, van bijlage II van het Bor bij het meten van de hoogte buiten beschouwing moet blijven. De dakrand beslaat het gehele bouwwerk waarmee de woning is uitgebreid. De dakrand is daarom in zoverre niet te beschouwen als een ondergeschikt uitstekend deel. Daarbij komt dat de dakrand de ruimtelijke uitstraling van het bouwwerk mede bepaalt. De dakrand is daarmee geen ondergeschikt uitstekend deel. Het college heeft daarom terecht de hoogte van de dakrand meegenomen bij het bepalen van de hoogte van het bouwwerk waarmee de woning is uitgebreid.
Omdat het bouwwerk waartegen het college handhavend optreedt, hoger is dan 5 m, wordt niet voldaan aan het vereiste van artikel 3, onderdeel 1, aanhef en onder a, van bijlage II van het Bor. Het bouwwerk is daarom niet vergunningsvrij op grond van dat artikel.
Voor het bouwen van het bouwwerk was dan ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig. Vast staat dat die niet is verleend voor de uitbreiding van de woning, zodat een overtreding zich heeft voorgedaan. Het college was dus bevoegd te handhaven. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoogt slaagt.
Beoordeling van de beroepsgronden
7. Gelet op wat onder 6.1 is overwogen, zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
Is handhaving onevenredig?
8. [appellant sub 2A] betoogt in beroep dat handhavend optreden leidt tot onevenredige gevolgen. Volgens hem ontstaat een misvormd gebouw als hij aan de door het college opgelegde last voldoet. Voldoen aan de hoogte van 5 m vergt dat het dak wordt ingezaagd. Dat gaat ten koste van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving, omdat dan afscherming van het zicht op en het geluid van de technische installaties op het dak verdwijnt. Verder wijst [appellant sub 2A] op de resultaten van een zogenoemde volumestudie die hij heeft laten opstellen. Daaruit komt naar voren dat de uitbreiding van zijn woning 240 m3 groot is en dat omgevingsvergunningsvrij 370 m3 is toegestaan. Volgens [appellant sub 2A] blijkt hieruit dat het ook zonder omgevingsvergunning mogelijk is om een grote woning met een brede voorgevel op het perceel te realiseren. Ten slotte is handhavend optreden onevenredig omdat de weigering van de omgevingsvergunning die hij ter legalisering heeft aangevraagd nog niet onherroepelijk is.
8.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
8.2. In wat [appellant sub 2A] in beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat handhavend optreden onevenredig is. Het college heeft daarbij betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat, naar niet is weersproken, het gerealiseerde bouwwerk overeenstemt met het bouwwerk waarvoor in 2017 een principeaanvraag is gedaan. Toen is, zo staat in het besluit van 21 maart 2021, door het college te kennen gegeven dat de situering daarvan vergunningsvrij noch passend is binnen het bestemmingsplan. Voor een woning en een vrijstaand bijgebouw heeft het college omgevingsvergunning verleend. [appellant sub 2A] heeft er in weerwil daarvan voor gekozen om zijn oorspronkelijke plannen uit te voeren, ook al had het college te kennen gegeven daaraan niet te willen meewerken.
Als [appellant sub 2A] wordt gevolgd in zijn stelling dat bij het voldoen aan de last een bouwwerk ontstaat dat voldoet aan de regels voor vergunningsvrij bouwen, maar zal leiden tot een misvormd gebouw of geluidhinder vanwege de technische installaties, dan betreft dat geen bijzondere omstandigheid. Het college heeft immers geen beslissingsruimte over de aanvaardbaarheid van dat bouwwerk op het moment dat het vergunningsvrij zou zijn. Alleen al daarom ziet de Afdeling in de door [appellant sub 2A] gestelde negatieve gevolgen van de aanpassing van het bouwwerk geen bijzondere omstandigheden die het college aanleiding hadden moeten geven om af te zien van handhavend optreden.
Handhavend optreden is ook niet onevenredig omdat volgens [appellant sub 2A] vergunningsvrij dezelfde brede voorgevel gebouwd zou kunnen worden. De Afdeling wijst in dat verband op wat zij heeft overwogen onder 5.1 van haar uitspraak van vandaag ECLI:NL:RVS:2026:48. De Afdeling ziet tot slot geen grond voor het oordeel dat het college niet handhavend mocht optreden zolang de weigering van de omgevingsvergunning die in de hiervoor genoemde zaak aan de orde was niet onherroepelijk is.
Het betoog slaagt niet.
Is de last onduidelijk?
9. [appellant sub 2A] betoogt dat de last die het college heeft opgelegd, onduidelijk is. Hij voert daartoe aan dat het niet voldoende is dat het college in het besluit van 21 maart 2021 heeft beschreven hoe de uitbreiding van de woning vergunningsvrij gemaakt kan worden in overeenstemming met artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. Volgens [appellant sub 2A] kan het bouwwerk namelijk ook wat betreft de activiteit ‘bouwen’ vergunningsvrij worden gemaakt door het aan te passen aan de eisen van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Het moet dan wel echter nog wel voldoen aan het bestemmingsplan. Volgens [appellant sub 2A] heeft het college in zijn besluiten van 21 maart 2021 en 20 juni 2022 geen duidelijkheid geboden over de vraag hoe hoog de uitbreiding van zijn woning op grond van het bestemmingsplan mag zijn.
9.1. Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389, onder 7.1, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
9.2. De last, zoals het college die in het besluit op bezwaar van 20 juni 2022 in stand heeft gelaten, verplicht [appellanten sub 2] ertoe om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo te beëindigen. In het besluit van 21 maart 2021 staat dat zij de volgende herstelmaatregelen kunnen nemen: het verwijderen van het totale bouwwerk of dat zo aan te passen dat het hele bouwwerk kan worden bestempeld als omgevingsvergunningsvrij. In wat [appellant sub 2A] aanvoert, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de last in zoverre niet duidelijk is. Aan de last onder dwangsom heeft het college niet ten grondslag gelegd dat de uitbreiding van de woning in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Er bestond voor het college daarom geen aanleiding om in de last te omschrijven wanneer de uitbreiding van de woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
Het betoog treft geen doel.
Conclusie over het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2]
10. Gelet op wat hiervoor is overwogen, geven de in beroep aangevoerde gronden geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft mogen besluiten de last onder dwangsom op te leggen. De conclusie is dat het hoger beroep van het college gegrond is. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Het door [appellant sub 2A] bij de rechtbank tegen het besluit van 20 juni 2022 ingestelde beroep is ongegrond. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 juni 2022 alsnog ongegrond verklaren.
De Afdeling overweegt dat de gronden van het door [appellanten sub 2] ingestelde incidenteel hoger beroep gelijk zijn aan de in beroep aangevoerde gronden. Uit het voorgaande volgt daarom dat het incidenteel hoger beroep ongegrond is.
Het besluit van 27 mei 2024
11. Bij besluit van 27 mei 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellanten sub 2] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, komt door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
Slotoverwegingen en proceskosten
12. De vernietiging van de aangevallen uitspraak en de ongegrondverklaring van het beroep hebben tot gevolg dat de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, die het college bij besluit van 21 maart 2021 heeft opgelegd aan [appellanten sub 2], herleeft. Daardoor zou, nu de door het college bij besluit van 19 juli 2022 verlengde begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsom onmiddellijk zijn verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat het dwangsombesluit met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
13. Met deze uitspraak wordt de last onder dwangsom die het college bij besluit van 21 maart 2021 heeft opgelegd aan [appellanten sub 2] definitief.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Velsen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 maart 2023 in zaak nr. 22/3307;
III. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
IV. verklaart het door [appellant sub 2A] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Velsen van 20 juni 2022, met kenmerk 43822-2021, ongegrond;
V. vernietigt het besluit het college van burgemeester en wethouders van Velsen met kenmerk 185125 van 27 mei 2024;
VI. bepaalt dat het besluit van 20 juni 2022 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
163-1136
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II. Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7
[…]
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
[…]
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…]
2. Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
[…];
c. maten buitenwerks, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven.