ECLI:NL:RVS:2026:646 - Raad van State - Bestemmingsplan Eemdijk-Oost: woningbouw en milieurechtel...

Uitspraak

202400739/1/R4.

Datum uitspraak: 4 februari 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:

1. Stichting Behoud de Eemvallei, gevestigd in Baarn,

2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend in Eemdijk, gemeente Bunschoten,

appellanten,

de raad van de gemeente Bunschoten,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 2 november 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Eemdijk-Oost" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de Stichting Behoud de Eemvallei (hierna: de stichting) en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 30 januari 2025 heeft de raad het bestemmingsplan

"Eemdijk-Oost" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.

[appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben tegen dit besluit zienswijzen naar voren gebracht.

[appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door haar bestuurders [bestuurder A] en [bestuurder B], bijgestaan door mr. M. Faizi en mr. A.M. Staadegaard, beiden advocaat in Amsterdam, [appellant sub 2] en anderen, in de persoon van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E], bijgestaan door mr. S.W. Derksen en mr. S.A. de Graaff, beiden advocaat in Utrecht, en de raad, vertegenwoordigd door M.P.J. Rens, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 9 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Waar gaat deze zaak over?

2. Het bestemmingsplan maakt de bouw van 72 woningen op onbebouwde voormalige agrarische gronden ten oosten van de kern van Eemdijk mogelijk. Eemdijk is gelegen langs de Eem en ligt ten westen van Bunschoten-Spakenburg. Aan de oostzijde van Eemdijk ligt het buitengebied. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van 36 rijwoningen, 18 twee-onder-een-kapwoningen en 18 vrijstaande woningen. De voorziene woningen grenzen aan de woningen gelegen aan het Kerkepad. [partij] is de ontwikkelaar van de locatie.

De raad heeft eerder op 10 december 2015 een bestemmingsplan vastgesteld voor woningbouw op deze locatie. De Afdeling heeft dat bestemmingsplan in haar uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2184, vernietigd, omdat het bestemmingsplan niet voldeed aan de ladder voor duurzame verstedelijking.

3. [appellant sub 2] en anderen wonen direct aangrenzend aan het plangebied. Zij zijn het niet eens met het bestemmingsplan. Zij betwisten de behoefte aan de woningbouw en maken zich zorgen over de gevolgen voor het landschap, de natuur en de flora en fauna.

Ook de stichting vreest voor de gevolgen van het bestemmingsplan voor de natuur en betwist dat is voldaan aan de vereisten van de ladder voor duurzame verstedelijking.

Herstelbesluit

4. Bij besluit van 30 januari 2025 heeft de raad het bestemmingsplan "Eemdijk-Oost" opnieuw vastgesteld. Het herstelbesluit wijzigt het oorspronkelijke besluit als volgt. Er zijn twee nadere onderzoeken uitgevoerd en er is een notitie opgesteld die als bijlagen bij de plantoelichting zijn gevoegd en waarvan de resultaten in de plantoelichting zijn verwerkt. Het gaat om een nader ecologisch onderzoek, een nader akoestisch onderzoek in relatie tot het stiltegebied aan de oostzijde van het plangebied, en een notitie over compensatie in relatie tot enkele aangetroffen diersoorten. Verder is de verbeelding aangepast om overschrijding van de grens van het stedelijk gebied weg te nemen en is in artikel 6.3.1 van de planregels een voorwaardelijke verplichting voor de aanleg van stille elementenverharding opgenomen.

5. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege een beroep van [appellant sub 2] en anderen en de stichting is ontstaan tegen dit herstelbesluit. De Afdeling zal eerst de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en de stichting van rechtswege tegen het besluit van 30 januari 2025 beoordelen en vervolgens bezien of er nog belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroepen tegen het besluit van 2 november 2023.

Het bestemmingsplan

Wijze van toetsen

6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

6.1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Voor de leesbaarheid van de uitspraak is ook een aantal bepalingen opgenomen in de overwegingen van de uitspraak.

Ingetrokken beroepsgronden

7. Op de zitting hebben appellanten de volgende beroepsgronden ingetrokken:

- De stichting: de grond dat bij de bekendmaking van het besluit ten onrechte niet is vermeld dat de Chw van toepassing is en dat de gevolgen van de verkeerstoename niet zijn onderzocht;

- [appellant sub 2] en anderen: de grond dat de stikstofberekening bij het bestemmingsplan niet deugt.

Ladder voor duurzame verstedelijking

8. De stichting en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Daartoe voeren zij aan dat de raad ten onrechte de rapporten ‘Ladderonderbouwing Eemdijk-Oost’ van 29 april 2022 (hierna: de behoeftetoets) en ‘Oplegger Ladderonderbouwing Eemdijk-Oost’ van 14 februari 2023, beide opgesteld door Bureau Stedelijke Ontwikkeling (inmiddels: Sweco), aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. De stichting en [appellant sub 2] en anderen voeren onder verwijzing naar het rapport ‘Second Opinion; Ladder voor duurzame verstedelijking plan Eemdijk-Oost’ van 26 februari 2024 (hierna: de second opinion) van Research Instituut Gebouwde Omgeving (RIGO) verschillende beroepsgronden aan.

8.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt als volgt:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

8.2. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.

8.3. Gezien de aard en de omvang van de ontwikkeling en de ruimtelijke uitstraling daarvan, moet de ontwikkeling van de woningbouw in het plangebied naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daar zijn partijen het ook over eens.

- Kwantitatieve behoefte en onderzoeksgebied

9. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat de raad de kwantitatieve behoefte aan de woningen onvoldoende heeft onderbouwd. Daartoe voeren zij aan dat er vanuit lokaal gemeentelijk niveau geen behoefte is aan de 72 woningen. Er kan op basis van de harde plancapaciteit de komende 10 jaar al meer worden gebouwd dan de geraamde lokale behoefte voor die periode. Dit blijkt uit cijfers over de lokale behoefte en de plancapaciteit in harde plannen zoals opgenomen in de behoeftetoets. In de behoeftetoets wordt ten onrechte verder gekeken dan de voor een laddertoetsonderbouwing gebruikelijke termijn van 10 jaar. Dit sluit ook niet aan bij de gangbare looptijd van een bestemmingsplan van 10 jaar.

[appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat de harde plancapaciteit die besloten ligt in het bestemmingsplan ‘Rengerswetering’ (hierna: het project Rengerswetering) ten onrechte wordt uitgesmeerd tot 2042. Alle harde capaciteit telt immers mee bij het bezien of er nog behoefte is aan nieuwe woningen. In de behoeftetoets is niet onderbouwd dat het project Rengerswetering een bovenlokale markt bedient en dus geen effect heeft op het primaire verzorgingsgebied.

Verder voeren [appellant sub 2] en anderen onder verwijzing naar de second opinion aan dat de keuze voor de gemeente Bunschoten als primair verzorgingsgebied onvoldoende gemotiveerd is. Het betreft namelijk een regionale markt en geen lokale markt die beperkt is tot de gemeente zelf. Bij een regionale markt dient men bij de laddertoets ook naar de regionale behoefte en het overige regionale planaanbod te kijken. Er is ten onrechte geen rekening gehouden met een aantal relevante aspecten voordat de gemeente Bunschoten als het primaire verzorgingsgebied gekozen is.

9.1. De Afdeling beoordeelt, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of de beschrijving van de behoefte in de toelichting, of in de documenten waarnaar in de toelichting ter beschrijving van deze behoefte wordt verwezen, niet zo gebrekkig is of zulke leemten in kennis of zulke onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. Hierbij acht de Afdeling van belang of een appellant voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 11.

9.2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de kwantitatieve behoefte aan de 72 woningen voldoende heeft onderbouwd. De raad heeft de behoefte aan de woningen onder paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting toegelicht, onder verwijzing naar de behoeftetoets.

9.3. Onder 4.1 van de behoeftetoets wordt de harde plancapaciteit van de gemeente Bunschoten, het primaire verzorgingsgebied, en de regio Amersfoort, het secundaire verzorgingsgebied, in de periode van 2022 - 2032 en de periode van 2032 - 2042 vermeld. Voor de periode 2022 - 2032 bedraagt de harde plancapaciteit voor de gemeente Bunschoten 920 woningen, en voor de periode 2032 - 2042 bedraagt die 585 woningen. In de periode 2022 - 2042 bedraagt de harde plancapaciteit blijkens de behoeftetoets aldus 1.505 woningen. In de behoeftetoets wordt vermeld dat 90% van de totale harde plancapaciteit voor de gemeente Bunschoten is voorzien op het project Rengerswetering (1.395 woningen). Een groot deel van deze woningen zal pas na 2032 gebouwd worden.

Onder paragraaf 5.1 van de behoeftetoets wordt vermeld dat de kwantitatieve behoefte door het project Rengerswetering voor de periode 2022 - 2032 licht negatief is. De kwantitatieve behoefte voor de gemeente Bunschoten is negatief voor de periode 2022 - 2032, en bedraagt-50 woningen. De kwantitatieve behoefte in de regio Amersfoort bedraagt + 7.715 woningen.

Onder paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting wordt vermeld dat de negatieve kwantitatieve behoefte in de gemeente Bunschoten in de periode 2022 - 2032 wordt veroorzaakt door de harde plancapaciteit als gevolg van het project Rengerswetering. Rengerswetering wordt echter gebouwd om in de regionale behoefte te voorzien, en niet enkel in de gemeentelijke behoefte. Dit volgt ook uit paragraaf 4.2 van de behoeftetoets. Verder wordt in de plantoelichting vermeld dat het project Rengerswetering een langere looptijd heeft (tot 2040) en is aangewezen als versnellingslocatie in de Woondeal om de regionale woningbouwopgave te realiseren. Het uitgangspunt van het project Rengerswetering om voor de regionale behoefte te bouwen is dat het aantrekken van mensen van buiten de gemeente Bunschoten kan bijdragen aan meer beweging in het woningbestand en de instandhouding van voorzieningen. De regionale behoefte is groter dan waarin het project Rengerswetering kan voorzien. In de regio Amersfoort bestaat daarmee ruim voldoende behoefte voor de ontwikkeling van de woningen in Eemdijk-Oost. Verder volgt uit de behoeftetoets dat in de periode 2032 - 2042 zowel in de gemeente Bunschoten als in de regio voldoende ladderruimte is voor de ontwikkeling van de woningen die met het voorliggende bestemmingsplan en het project Rengerswetering mogelijk worden gemaakt: in die periode bedraagt de kwantitatieve behoefte in de gemeente Bunschoten 470 woningen, en in de regio Amersfoort 9.650 woningen.

9.4. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het plan voorziet in een kwantitatieve behoefte. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de kwantitatieve behoefte aan de woningen onvoldoende heeft gemotiveerd. Weliswaar is de kwantitatieve behoefte in de periode 2022 - 2032 met -50 woningen licht negatief voor de gemeente Bunschoten, maar de Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de 72 woningen voor de leegstand worden gebouwd. Daartoe overweegt de Afdeling dat de kwantitatieve behoefte in de regio Amersfoort in de periode 2022 - 2032 bijna 7.800 woningen bedraagt, dat de kwantitatieve behoefte in de gemeente Bunschoten in de periode 2032 - 2042 zo’n 470 woningen bedraagt en dat de woningen die met het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt voorzien in die kwantitatieve behoefte. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de licht negatieve vraag in de periode 2022 - 2032 in de gemeente Bunschoten wordt veroorzaakt door het project Rengerswetering, en dat dit project in een regionale behoefte voorziet. Om dezelfde redenen betekent het feit dat in de behoeftetoets verder wordt gekeken dan de voor een laddertoetsonderbouwing gebruikelijke termijn van 10 jaar, wat daar ook van zij, niet dat de raad de kwantitatieve behoefte aan de woningen onvoldoende heeft gemotiveerd. Gelet op de grote regionale behoefte waarin het bestemmingsplan voorziet, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad de behoeftetoets niet aan het bestemmingsplan ten grondslag heeft mogen leggen omdat de keuze voor de gemeente Bunschoten als primair verzorgingsgebied onvoldoende gemotiveerd is. Hetzelfde geldt voor het betoog dat de raad de harde plancapaciteit als gevolg van het project Rengerswetering ten onrechte heeft uitgesmeerd tot 2042. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat, ook als de behoefte in de periode 2022 - 2032 nog negatiever zou worden dan de in de behoeftetoets geraamde kwantitatieve behoefte van -50 woningen, gelet op de grote regionale behoefte niet voor de leegstand zou worden gebouwd. De Afdeling kan dit standpunt volgen.

De betogen slagen niet.

- Kwalitatieve woningbehoefte

9.5. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de raad de kwalitatieve behoefte aan de woningen onvoldoende heeft onderbouwd. Zij voeren aan dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat in het primaire verzorgingsgebied voldoende kwalitatieve behoefte aan deze woningen is. [appellant sub 2] en anderen voeren ook aan dat de wijze waarop de raad de kwalitatieve woningbehoefte in beeld heeft gebracht afwijkt van de wijze waarop dat in regulier woningbehoefteonderzoek gebeurt. De gehanteerde methode is onvoldoende en levert cijfermatige uitkomsten op waar geen conclusies aan verbonden kunnen worden ten aanzien van de bouwopgave of een eventuele kwalitatieve toetsing van het plan. Daarmee wordt ook voorbijgegaan aan een aantal fundamentele zaken met betrekking tot de werking van de woningmarkt, zoals dat geen rekening is gehouden met het feit dat de bestaande voorraad een belangrijke rol speelt bij het inwilligen van woonvoorkeuren. Ook verandert de samenstelling van de bevolking de komende 10 jaar. Verder wordt er in de behoeftetoets ten onrechte vanuit gegaan dat de voorkeuren naar woonmilieu zoals gemeten op regioniveau ook hetzelfde zijn op gemeenteniveau.

Verder voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat de onderbouwing van de kwalitatieve woningbehoefte niet is getoetst aan het bouwprogramma van het bestemmingsplan.

De stichting betoogt in gelijke zin.

9.6. In paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting wordt de kwalitatieve behoefte aan de woningen onderbouwd. Daarover wordt het volgende vermeld:

"Kwalitatieve woningbehoefte

Aan de hand van de woonvoorkeuren afgeleid uit het woonwensenonderzoek WoON2018, de verwachte huishoudensontwikkeling en het geplande woningaanbod is de behoefte aan dorps/landelijke woonmilieus berekend.

• In de gemeente Bunschoten bestaat een aanzienlijke behoefte aan dorps/landelijke woonmilieus dat bijna niet bediend wordt in het geplande aanbod (zie onderstaande tabel). Daardoor is binnen de gemeente tot 2032 een kwalitatieve behoefte aan 245 woningen in een dorps/landelijk woonmilieu.

• In de regio Amersfoort is een forse behoefte aan dorps/landelijke woonmilieus zoals het plan Eemdijk-Oost. Tot 2032 is in de regio een kwalitatieve behoefte aan 2.765 woningen in een dorps/landelijk woonmilieu.

9.7. De raad heeft de ‘Oplegger Ladderonderbouwing Eemdijk-Oost’ van 14 februari 2023, opgesteld door Bureau Stedelijke Ontwikkeling (inmiddels: Sweco), als bijlage bij de plantoelichting gevoegd. Daaruit blijkt dat het plan de volgende woningen mogelijk maakt: 12 rijwoningen voor de sociale huur, 20 rijwoningen voor betaalbare koop, 4 middeldure rijwoningen, 16 twee-onder-een-kapwoningen, en 20 vrijstaande woningen.

9.8. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen ten onrechte dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat behoefte is aan de woningen in een dorps/landelijk woonmilieu. De raad heeft de kwalitatieve behoefte aan de hand van het woonwensenonderzoek uit 2018, uitgevoerd door het Rijk, in beeld gebracht. In wat [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten dat er geen behoefte is aan de woningen in dit woonmilieu. Daarbij betrekt de Afdeling dat in de door [appellant sub 2] en anderen overgelegde second opinion voorop wordt gesteld dat een cijfermatige onderbouwing die naast de kwantitatieve behoefte ook ingaat op de kwalitatieve behoefte niet een vast voorgeschreven vereiste is. Op de zitting hebben [appellant sub 2] en anderen hun standpunt in het licht hiervan aldus toegelicht dat in geval niet uitgegaan kan worden van een overschot in kwantitatieve behoefte, de kwalitatieve behoefte cijfermatig onderbouwd moet worden. Nu, zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, de kwantitatieve behoefte in de regio Amersfoort in de periode 2022 - 2032 bijna 7.800 woningen bedraagt, de kwantitatieve behoefte in de gemeente Bunschoten in de periode 2032 - 2042 zo’n 470 woningen bedraagt en de woningen die met het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt voorzien in die kwantitatieve behoefte, hoefde de raad de kwalitatieve behoefte aan deze woningen in een dorps/landelijk woonmilieu niet verder te onderbouwen dan hij heeft gedaan.

Het betoog slaagt niet.

- Binnenstedelijke locaties

10. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat in de behoeftetoets te beperkt kwalitatief is getoetst. In de behoeftetoets is alleen gekeken of er binnenstedelijk plaats is voor het realiseren van een soortgelijk plan van minimaal gelijke omvang en dichtheid met een landelijk dorpswoonmilieu, maar niet of het aantal te realiseren woningen ook binnenstedelijk zou kunnen worden voorzien. De raad had moeten kijken of er binnen bestaand bebouwd gebied van de gehele regio voldoende ruimte is om in de kwantitatieve behoefte te voorzien, en niet enkel of het een binnenstedelijk landelijk dorpswoonmilieu betreft. Ook voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat in de behoeftetoets niet regionaal is getoetst of het aantal woningen waarin het plan voorziet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. Uit de planmotor van de provincie Utrecht blijkt dat er voldoende binnenstedelijke locaties in de regio zijn om in de woningbehoefte voor de komende 10 jaar te voorzien. Het standpunt dat het plan in een woningvraag voorziet waar binnenstedelijk onvoldoende ruimte voor is, is daarom onvoldoende gemotiveerd om aan de laddertoets te voldoen.

De stichting betoogt in gelijke zin. Uit de second opinion volgt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet binnenstedelijk in de behoefte kan worden voorzien. De stichting betoogt dat voldoende binnenstedelijke ruimte in de regio aanwezig is om in de regionale vraag te voorzien voor de komende 10 jaar. De stelling van de raad dat de alternatieven niet volstaan omdat die niet voorzien in een dorps/landelijk woonmilieu klopt niet. Woningzoekenden zijn in de praktijk namelijk flexibel en wonen waar woningen beschikbaar zijn. Dat mensen gebonden zijn aan een bepaald woonmilieu kan daarom niet dienen als onderbouwing voor het opknippen van de plancapaciteit in verschillende woonmilieus.

10.1. De Afdeling beoordeelt, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk is gemotiveerd dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 3.1 en 10.3).

10.2. In de behoeftetoets is onder paragraaf 6.1 en 6.2 ingegaan op alternatieve inbreidingslocaties binnen bestaand stedelijk gebied. In paragraaf 6.1 wordt vermeld dat het bestemmingsplan een kleinschalige uitbreiding van het bestaande dorpse/landelijke woonmilieu van Eemdijk mogelijk maakt. Een dergelijk woonmilieu is uniek binnen de gemeente Bunschoten, waarin verder alleen in kleinstedelijke woonmilieus wordt voorzien. Daarnaast biedt de locatie met de toevoeging van diverse (sociale) woningtypen nabij het dorpshart perspectief voor de leefbaarheid en vitaliteit van het dorp Eemdijk. In paragraaf 6.2 zijn binnenstedelijke locaties in Eemdijk, Bunschoten-Spakenburg en elders binnen de regio Amersfoort onderzocht. De beschikbare binnenstedelijke locaties zijn ofwel qua omvang niet toereikend, ofwel bieden een ander woonmilieu en omgeving dan de woningen die in het plangebied zijn voorzien. Daarbij komt dat de ontwikkeling van woningen elders in de regio geen perspectief biedt voor de leefbaarheid en vitaliteit voor het dorp Eemdijk.

10.3. In wat [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er in het binnenstedelijk gebied geen gelijkwaardige mogelijkheden bestaan om 72 woningen in een dorps milieu te realiseren. Zoals hiervoor is overwogen zijn in de behoeftetoets in hoofdstuk 6 binnenstedelijke locaties beoordeeld waar een vergelijkbaar woonmilieu gerealiseerd kan worden. In het binnenstedelijk gebied van de gemeenten Amersfoort, Baarn, Eemnes, Leusden, Soest en Woudenberg zijn geen binnenstedelijk gelegen locaties beschikbaar waar in een vergelijkbaar woonmilieu kan worden voorzien. Dit komt doordat geen van de locaties de gecombineerde kenmerken van de planlocatie heeft. De kern Eemdijk heeft een kleinschalig, dorps karakter met relatief weinig voorzieningen. Hierdoor bieden Eemdijk en het bestemmingsplan voor Eemdijk-Oost een duidelijk ander woonmilieu dan meer grootschalige kernen en plannen in de regio waar wordt voorzien in meer stedelijke woonmilieus. Bij een dorps woonmilieu is sprake van een woningdichtheid van minder dan 20 woningen per hectare en van relatief weinig voorzieningen. Door het kleinschalige, dorpse karakter en de geïsoleerde ligging van Eemdijk wordt uitgegaan van een combinatie van een dorps en landelijk woonmilieu. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat in het binnenstedelijk gelegen gebied gelijkwaardige mogelijkheden bestaan om te voorzien in de behoefte aan 72 woningen in een dorps/landelijk woonmilieu. De raad wil deze woningen juist op deze locatie mogelijk maken omdat het een kleinschalig, dorps karakter betreft. Dat er ook binnenstedelijk nog potentiële woonlocaties beschikbaar zijn, betekent niet dat de raad de woningbouw op deze locatie niet mogelijk mocht maken. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:654, onder 8.2, mag de raad ervoor kiezen om uitbreiding mogelijk te maken voordat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, indien de behoefte groter is dan waaraan kan worden voldaan binnen het bestaand stedelijk gebied. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben aangevoerd geen grond om eraan te twijfelen dat het aantal woningen dat gerealiseerd kan worden op het aantal beschikbare binnenstedelijke locaties hoger ligt dan de aangetoonde kwantitatieve behoefte aan woningen.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met Provinciale Omgevingsverordening

11. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat het plan in strijd is met de Interim omgevingsverordening provincie Utrecht (hierna: de IOVPU).

Stiltegebied

12. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 9.24 in samenhang gelezen met artikel 9.27 van de IOVPU. De raad heeft onvoldoende aandacht besteed aan de gevolgen van de woningbouw voor het nabijgelegen stiltegebied.

De stichting voert daartoe aan dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd hoe rekening is gehouden met de aan het plangebied toegekende aanduiding ‘Attentiegebied stiltegebied’ en de aanduiding ‘Bufferzone stiltegebied’ die is toegekend aan de gronden direct ten oosten van het plangebied. De stichting betwist dat aan een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van ten hoogste 45 dB(A) kan worden voldaan.

Uit het aanvullend akoestisch onderzoek van 29 november 2024 opgesteld door Buijvoets Bouw- en Geluidsadvisering, zou blijken dat ter plaatse van het stiltegebied aan het in artikel 9.24 van de IOVPU opgenomen 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van 45 dB(A) wordt voldaan. Uit het eerdere onderzoek van 30 mei 2024 volgt echter dat deze waarde met 2 dB(A) wordt overschreden. Deze conclusies spreken elkaar tegen.

De stichting voert onder verwijzing naar het rapport "72 nieuwbouwwoningen Eemdijk-Oost; second opinion akoestisch onderzoek stiltegebied" van 22 mei 2025, uitgevoerd door Cauberg Huygen (hierna: de contra-expertise) aan dat het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 op ten minste vijf punten gebrekkig is. Hierdoor is de werkelijke geluidbelasting mogelijk onderschat. Zo is een foutieve rekenmethode gehanteerd. De berekeningen zijn namelijk uitgevoerd volgens de Omgevingsregeling onder de Omgevingswet, terwijl op het herstelbesluit het recht van vóór 1 januari 2024 van toepassing is. Daarom had gerekend moeten worden volgens het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 (hierna: RMG2012). De in het onderzoek van 29 november 2024 toegepaste methode resulteert bij lage snelheden in structureel lagere emissiewaarden. Verder zijn in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 onjuiste verkeersgegevens als uitgangspunt genomen. Voor het bepalen van het 24-uurgemiddeld geluidniveau (LAeq,24h) zijn weekdaggemiddelden gehanteerd, terwijl werkdaggemiddelden vereist zijn. Werkdaggemiddelden liggen doorgaans hoger, wat eveneens resulteert in een onderschatting van de geluidbelasting op de grens van het stiltegebied. Verder is in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 uitgegaan van een te lage verkeersgeneratie. Er is een verkeersintensiteit van 7,1 mvt/woning gehanteerd, terwijl volgens de CROW-publicatie 217 de verwachte intensiteit tussen de 7,4 en 8,2 mvt/woning ligt. Ook is het rekenmodel onvolledig doordat slechts een deel van het nieuwe woongebied en de bijbehorende infrastructuur is ingevoerd in het akoestisch rekenmodel. Hierdoor is de geluidbijdrage van het verkeer op de ontsluitingswegen richting het stiltegebied niet volledig meegenomen. Verder bestaat onduidelijkheid over de wegdekverharding omdat de toegepaste wegdektypen niet zijn gespecificeerd in de modeluitdraai, waardoor de veronderstelde geluidreductie van de stille elementenverharding niet controleerbaar is.

12.1. Uit artikel 9.24 van de IOVPU, zoals dat luidde ten tijde van belang, volgt als doelstelling voor het geluidsniveau in de Bufferzone stiltegebied een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van bij voorkeur 40 dB(A) maar ten hoogste 45 dB(A). Uit artikel 9.27 van de IOVPU, zoals dat luidde ten tijde van belang, volgt dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen de aanduiding ‘Aandachtsgebied stiltegebied’ regels bevat die rekening houden met de doelstellingen voor het geluidsniveau als bedoeld in artikel 9.24 van de IOVPU, en dat de motivering van het bestemmingsplan een beschrijving bevat van het door de gemeente te voeren beleid ter zake en de wijze waarop met de doelstelling voor het geluidsniveau is omgegaan.

12.2. Op de zitting heeft de raad betoogd dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat de beroepsgrond van [appellant sub 2] en anderen dat het plan in strijd is met de artikelen 9.24 en artikel 9.27 van de IOVPU leidt tot vernietiging van het bestemmingsplan. Dit betoog slaagt niet. Daartoe overweegt de Afdeling dat zowel de woningen van [appellant sub 2] en anderen als het plangebied zijn gelegen op gronden die onder de IOVPU zijn aangeduid als ‘Attentiegebied stiltegebied’. Gelet op wat de Afdeling onder 12.1 ten aanzien van artikel 9.27 van de IOVPU heeft overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat die bepaling kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellant sub 2] en anderen.

12.3. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de grenswaarde van 45 dB(A). In de plantoelichting wordt onder hoofdstuk 4.5 toegelicht dat ten aanzien van het aspect ‘stiltegebied’ sprake is van een goede ruimtelijke ordening en dat de ontwikkeling geen belemmering vormt op het naastgelegen stiltegebied.

12.4. De Afdeling overweegt dat de raad twee keer een akoestisch onderzoek heeft laten verrichten. In het akoestisch onderzoek van 30 mei 2024 wordt geconcludeerd dat het 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h op één van de waarneempunten 47 dB(A) bedraagt, 2 dB(A) boven de grenswaarde van 45 dB(A). Een oplossing voor de overschrijding is een stille elementenverharding met een reductie van 2 dB. Uit de resultaten van het tweede akoestisch onderzoek van 29 november 2024 volgt dat de normen op de grens van de bufferzone en stiltegebied niet (meer) worden overschreden. Op de relevante waarneempunten zijn de 24-uursgemiddelde geluidsniveaus LAeq,24h bij de grens van de bufferzone 44 en 45 dB(A) en op de grens van het stiltegebied 38 dB(A). Wanneer de ontsluitingsweg over een afstand van ongeveer 130 m wordt uitgevoerd in stille elementenverharding is de geluidbelasting op de grens van de bufferzone nog eens 2 dB(A) lager.

12.5. De raad heeft op de zitting gereageerd op het standpunt van de stichting dat ook het tweede akoestisch onderzoek van 29 november 2024 niet aan het besluit ten grondslag kan worden gelegd omdat de werkelijke geluidsbelasting is onderschat. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat blijkens dit akoestisch onderzoek wordt voldaan aan de grenswaarde van 45 dB(A), omdat uit de contra-expertise blijkt dat de 24-uursgemiddelde geluidsniveaus LAeq,24h 44, 45 en 38 dB(A) bedragen. Volgens de raad benadrukt de contra-expertise vooral het belang van de aanleg van de stille elementenverharding over een afstand van ongeveer 130 m, die zorgt voor een verlaging van nog eens 2 dB(A), en waarvan de aanleg is geborgd in artikel 6.3.1 van de planregels.

12.6. Ten aanzien van het betoog van de stichting dat de berekeningen in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 ten onrechte zijn uitgevoerd volgens de Omgevingsregeling onder de Omgevingswet overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het ervoor mocht kiezen om de berekeningen uit te voeren volgens de Omgevingsregeling en dat het niet hoefde aan te sluiten bij het RMG2012. De raad heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356, onder 13, waarin de Afdeling heeft overwogen dat het toepassen van de emissiefactoren uit de Rav niet onder het overgangsrecht vallen, en dat het overgangsrecht er niet aan in de weg staat dat aansluiting wordt gezocht bij emissiefactoren die zijn opgenomen in de Omgevingsregeling. De raad voert aan dat dit ook geldt voor het RMG2012, in de zin dat dit niet valt onder het overgangsrecht dat onder 1 van deze uitspraak is opgenomen. Omdat de IOVPU geen rekentool voorschrijft waarmee de geluidsniveaus in de bufferzone stiltegebied moeten worden berekend, staat het overgangsrecht er niet aan in de weg dat de geluidsniveaus in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 zijn berekend aan de hand van de Omgevingsregeling. De Afdeling kan dit standpunt volgen. Op de zitting heeft de stichting zich op het standpunt gesteld dat de raad de berekeningen niet volgens de Omgevingsregeling heeft mogen toepassen, omdat de raad niet heeft onderbouwd dat de uitgangspunten van het RMG2012 niet juist zijn, wat wel het geval was in de uitspraak over de emissiefactoren van de Rav. De Afdeling volgt dit standpunt niet. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de rekentool is gewijzigd zodat deze is aangepast aan huidige inzichten. De Afdeling kan het standpunt van de raad volgen dat het toepassen van de rekentool volgens de Omgevingsregeling een betrouwbaardere benadering van de werkelijkheid is.

De betogen slagen in zoverre niet.

12.7. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de resterende in de contra-expertise aangevoerde gebreken ten aanzien van het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 onvoldoende weerlegd. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting heeft de raad gereageerd op de stellingen dat de geluidbelasting is onderschat omdat voor het bepalen van het 24-uurgemiddeld geluidniveau (LAeq,24h) weekdaggemiddelden zijn gehanteerd terwijl werkdaggemiddelden vereist zijn en omdat is uitgegaan van een te lage verkeersgeneratie. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat wellicht met een te laag aantal verkeersbewegingen is gerekend, maar dat dit getal zo laag is dat de verwachte geluidbelasting op de grens van het stiltegebied bij toepassing van de verplichte stille elementenverharding niet boven de grenswaarde van 45 dB(A) zal uitkomen. Naar het oordeel van de Afdeling is echter niet evident dat dit zo zal zijn. Blijkens de contra-expertise zou het toepassen van een verwachte intensiteit overeenkomstig CROW-publicatie 217 van tussen de 7,4 en 8,2 mvt/woning en het hanteren van werkdaggemiddelden in plaats van weekdaggemiddelden tot een toename van de geluidbelasting van tussen de 0,5 en de 0,8 dB leiden op de grens van de bufferzone van het stiltegebied. In de contra-expertise wordt ook vermeld dat slechts een deel van het nieuwe woongebied en de bijbehorende infrastructuur is ingevoerd in het akoestisch rekenmodel en dat onduidelijkheid bestaat over de wegdekverharding omdat de toegepaste wegdektypen niet zijn gespecificeerd in de modeluitdraai waardoor de veronderstelde geluidreductie van de stille elementenverharding niet controleerbaar is. De Afdeling kan zonder nadere motivering van de raad niet vaststellen of dit tekortkomingen zijn, en zo ja, wat de effecten daarvan zijn op de uitkomst van het onderzoek. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarom onvoldoende onderbouwd dat kan worden voldaan aan de eisen van artikelen 9.24 en 9.27 van de IOVPU.

De betogen slagen.

- Voorwaardelijke verplichting stille elementenverharding

13. De stichting en [appellant sub 2] en anderen klagen over de voorwaardelijke verplichting die is opgenomen in artikel 6.3.1 van de planregels, en die verplicht tot het aanbrengen van stillere klinkerbestrating die voor een reductie van 2 dB(A) zou moeten zorgen zodat aan de normen van de IOVPU wordt voldaan. Los van de omstandigheid dat niet duidelijk is in welke mate de geluidsbelasting is onderschat, is met de voorwaardelijke verplichting niet geborgd dat de geluidreducerende bestrating tijdig wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden. Daardoor is niet geborgd dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan al wordt voldaan aan de geldende geluidsnormen. Dit komt doordat de aanleg van de stille elementenverharding niet is gekoppeld aan het moment waarop de gronden feitelijk in gebruik worden genomen. Daardoor kan gedurende een aanzienlijke periode sprake zijn van een geluidsoverschrijding. Dit leidt tot een periode waarin wel geluid wordt geproduceerd, maar de daarvoor bedoelde geluidsbeperking nog niet in werking is.

De stichting en [appellant sub 2] en anderen voeren verder aan dat de formulering van artikel 6.3.1 van de planregels onduidelijk is. De bepaling noemt tweemaal het woord "uiterlijk" en koppelt de verplichting aan twee verschillende momenten: "zes maanden na oplevering van de laatste woning" en "zes jaar na start bouwrijp maken". Daardoor is niet duidelijk welk moment doorslaggevend is. Ook is onduidelijk wanneer precies sprake is van "oplevering van de laatste woning" of van de "start bouwrijp maken". Verder mist in de voorwaardelijke verplichting een instandhoudingsverplichting, waardoor niet is verzekerd dat de stille elementenverharding ook daadwerkelijk in stand wordt gehouden, terwijl dat van belang is voor de blijvende geluidsreductie.

De stichting en [appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat de raad de effectiviteit van de voorwaardelijke verplichting onvoldoende heeft onderbouwd. Daartoe voert de stichting aan dat uit het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 niet volgt dat de aanleg van een stille elementenverharding daadwerkelijk zal leiden tot een geluidreductie van minimaal 2 dB(A). In het akoestisch onderzoek is niet aangetoond dat wanneer de eerste 130 m van de nieuwe ontsluitingsweg wordt voorzien van een stille elementenverharding, de vermelde geluidreductie van 2 dB(A) zal optreden. Daarnaast draagt ook de Vaartweg bij aan de totale geluidbelasting, waardoor het effect van de geluidsreducerende maatregel op de totale geluidbelasting afneemt naarmate meer verkeer via deze route rijdt. Het akoestisch onderzoek geeft geen inzicht in de verkeersverdeling en de onderliggende aannames, waardoor de verwachte geluidreductie onvoldoende is onderbouwd.

Verder voeren de stichting en [appellant sub 2] aan dat de stille elementenverharding niet objectief meetbaar is zodra deze eenmaal is aangebracht. Daarmee ontbreekt een controleerbare basis om vast te stellen of de gewenste reductie daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

Ook voeren de stichting en [appellant sub 2] en anderen aan dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom niet is gekozen voor het hanteren van de lagere voorkeursgrenswaarde uit artikel 9.24 van de IOVPU (40 dB(A)), terwijl deze ruimschoots wordt overschreden.

13.1. In artikel 6.3.1 van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat uiterlijk zes maanden nadat de laatste woning is opgeleverd, maar in elk geval uiterlijk binnen zes jaar na de start van het bouwrijp maken een stille elementenverharding moet zijn aangebracht, die een geluidreductie heeft van minimaal 2 dB(A) ter plaatse van het wegdek dat is aangeduid op bijlage 2 bij de planregels.

13.2. Met de raad is op de zitting besproken dat in artikel 6.3.1 van de planregels geen koppeling tussen het aanbrengen van de stille elementenverharding en ingebruikname van de woningen is gemaakt. De raad heeft de Afdeling verzocht op dit punt zelf in de zaak te voorzien door artikel 6.3.1 van de planregels zo te wijzigen dat de stille elementenverharding moet zijn aangebracht vóór ingebruikname van de eerste woning, en dat in de voorwaardelijke verplichting een instandhoudingsverplichting wordt opgenomen voor het in stand houden van de stille elementenverharding. De Afdeling begrijpt deze toelichting zo, dat de raad in het betoog van de stichting en [appellant sub 2] en anderenaanleiding heeft gezien om zijn standpunt hierover te wijzigen. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan, en omdat niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestemmingsplan naar het oordeel van de Afdeling wat dit onderdeel betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De betogen slagen.

13.3. Verder overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling kan het standpunt van de stichting en [appellant sub 2] en anderen volgen dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat de aanleg van de stille elementenverharding ter plaatse van het wegdek zoals aangegeven in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 zal leiden tot een geluidreductie van minimaal 2 dB(A). Zoals de stichting terecht aanvoert, geeft het akoestisch onderzoek namelijk geen inzicht in de verkeersverdeling en de onderliggende aannames, zoals de aangehouden wegdekverhardingen. Naar het oordeel van de Afdeling betoogt de stichting daarom eveneens terecht dat de verwachte geluidreductie door de aanleg van de stille elementenverharding op het wegvak, zoals aangeduid in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024, onvoldoende is onderbouwd.

De betogen slagen.

13.4. De Afdeling overweegt verder dat in artikel 9.24 van de IOVPU voor de gronden aangeduid als ‘Bufferzone stiltegebied’ als voorkeurswaarde een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van 40 dB(A) is genoemd en als grenswaarde een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van 45 dB(A). De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat voor het aspect ‘stiltegebied’ sprake is van een goede ruimtelijke ordening omdat de grenswaarde niet wordt overschreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dit standpunt onvoldoende onderbouwd. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad niet (ook) heeft gemotiveerd waarom het een overschrijding van de voorkeurswaarde van 40 dB(A) aanvaardbaar heeft geacht. Naar het oordeel van de Afdeling had dit wel gemoeten, nu dit in artikel 9.24 van de IOVPU expliciet als voorkeurswaarde wordt genoemd.

De betogen slagen.

Cultuurhistorische hoofdstructuur - militair erfgoed

14. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen ten onrechte dat in het plan niet is gemotiveerd hoe rekening is gehouden met het plangebied als ‘Cultuurhistorisch hoofdstructuur’ terwijl dat wel is vereist op grond van artikel 7.7, derde lid, van de IOVPU. In de plantoelichting is in paragraaf 4.10 ingegaan op de archeologische en cultuurhistorische waarden van het plangebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarmee de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden en hoe daarmee rekening is gehouden gemotiveerd beschreven.

Het betoog slaagt niet.

Verstedelijking in landelijk gebied en op gronden in CHS - militair erfgoed

15. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat het plan ten onrechte verstedelijking mogelijk maakt in landelijk gebied en op gronden die vallen in de Cultuurhistorische Hoofdstructuur (CHS)- militair erfgoed. De raad heeft niet toegelicht hoe het wijzigen van een deel van de bestemming ‘Tuin’ en ‘Verkeer’ naar respectievelijk de bestemming ‘Groen’ en ‘Agrarisch met waarden’ in het herstelbesluit voorkomt dat er verstedelijking plaatsvindt op deze gronden. De raad heeft niet toegelicht hoe dat zich verhoudt tot de voorwaarden uit artikel 7.8 van de IOVPU waaronder van het verstedelijkingsverbod kan worden afgeweken.

15.1. Uit artikel 9.2 van de IOVPU, zoals dat luidde ten tijde van belang, volgt dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen landelijk gebied geen verstedelijking toelaat, tenzij in de verordening anders is bepaald. Uit artikel 9.15 van de IOVPU volgt dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties die zijn aangemerkt als ‘Stedelijk gebied’ bestemmingen en regels bevatten voor verstedelijking.

Uit artikel 7.7 van de IOVPU, zoals dat luidde ten tijde van belang, volgt dat in een bestemmingsplan met locaties gelegen in de Cultuurhistorische hoofdstructuur rekening wordt gehouden met de waarden van de Cultuurhistorische hoofdstructuur en regels worden gesteld ter bescherming en benutting van deze waarden. Uit artikel 7.8 van de IOVPU zoals dat luidde ten tijde van belang volgt dat in afwijking van het verstedelijkingsverbod van artikel 9.2 van de IOVPU een bestemmingsplan verstedelijking kan toestaan in de Historische buitenplaatszone en het Militair erfgoed, onder de voorwaarde dat de verstedelijking kleinschalig is, gericht is op het creëren van economische kostendragers ten behoeve van het behoud, herstel of de versterking, of een combinatie hiervan, van de cultuurhistorische waarde van de Historische buitenplaatszone dan wel het Militair erfgoed, en dat het zorgvuldig wordt ingepast in de omgeving. Een motivering van een bestemmingsplan bevat een onderbouwing waaruit blijkt dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan.

15.2. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat is geconstateerd dat circa 8 m2 van het plangebied binnen de aanduiding ‘Landelijk gebied’ ligt. Dat heeft de raad niet beoogd. Daarom is in het herstelbesluit de ontsluiting naar het westen verlegd, zodat de ontsluiting, inclusief het fietspad, binnen de aanduiding ‘stedelijk gebied’ van de IOVPU komt te liggen. In het herstelbesluit is deze verlegging vastgelegd. Het deel dat buiten het stedelijk gebied ligt, is bestemd als ‘Agrarisch met waarden’.

15.3. De Afdeling overweegt dat, naast deze 8 m2 waaraan de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ is toegekend, aan een deel van de gronden gelegen in landelijk gebied de bestemming ‘Verkeer’ is toegekend. Dit gaat om de Vaartweg. Ten aanzien van het deel van de Vaartweg dat in landelijk gebied valt, heeft de raad zich op de zitting op het standpunt gesteld dat het plan daar geen nieuwe functie mogelijk maakt. Deze weg lag daar al en is opnieuw in het plan opgenomen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in zoverre geen sprake is van verstedelijking. De Afdeling kan dit standpunt volgen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in de toelichting op de IOVPU over verstedelijking wordt vermeld dat daarvan sprake is bij vestiging of uitbreiding van al bestaande stedelijke functies, waarbij gedacht moet worden aan nieuwvestiging of de vergroting van de gebruiksoppervlakte of bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het geldende bestemmingsplan. Onder het begrip stedelijke functie vallen functies die voor het grootste deel in, of in de onmiddellijke nabijheid van dorpen en steden liggen en verbonden zijn aan stad en dorp. Functies die traditioneel in het landelijk gebied thuishoren, horen hier niet bij, aldus de toelichting. Verder vermeldt de toelichting op de IOVPU dat infrastructuur, zowel wegen als leidingen, door de provincie als een onlosmakelijk onderdeel van het gehele landelijk gebied worden beschouwd. Dat de weg in landelijk gebied ligt, maakt dus niet dat daarmee sprake is van verstedelijking.

Verder wordt in de toelichting op de IOVPU vermeld dat onder verstedelijking in ieder geval niet vallen landbouw met de daarvoor noodzakelijke bebouwing op agrarische bouwvlakken en ondergeschikte nevenfuncties op agrarische bouwpercelen. De Afdeling ziet gelet hierop, en gelet op de omstandigheid dat de oppervlakte van de gronden met de agrarische bestemming slechts 8 m2 beslaat, geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre verstedelijking mogelijk maakt in landelijk gebied en op gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ die vallen in de Cultuurhistorische Hoofdstructuur (CHS)- militair erfgoed.

Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd met de IOVPU is vastgesteld.

De betogen slagen niet.

Kernkwaliteiten van het Landschap Eemland

16. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat het plan in strijd is met artikel 7.9 van de IOVPU. Het plangebied is aangemerkt als ‘Landschap Eemland’. De kernkwaliteiten ‘extreme openheid’, ‘veenweidekarakter’ en ‘Grebbelinie’ die in bijlage 15 van de IOVPU worden genoemd, worden geschaad door de voorziene woningbouw.

De stichting voert aan dat in de Kwaliteitsgids voor de Utrechtse Landschappen Gebiedskatern Eemland (hierna: de Kwaliteitsgids) staat hoe om moet worden gegaan met de kernkwaliteiten voor het landschap van Eemland, specifiek in het kader van de open ruimte, namelijk dat nieuwe bebouwing in het open gebied vermeden moet worden. Met het bestemmingsplan wordt uitdrukkelijk niet voldaan aan de geformuleerde wens voor het landschap van Eemland om nieuwe bebouwing in het open gebied te vermijden.

16.1. Uit artikel 7.9 van de IOVPU, zoals dat luidde ten tijde van belang, volgt dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in ‘Landschap’, waaronder het landschap Eemland, bestemmingen en regels bevat ter bescherming van de voorkomende kernkwaliteiten, en geen bestemmingen of regels die nieuwe activiteiten toestaan die de kernkwaliteiten onevenredig aantasten. De motivering van een bestemmingsplan bevat een beschrijving van de voorkomende kernkwaliteiten en de wijze waarop met de bescherming van de kernkwaliteiten is omgegaan. In bijlage XVI ‘Kernkwaliteiten Landschap’ bij de IOVPU wordt over landschap Eemland vermeld dat een uitgebreide beschrijving hoe om te gaan met de kernkwaliteiten is opgenomen in de kwaliteitsgids.

16.2. Niet in geschil is dat het plangebied als ‘landschap Eemland’ is aangemerkt. Onder 4.10 van de plantoelichting zijn de kernkwaliteiten ‘extreme openheid’, ‘veenweidekarakter’ en ‘Grebbelinie’ beschreven. Over de kernkwaliteit ‘Grebbelinie’ wordt in de plantoelichting vermeld dat een groot deel van de gronden die binnen de Grebbelinie liggen onbebouwd blijven, en dat er een gedeeltelijke aantasting van de cultuurhistorische waarde ter plaatse van de Grebbelinie plaatsvindt. Deze aantasting is gelet op de ligging van het plangebied in relatie tot alternatieve locaties aanvaardbaar, aldus de raad.

16.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de kernkwaliteiten van het plangebied niet onevenredig worden aangetast door het bestemmingsplan. Het plangebied is vrijwel geheel aangewezen als stedelijk gebied. Blijkens de Kwaliteitsgids vindt de provincie dat er bij ontwikkelingen in het landschap Eemland een continue open ruimte langs de Eem moet blijven bestaan, van Randmeer tot Amersfoort, en dat nieuwe bebouwing bij voorkeur in randzones of in bestaande linten moet plaatsvinden. Het bestemmingsplan voorziet in bebouwing in de randzone. De woningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt zullen een nieuwe rand van het dorp vormen. De ruimtelijke hoofdstructuur van de buurt wordt versterkt door bomenrijen die het zicht richting het plangebied begeleiden. Iedere straat heeft een zichtrelatie met de polder. De slagenstructuur van het water, die duidelijk zichtbaar is in het buitengebied, is doorgezet in het plangebied. Om die reden maakt het bestemmingsplan geen gestapelde woningbouw mogelijk. Er is sprake van een geleidelijke overgang van het bebouwde gebied aan de oostzijde nabij de Vaartweg in de richting van het agrarische landschap. De Afdeling kan het standpunt van de raad volgen dat in zoverre rekening is gehouden met de in de Kwaliteitsgids geformuleerde wens om nieuwe bebouwing in het open gebied te vermijden. Op de zitting heeft de raad verder nog toegelicht hoe de kernkwaliteit ‘veenweidekarakter’ is meegewogen bij de totstandkoming van het plan, namelijk door de wijze waarop het water is vormgegeven in het plangebied. Deze toelichting kan de Afdeling volgen.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met de Blauwe Omgevingsvisie 2050

17. De stichting betoogt ten onrechte dat de raad de doelstellingen uit de Blauwe Omgevingsvisie 2050 van het Waterschap Vallei en Veluwe (hierna: BOVI2050) onvoldoende heeft afgewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. In paragraaf 4.8.2 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de BOVI2050 en hoe het bestemmingsplan zich daartoe verhoudt. In de plantoelichting wordt vermeld dat de BOVI2025 uit drie waterprincipes bestaat, te weten i) 4 thema’s, ii) 7 verhalen, en iii) 3 gebieden. In de Visiekaart BOVI 2025 wordt het gebied Gelderse Vallei en Eemland weergegeven en is aangeduid welke aspecten daar van toepassing zijn. Voor het plangebied is dat alleen het aspect ‘Vernatting’ en niet ook, zoals de stichting stelt, het aspect ‘Ontwikkeling van een natuurlijker randmeerkust met randmeerdijken als veilig, beleefbaar en ecologisch waardevol lint’. De raad heeft in de plantoelichting geconstateerd dat het plangebied binnen het aspect ‘Vernatting’ ligt en heeft toegelicht dat voor de ontwikkeling in Eemdijk-Oost met name het verhaal ‘Waterinclusieve bebouwde omgeving’ relevant is. In de plantoelichting is erop ingegaan hoe daar rekening mee kan worden gehouden. In wat de stichting aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de BOVI2050 bij de vaststelling van het plan.

Het betoog slaagt niet.

Nationaal Landschap Arkemheen-Eemland

18. De stichting betoogt dat als gevolg van het bestemmingsplan ten onrechte een groot stuk groen verloren gaat dat onderdeel is van het Nationaal Landschap Arkemheen-Eemland. Dit is in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

18.1. Het betoog slaagt niet. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de voorziene woningbouw niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In paragraaf 4.10 van de plantoelichting is ingegaan op de archeologische en cultuurhistorische waarden van het plangebied en de omgeving. De raad heeft de ter plaatse aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische belangen afgewogen en het belang bij het bouwen van de woningen zwaarder gewogen dan de instandhouding van het open landschap. Weliswaar wordt het Nationaal Landschap Arkemheen-Eemland niet genoemd in paragraaf 4.10 van de plantoelichting, maar naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat in die afweging wel de kernkwaliteiten van de omgeving zijn betrokken. In het verweerschrift wordt verder vermeld dat het zijn van een Nationaal Landschap niet tot gevolg heeft dat ter plaatse geen woningbouw mogelijk mag worden gemaakt. Dit heeft de stichting op de zitting ook erkend.

Gebiedsbescherming

19. De stichting betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is vastgesteld, omdat niet valt uit te sluiten dat sprake is van een verslechtering van de Natura 2000-gebieden Eemmeer & Gooimeer Zuidoever. Het rapport "AERIUS berekening 72 woningen Eemdijk-Oost" van 2 februari 2023 had niet aan het bestemmingsplan ten grondslag mogen worden gelegd, omdat het tekortkomingen bevat. Ter onderbouwing hiervan verwijst de stichting naar het rapport "Contra-expertise BP Eemdijk-Oost" van 7 juni 2023 opgesteld door LBP Sight (hierna: het tegenrapport).

19.1. Onder verwijzing naar het tegenrapport betoogt de stichting het volgende. In het stikstofonderzoek zijn ten onrechte verschillende soorten stikstofbronnen niet opgenomen of te laag ingeschat. De inzet van apparatuur voor bemaling ontbreekt, waardoor het gebruik van (diesel)aggregaten niet is uitgesloten. Verder is niet uit te sluiten dat onderheien van de woningen noodzakelijk is. Hierdoor zijn de stikstofemissies van hei-installaties ten onrechte niet in de stikstofberekening meegenomen. Daarnaast ontbreekt de inzetduur en is geen rekening gehouden met de motoren van de betonmixers. Ook is de dikte van het afgravingspakket van de watergangen onderschat. Blijkens een schatting van het tegenrapport kan het verschil in emissie 100 kg NOx zijn. Deze emissies en onderschattingen van stikstofbronnen in de stikstofberekening kunnen het omslagpunt betekenen tussen de 0,00 mol/ha/jaar en 0,01 mol/ha/jaar.

19.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied en is de raad daarbij uitgegaan van reële en aannemelijke uitgangspunten. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.

In het verweerschrift wordt vermeld dat er geen dieselaggregaten nodig zijn bij bronbemaling. Omdat het heien elektrisch gedaan zal worden, is ook daarbij geen rekening gehouden met de plaatsing van dieselaggregaten. De Afdeling kan dit standpunt volgen. Over de betonpomp voert de raad aan dat in het stikstofonderzoek is uitgegaan van 120 draaiuren, maar dat 60 uur ruim voldoende is. In het tegenrapport wordt dat ook erkend. Daarin wordt namelijk vermeld dat voorzichtigheidshalve conservatief is uitgegaan van 120 draaiuren voor de betonpomp. Weliswaar is het gebruik van de motoren van de betonmixers gedurende het betonstorten op de bouwplaatsen niet expliciet betrokken in de berekeningen, maar de Afdeling ziet daarin geen aanleiding voor het oordeel dat de stikstofberekening in zoverre niet deugt. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in de 120 draaiuren al rekening is gehouden met het gebruik van de betonmixers. Dit blijkt ook uit het stikstofonderzoek, waarin bij de toelichting op de realisatiefase de loscapaciteit van de pompmixer wordt vermeld. Bovendien staat in het tegenrapport dat de aannames voor overige werktuigen en uitgangspunten ten aanzien van inzetduur redelijk en ruim zijn ingeschat. De raad heeft zich aldus op het standpunt mogen stellen dat de stikstofemissies van de betonmixers niet tot gevolg hebben dat ten onrechte de conclusie is getrokken dat er in de aanlegfase geen stikstofdepositie van meer dan 0,00 mol/ha/jaar zal optreden. Verder heeft de raad in het verweerschrift toegelicht dat in het tegenrapport ten onrechte wordt beweerd dat in paragraaf 3.3 van het waterstructuurplan, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, staat dat het beoogd peil voor de watergangen 0,8 m beneden NAP is. Dit is namelijk het streefpeil. Dit houdt in dat het peil binnen de hoogwatervoorziening niet dieper mag worden ingesteld dan 0,8 m beneden NAP maar dat betekent niet dat, zoals de stichting aanneemt, overal in het plangebied dit peil moet worden gerealiseerd en dat daarvoor desnoods watergangen moeten worden af- of uitgegraven. De Afdeling kan het standpunt van de raad volgen.

Het betoog slaagt niet.

Uitvoerbaarheid

Soortenbescherming

20. [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat het soortenbeschermingsregime van de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat.

20.1. De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

20.2. De raad heeft een aantal onderzoeken naar de in het plangebied aanwezige soorten aan het besluit ten grondslag gelegd. In de ‘Quickscan natuurwaardenonderzoek Kerkepad e.o. te Eemdijk’ van 30 augustus 2023, opgesteld door Natuurbank Overijssel (hierna: de quick scan), werd aanbevolen om nader onderzoek naar de heikikker, poelkikker en grote modderkruiper uit te voeren. Ook werd in de quick scan vermeld dat de kievit en tureluur mogelijk in het plangebied nestelen. Door het uitvoeren van bouwwerkzaamheden tijdens de voortplantingsperiode kan een bezet nest van een vogel verstoord, beschadigd en vernield worden. Uit de memo 'Ecologische beoordeling Eemdijk-Oost' (hierna: de memo van 24 augustus 2023), door Laneco Landschap & Ecologisch advies bleek dat het plangebied tevens potentieel geschikt is voor de rugstreeppad, ringslag en platte schijfhoren. Omdat de haas per 1 september 2024 van de vrijstellingslijst in de provincie Utrecht is gehaald, was ten behoeve van het herstelbesluit tevens onderzoek nodig naar de aanwezigheid van de haas.

De raad heeft ten behoeve van het herstelbesluit en in aanvulling op de quick scan en de memo van 24 augustus 2023 het rapport ‘Rapportage nader ecologisch onderzoek Eemdijk-oost’ van 21 oktober 2024, opgesteld door Laneco Landschap & Ecologisch Advies (hierna: het nader ecologisch onderzoek) laten opstellen. In het nader ecologisch onderzoek wordt geconcludeerd dat voor de nieuwbouwplannen een omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit nodig is, omdat de beoogde nieuwbouwplannen een aantastend effect hebben op het leefgebied van de grote modderkruiper, de poelkikker en de haas. Over de haas wordt opgemerkt dat het plangebied onderdeel is van het leefgebied van die soort. Daarbij wordt opgemerkt dat de omgeving van het plangebied ten noorden, oosten en zuiden omgeven is door (alternatief) leefgebied van de haas. Tijdens de onderzoeksronden zijn geen waarnemingen gedaan van de platte schijfhoren, de ringslang, de heikikker, en de rugstreeppad. Negatieve effecten op deze diersoorten zijn daarom uitgesloten.

Om de ruimtelijke haalbaarheid van het plan te kunnen bepalen, heeft de raad onderzoek laten verrichten naar compensatie- en mitigatiemogelijkheden voor de aangetroffen soorten. Uit de ‘Memo haalbaarheid mitigatie en compensatie Eemdijk-Oost’ van 10 oktober 2024, opgesteld door Laneco Landschap & Ecologisch Advies (hierna: memo haalbaarheid mitigatie en compensatie) volgt dat de compensatie-/mitigatieopgave voor de poelkikker en de grote modderkruiper in en direct naast het plangebied kan worden opgelost. Voor de haas worden in overleg met de provincie maatregelen uitgewerkt buiten het plangebied. Deze worden geconcretiseerd in aanloop naar de aanvraag omgevingsvergunning, omdat de uitwerking instemming vereist van omliggende perceeleigenaren. Indien die medewerking wordt verkregen, is compensatie voor de haas in de nabijheid van het plangebied te realiseren.

20.3. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat soorten negatieve effecten zullen ondervinden als gevolg van het bestemmingsplan. De gestelde compenserende of mitigerende maatregelen zijn onvoldoende om te voorkomen dat diersoorten worden gedood en/of verstoord als gevolg van de voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de woningbouw en de aanleg- en gebruiksfase van de woningen. De raad heeft ten onrechte het nader ecologisch onderzoek ten grondslag gelegd aan het standpunt dat het aspect ecologie niet aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat.

De stichting betoogt in gelijke zin. De stichting voert aan dat de quick scan diverse tekortkomingen bevat. Onder verwijzing naar de second opinion van AKTB van 27 mei 2025 voert de stichting aan dat op basis van de Nationale Databank Flora en Fauna naast de poelkikker ook andere soorten in het plangebied zijn aangetroffen, zoals de grutto, haas, kievit en tureluur. In de quick scan ontbreekt een deugdelijke motivering waaruit blijkt dat het bestemmingsplan geen negatieve effecten zal hebben op weidevogels en het weidevogelkerngebied. De stelling in de quick scan dat het bestemmingsplan geen gevolgen heeft voor het weidevogelkerngebied omdat de beleidsregels zich enkel richten op windturbines en zonnevelden, gaat voorbij aan het feit dat weidevogels zelf ook beschermd zijn en een gunstige staat van instandhouding moeten behouden.

Voorts voert de stichting aan dat de raad heeft nagelaten nader onderzoek te verrichten naar de veldmuis, aardmuis en vos, terwijl uit de quick scan blijkt dat ook deze zoogdiersoorten mogelijk in het plangebied leven.

Ook voert de stichting aan dat de resultaten van het nader ecologisch onderzoek niet representatief zijn omdat de onderzoeksrondes voor sommige diersoorten meer dan een jaar oud zijn en omdat het gebruikte eDNA-onderzoek ook bijna een jaar oud is. Verder voert de stichting aan dat het eDNA-onderzoek voor de platte schijfhoren niet in de daarvoor geschikte periode heeft plaatsgevonden. Hierdoor zijn de resultaten onbetrouwbaar en kan niet worden geconcludeerd dat de platte schijfhoren afwezig is of dat het plan geen negatieve effecten zal hebben op de grote modderkruiper.

Verder voert de stichting aan dat het nader onderzoek naar de heikikker niet conform het Netwerk Groene Bureaus protocol (NGB-protocol) is uitgevoerd, voor wat betreft de periode waarin en de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat de heikikker aanwezig is of negatieve effecten zal ondervinden van het bestemmingsplan.

Over de haas voert de stichting aan dat het onderzoek naar de haas niet zorgvuldig is uitgevoerd. In het ecologisch onderzoek ontbreekt informatie over de toegepaste onderzoeksmethodiek, terwijl de provincie Utrecht hiervoor een duidelijk toetsingskader heeft opgesteld.

Verder voert de stichting aan dat de gestelde compensatie- en mitigatiemaatregelen voor de grote modderkruiper en poelkikker onvoldoende zijn om te voorkomen dat hun leefgebied wordt aangetast of dat zij worden gedood en/of verstoord. Ook de maatregelen ter bescherming van de haas zijn onvoldoende geborgd.

Verder voert de stichting onder verwijzing naar de second opinion van AKTB van 27 mei 2025 meer in het algemeen aan dat de gehanteerde methodiek niet in overeenstemming is met de geldende onderzoeksprotocollen, waardoor de resultaten geen betrouwbaar beeld geven van de aanwezigheid van beschermde soorten.

20.4. De woningen van [appellant sub 2] en anderen grenzen direct aan het plangebied. Zij stellen zich op het standpunt dat, gelet op de ligging van hun woningen, hun woon- en leefklimaat zodanig met het belang van bescherming van de soorten verweven is dat het relativiteitsvereiste niet aan hen kan worden tegengeworpen. De Afdeling kan dit standpunt volgen.

20.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het op voorhand niet had hoeven inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft laten verrichten naar de veldmuis, aardmuis en vos. Daartoe overweegt de Afdeling dat deze soorten zijn beschermd via artikel 11.54 eerste lid, onder a van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarvoor provincies een generieke vrijstelling kunnen verlenen. Op basis van de Omgevingsverordening provincie Utrecht geldt het verbod om zonder een omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten niet voor de veldmuis, aardmuis en vos. In zoverre staat het wettelijke soortenbeschermingsregime niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg.

Ten aanzien van de heikikker, rugstreeppad, platte schijfhoren, ringslang, grutto, kievit en tureluur overweegt de Afdeling als volgt. [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben niet aannemelijk gemaakt dat ten aanzien van deze soorten een verbodsbepaling zal worden overtreden als gevolg van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt. Dat deze soorten in het plangebied aanwezig kunnen zijn, betekent niet dat alleen daarom al een verbodsbepaling wordt overtreden. Ten aanzien van in het plangebied aanwezige vogels wordt in de quick scan vermeld dat geen ontheffing is vereist, tenzij de dieren gedood worden of bezette nesten negatief worden beïnvloed. [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben niet aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling alleen kan worden uitgevoerd als deze soorten daarbij ook gedood worden of de bezette nesten negatief worden beïnvloed.

Uit het nader ecologisch onderzoek blijkt dat negatieve effecten op de heikikker, rugstreeppad, platte schijfhoren en ringslang zijn uitgesloten. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de platte schijfhoren ook buiten de door ATKB genoemde en relevant geachte periode van juni tot en met september aanwezig zou kunnen zijn. Bij het onderzoek dat in augustus is uitgevoerd naar de modderkruiper is ook op de aanwezigheid van andere soorten, zoals de platte schijfhoren, gelet. Die is toen niet aangetroffen. De Afdeling kan het standpunt van de raad volgen dat er in zoverre geen aanknopingspunten zijn dat hij niet van het nader ecologisch onderzoek uit heeft mogen gaan omdat het eDNA-onderzoek voor de platte schijfhoren niet in de daarvoor geschikte periode is uitgevoerd. De stichting heeft ook niet onderbouwd waarom de omstandigheid dat de onderzoeksrondes voor sommige diersoorten en het gebruikte eDNA-onderzoek in het nader ecologisch onderzoek meer dan een jaar oud zijn betekent dat de resultaten niet meer representatief zijn. Op de zitting heeft de raad verder toegelicht dat er geen onderzoek naar de heikikker heeft plaatsgevonden in juni en september omdat er in het voorjaar geen voortplantingsbiotoop is vastgesteld die doorgaans binnen geringe afstand van het zomerbiotoop ligt. Om die reden is de aanwezigheid van een zomerbiotoop van de heikikker in juni en september uitgesloten. Bij onderzoekrondes naar de ringslang is ook gekeken naar andere amfibieën, waarbij ook is geprobeerd de heikikker te lokken, maar die is toen niet aangetroffen. Om die reden is aanwezigheid van een zomerbiotoop van de heikikker in juni en september uitgesloten. De Afdeling kan dit standpunt volgen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat er ten aanzien van de heikikker en de platte schijfhoren geen reden is om aan te nemen dat de Wnb in zoverre aan de uitvoerbaarheid in de weg staat.

Ten aanzien van de poelkikker en de grote modderkruiper overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime ten aanzien van deze soorten niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Uit het memo haalbaarheid mitigatie en compensatie volgt dat er compenserende maatregelen mogelijk zijn voor de poelkikker en de grote modderkruiper. In wat [appellant sub 2] en anderen en de stichting hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat op voorhand vaststaat dat deze maatregelen niet kunnen worden getroffen, of dat, indien nog meer maatregelen vereist zijn, dat niet mogelijk is. Op de zitting heeft de raad verder toegelicht dat er wel onderzoek is uitgevoerd naar de aanwezigheid van de haas en dat dit volgens het toepasselijke protocol is gedaan. In de plantoelichting wordt verder vermeld dat voor de haas maatregelen worden uitgewerkt buiten het plangebied. Deze worden geconcretiseerd in aanloop naar de aanvraag omgevingsvergunning, omdat de uitwerking overeenstemming vereist van omliggende perceeleigenaren. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat deze overeenstemming tussen de omliggende perceeleigenaren en de initiatiefnemer van het plangebied is bereikt. Ook in zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

De betogen slagen niet.

Bodemkwaliteit

21. Over de door [appellant sub 2] en anderen aangevoerde beroepsgrond dat de raad onvoldoende heeft onderzocht wat de kwaliteit van de bodem is, overweegt de Afdeling als volgt.

21.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

21.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

21.3. Bij de beantwoording van de vraag of voor beroepsgronden geldt dat deze niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit omdat artikel 8:69a van de Awb hieraan in de weg staat, is dus van belang vast te stellen of het beroep strekt tot de bescherming van de belangen waarvoor de appellant in rechte op kan komen.

21.4. Voor [appellant sub 2] en anderen gaat het in deze procedure om het belang gevrijwaard te blijven van de bouw van woningen in de nabijheid van hun percelen, wat volgens hen ook ten koste zal gaan van de natuurwaarden van het gebied. Alleen de omstandigheid dat een appellant eigenaar is van een perceel in de nabijheid van in een bestemmingsplan voorziene woningen, betekent nog niet dat hij in rechte kan opkomen voor het algemene belang van de bescherming van de kwaliteit van de bodem. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.98 e.v. De normen uit de Wet bodembescherming strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 2] en anderen. Gelet hierop, staat het relativiteitsvereiste eraan in de weg dat de beroepsgronden van [appellant sub 2] over de kwaliteit van de bodem zullen leiden tot een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling ziet daarom ook af van de inhoudelijke bespreking van deze grond.

Financiële uitvoerbaarheid

22. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd. De raad heeft namelijk onvoldoende onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van vervuilende en gevaarlijke stoffen in de bodem van het plangebied, zoals asbest. Uit de analyse van een monster van de bodem uit 2014 die is uitgevoerd in opdracht van omwonenden van het plangebied blijkt dat de bodem sterk is vervuild met asbest.

22.1. Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad op voorhand had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen niet uitvoerbaar is.

22.2. In wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten inzien dat het plan op voorhand financieel niet uitvoerbaar is omdat er significante kosten moeten worden gemaakt in verband met de kwaliteit van de bodem. De raad heeft onderzoek verricht naar de bodemkwaliteit en heeft bezien of deze bodemkwaliteit past bij het toekomstige gebruik van die bodem. Deze onderzoeken zijn als bijlagen bij de plantoelichting gevoegd. In de plantoelichting wordt vermeld dat in geen van de onderzochte monsters asbest boven de detectiegrens is gemeten, en dat de onderzoekshypothese dat de locatie asbestverdacht is, is verworpen.

Vormvrije m.e.r.

23. De stichting betoogt dat in de aanmeldnotitie ten onrechte wordt geconcludeerd dat als gevolg van het bestemmingsplan geen nadelige milieugevolgen optreden. Dit kan niet worden uitgesloten, gelet op de strijdigheid van het bestemmingsplan met artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb met betrekking tot stikstofdepositie en het niet kunnen uitsluiten van een verslechtering van de milieukwaliteit van Natura 2000-gebieden. Ook moet onderzoek worden gedaan naar de effecten van het project op de in en rondom het plangebied aanwezige soorten. Verder gaat met de ontwikkeling van 72 woningen een groot stuk groen verloren, dat ligt in Nationaal Landschap Arkemheen-Eemland.

23.1. De raad heeft de aanmeldnotitie van 3 februari 2023, opgesteld door Ad Fontem Ruimtelijk Advies, als bijlage 2 bij de plantoelichting gevoegd. Daarin wordt geconcludeerd dat het milieubelang in voldoende mate is afgewogen en dat belangrijke nadelige milieueffecten zijn uitgesloten. Zoals de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de ontwikkeling niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Ook heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat en dat hij het belang van het Nationaal Landschap Arkemheen-Eemland voldoende in zijn afweging heeft betrokken. De Afdeling ziet in wat de stichting heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de aanmeldnotitie niet ten grondslag heeft mogen leggen aan het besluit.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie over het herstelbesluit van 30 januari 2025

24. De beroepen zijn gegrond. Gelet op wat hiervoor onder 12.7, 13.2, 13.3 en 13.4 is overwogen, is het bestemmingsplan in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.

Bestuurlijke lus

25. De beroepen hebben gebreken in het herstelbesluit van 30 januari 2025 aan het licht gebracht. Het gaat om de volgende vastgestelde gebreken:

- Onder 12.7 van deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het betoog van [appellant sub 2] en anderen en de stichting dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat kan worden voldaan aan de eisen van artikelen 9.24 en 9.27 van de IOVPU slaagt. Het herstelbesluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid;

- Onder 13.2 van deze uitspraak is de Afdeling tot de conclusie gekomen dat ook de voorwaardelijke verplichting ten aanzien van de stille elementenverharding niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid;

- Onder 13.3 van deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de verwachte geluidreductie door de aanleg van de stille elementenverharding onvoldoende is onderbouwd;

- Onder 13.4 van deze uitspraak heeft de Afdeling geconcludeerd dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd waarom een overschrijding van de voorkeurswaarde uit 9.24 van de IOVPU aanvaardbaar is.

26. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om de hiervoor opgesomde gebreken in het besluit binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen.

De raad kan het gebrek genoemd onder 12.7 herstellen door bijvoorbeeld gemotiveerd te reageren op de in het rapport "72 nieuwbouwwoningen Eemdijk-Oost; second opinion akoestisch onderzoek stiltegebied" van 22 mei 2025, uitgevoerd door Cauberg Huygen, genoemde tekortkomingen in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024.

De raad kan het onder 13.2 genoemde gebrek herstellen door bijvoorbeeld artikel 6.3.1 van de planregels zo te wijzigen dat de stille elementenverharding moet zijn aangebracht vóór ingebruikname van de eerste woning, en door in de voorwaardelijke verplichting een instandhoudingsverplichting op te nemen voor de stille elementenverharding.

Het onder 13.3 genoemde gebrek kan de raad herstellen door bijvoorbeeld de verwachte geluidreductie door de aanleg van de stille elementenverharding op het wegvak zoals aangeduid in het akoestisch onderzoek van 29 november 2024 te onderbouwen.

Het onder 13.4 genoemde gebrek kan de raad herstellen door te motiveren waarom het een overschrijding aanvaardbaar vindt van de in artikel 9.24 van de IOVPU opgenoemde voorkeurswaarde voor een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van 40 dB(A) voor gronden aangeduid als ‘Bufferzone stiltegebied’.

27. De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mededelen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en mededelen. Het door de raad te nemen gewijzigde of nieuwe besluit hoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.

Het besluit van 2 november 2023

28. In de einduitspraak zal worden beslist over de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en de stichting gericht tegen het besluit van 2 november 2023.

Proceskosten

29. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Bunschoten op om:

- binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen, de onder 12.7, 13.2, 13.3 en 13.4 omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Bunschoten van 30 januari 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Eemdijk-Oost" te herstellen en

- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en het gewijzigde of het nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Arneri, griffier.

w.g. Knol

voorzitter

w.g. Arneri

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026

1010

BIJLAGE

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.

[…].

Artikel 2.8, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

[…].

Wet milieubeheer

Artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, zoals dat luide ten tijde van belang:

"De verordening bevat ten minste: […] regels inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder in bij de verordening aangewezen gebieden."

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 3.1.6, tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."

Interim omgevingsverordening provincie Utrecht

Artikel 7.7, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. In een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties gelegen in de Cultuurhistorische hoofdstructuur wordt rekening gehouden met de waarden van de cultuurhistorische hoofdstructuur en worden regels gesteld ter bescherming en benutting van deze waarden.

2. Als waarden van de cultuurhistorische hoofdstructuur gelden de kernkwaliteiten, bedoeld in deBbijlage 14 Cultuurhistorie bij deze verordening, voor de volgende gebieden:

a. de Historische buitenplaatszone, die bestaat uit de deelgebieden Stichtse Lustwarande, Langbroekerwetering, Vecht, Amersfoortseweg (Wegh der Weegen), Laagte van Pijnenburg, Valleilandgoederen, Amelisweerd, Kasteel de Haar, Landgoed Linschoten, Maarsbergse Flank en Prattenburg-Remmerstein;

b. het Militair erfgoed, dat bestaat uit de deelgebieden Nieuwe Hollandse Waterlinie, Oude Hollandsche Waterlinie, Grebbelinie en Soesterberg en omgeving;

c. het Agrarisch cultuurlandschap, dat bestaat uit de deelgebieden Lopikerwaard, Kockengen-Kamerik Zegveld, Westbroek, Linschoten, Ronde Venen, Soester Eng, Cope-ontginningscomplex Hei- en Boeicop e.o. en Zouweboezem;

d. de Historische infrastructuur, die bestaat uit de deelgebieden Route Impériale, Via Regia en Wegh der Weegen; en e. de Archeologisch waardevolle zone, die bestaat uit de deelgebieden Utrechtse Heuvelrug, Limes en Dorestad.

3. De motivering van een bestemmingsplan bevat:

a. een beschrijving van de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden; en

b. een beschrijving en motivering van de wijze waarop rekening is gehouden met deze waarden.

Artikel 7.8, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. In afwijking van artikel 9.2 Verstedelijkingsverbod landelijk gebied kan een bestemmingsplan verstedelijking toestaan in de Historische Buitenplaatszone en het Militair erfgoed, onder voorwaarde dat de verstedelijking

a. kleinschalig is;

b. gericht is op het creëren van economische kostendragers ten behoeve van het behoud, herstel of de versterking, of een combinatie hiervan, van de cultuurhistorische waarde van de Historische buitenplaatszone dan wel het Militair erfgoed; en

c. zorgvuldig wordt ingepast in de omgeving.

2. Een motivering van een omgevingsplan bevat een onderbouwing waaruit blijkt dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan.

Artikel 7.9, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. Landschap bestaat uit Landschap Eemland, Landschap Gelderse Vallei, Landschap Groene Hart, Landschap Rivierengebied en Landschap Utrechtse Heuvelrug.

2. De kernkwaliteiten zijn per gebied vastgelegd in de bijlage 15 Kernkwaliteiten Landschap bij deze verordening.

3. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in Landschapbevat:

a. bestemmingen en regels ter bescherming van de voorkomende kernkwaliteiten; en

b. geen bestemmingen of regels die nieuwe activiteiten toestaan die de kernkwaliteiten onevenredig aantasten.

4. De motivering van een bestemmingsplan bevat een beschrijving van de voorkomende kernkwaliteiten en de wijze waarop met de bescherming van de kernkwaliteiten is omgegaan.

Artikel 9.2, zoals dat luidde ten tijde van belang:

Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen Landelijk gebied laat geen verstedelijking toe, tenzij in deze verordening anders is bepaald.

Artikel 9.15, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen Stedelijk gebied kan bestemmingen en regels bevatten voor verstedelijking.

2. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen Stedelijk gebied kan bestemmingen en regels bevatten voor woningbouw mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:

a. de woningbouw past in het door gedeputeerde staten vastgestelde programma Wonen en werken;

b. de woningbouw leidt niet tot extra bodemdaling;

3. Een motivering van een omgevingsplan bevat een onderbouwing waaruit blijkt dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan.

Artikel 9.24, zoals dat luidde ten tijde van belang:

De regels in deze paragraaf zijn gericht op het bereiken en behouden van:

a. een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van ten hoogste 40 dB(A) in de Stille kern van stiltegebieden; en

b. een 24-uursgemiddeld geluidsniveau LAeq,24h van bij voorkeur 40 dB(A) maar ten hoogste 45 dB(A) in de Bufferzone stiltegebied.

Artikel 9.27, zoals dat luidde ten tijde van belang:

1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen Aandachtsgebied stiltegebied bevat regels die rekening houden met de doelstellingen voor het geluidsniveau bedoeld in Artikel 9.24 Doelstelling voor het geluidsniveau in stiltegebied.

2. De motivering van een bestemmingsplan bevat een beschrijving van het door de gemeente te voeren beleid ter zake en de wijze waarop met de doelstelling voor het geluidsniveau is omgegaan.

Bestemmingsplan "Eemdijk-Oost"

Artikel 6.3.1 luidt:

"Ter plaatse van het wegvak dat is aangeduid op Bijlage 2 bij de planregels dient uiterlijk binnen zes maanden nadat de laatste woning is opgeleverd, doch uiterlijk binnen zes jaar na start bouwrijp maken een stille elementenverharding te zijn aangebracht, die een geluidreductie heeft van minimaal 2 dB(A)."

Bestemmingsplan Eemdijk-Oost: woningbouw en milieurechtelijke toetsing

Uitspraak