Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/443 9 januari 2001
22300
Uitspraak in de zaak van:
CNV Bedrijvenbond, te Nieuwegein, appellante,
gemachtigde: mr R.A.A. Duk, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen
de Verzekeringskamer, te Apeldoorn, verweerster,
gemachtigden: mr G.R. Boshuizen en mr J.H.J. Meijer, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 29 mei 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerster van 17 april 1998.
Bij dit besluit is beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen de beslissing als bedoeld in artikel 18 van Pro de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993, dat bepaalde handelingen van appellante de uitoefening van het schadeverzekeringsbedrijf vormen.
Op 4 september 1998 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 9 september 1998 heeft het College appellante verzocht schriftelijk te repliceren. Op 21 april 2000 heeft appellante geantwoord de gevraagde reactie niet te kunnen geven.
Op 17 oktober 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante zijn tevens verschenen A en B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 18, eerste lid, van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (hierna: de Wtv) luidt:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt - voor zover niet anders blijkt - verstaan onder:
(.)
c. schadeverzekeringsbedrijf: het als bedrijf sluiten van overeenkomsten van schadeverzekering voor eigen rekening, met inbegrip van het afwikkelen van de in dat bedrijf gesloten overeenkomsten van schadeverzekering, ook al wordt
daarmee niet beoogd het maken van winst;
(.)
r. premie: de in geld uitgedrukte prestatie, door de verzekeringnemer verschuldigd uit hoofde van een overeenkomst van verzekering (.);
Artikel 18
1. De Verzekeringskamer beslist voor de toepassing van deze wet of een handeling of een samenstel van handelingen al dan niet uitoefening van het schadeverzekeringsbedrijf, het levensverzekeringsbedrijf of een andersoortig bedrijf vormt en of een handeling of een samenstel van handelingen al dan niet
uitoefening van het verzekeringsbedrijf vanuit een vestiging in Nederland vormt. Zij beslist tevens tot welke branche of branches een overeenkomst van verzekering behoort."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 januari 1997 heeft de rechtsvoorganger van appellante, de CNV Industrie- en Voedingsbond, de juridische dienstverlening die zij aan haar leden pleegt te bieden, uitgebreid met de introductie van het Rechtshulp Plus Pakket.
- Op 8 oktober 1997 heeft verweerster, na bij appellante informatie te hebben ingewonnen, een beslissing genomen met onder meer de volgende inhoud:
BESLUIT:
A.
Met de introductie per 1 januari 1997 van het CNV Rechtshulp Plus Pakket oefent CNV Industrie- en Voedingsbond het directe schadeverzekeringsbedrijf uit vanuit een vestiging in Nederland;
B.
Het door CNV Industrie- en Voedingsbond aldus uitgeoefende
schadeverzekeringsbedrijf behoort tot Branche 17. Rechtsbijstand.
Tot dit besluit is de Verzekeringskamer gekomen op grond van de volgende overwegingen:
1.
(.)
4.
De grens tussen traditionele hulp en ondersteuning bij arbeids- en sociale verzekeringskwesties enerzijds en professionele rechtsbijstand voor allerhande
juridische kwesties anderzijds wordt naar onze rnening met het CNV
Rechtshulp Plus Pakket overschreden. Met dit product introduceert CNV Industrie- en Voedingsbond een compleet rechtsbijstandpakket, dat niet alleen dekking geeft in individuele arbeidsgeschillen of sociale verzekeringskwesties van hun individuele leden, maar tevens voor andere onzekere gebeurtenissen, die de behoefte aan rechtsbijstand doen ontstaan. Voorts wordt de kring van de
verzekerden uitgebreid tot alle gezinsleden van de leden. Ten slotte blijft de aanspraak op rechtsbijstand niet beperkt tot diensten in natura, maar deze omvat tevens kostendekking voor derden (bijvoorbeeld een advocaat) die CNV Industrie- en Voedingsbond inschakelt tot maximaal ? 10.000,- per geval.
Overige kosten zoals griffierechten, expertisekosten, getuigekosten worden vergoed tot een maximum van ? 5000,- per geval. "
- Op 11 november 1997 heeft appellante bezwaar tegen deze beslissing gemaakt.
- Op 3 februari 1998 is appellante ter zake van haar bezwaar door verweerster gehoord
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar ongegrond verklaard, de primaire beslissing van 8 oktober 1997 gehandhaafd en hiertoe onder meer het volgende overwogen:
" (.) dat ook in geval van een 'gemengde' overeenkomst, waarin derhalve ook niet-schadeverzekeringselementen vertegenwoordigd zijn, deze desondanks moet worden aangemerkt als een schadeverzekeringsovereenkomst. Het premie-element komt tot uiting in de hoogte van de contributie. Daarbij speelt geen rol in hoeverre die premie al dan niet kostendekkend is. Bovendien is de
figuur van een lidmaatschapsverhouding bij verzekeringen geen onbekende, wanneer wij de onderlinge waarborgrnaatschappij in ogenschouw nemen. (.)
Anders dan de bezwaarde stelt, is geen sprake van afwezigheid van een wederkerige overeenkomst. Deze komt immers tot stand door toetreding bij de CNV door het aangaan van een lidmaatschap. (.)
Het CNV Rechtshulp Plus Pakket onderscheidt zich in geen enkel opzicht van de door de professionele verzekeraars (met vergunning) op de markt aangeboden rechtsbijstandverzekeringen. In de desbetreffende algemene voorwaarden worden de gebruikelijke dekkingsbeperkingen aangelegd met betrekking tot verzekerde hoedanigheid, rechtsgebied en voorzienbaarheid van
de problemen bij het aangaan van de overeenkomst. Voorts worden de concrete aanspraken beschreven in de specifieke voorwaarden van het CNV Rechtshulp Plus Pakket. Daarin wordt de kring der verzekerden uitgebreid tot alle inwonende gezinsleden van het lid.
Het pakket omvat onder meer alle civielrechtelijke en bestuursrechtelijke geschillen tenzij deze voortvloeien uit vermogens- of ondernemingsactiviteiten, naamswijziging, huwelijksvermogensrecht, echtscheiding, be‰indiging van
samenlevingsvormen en alimentatieverplichtingen. Anders dan de bezwaarde stelt, is de werking van de verbintenis dan ook wel degelijk afhankelijk gesteld van onzekere voorvallen. Ook zijn op de voor rechtsbijstandverzekeraars gebruikelijke wijze uitgesloten, alle problemen die de verzekerde bewust veroorzaakt of strafbare feiten die bij bewust pleegt. Tevens zijn dekkingslimieten aangelegd met betrekking tot de externe kostendekkingen.
Het argument dat de beslissing van de Verzekeringskamer de voor
vakverenigingen geldende vakbondsvrijheid zou aantasten, welke vrijheid tevens het verlenen van juridische bijstand zou omvatten, doet hieraan niet af.
De WTV stelt bepaalde vereisten en beperkingen ten aanzien van het
verzekeren van rechtsbijstand, welke gelden voor alle personen of instanties die dergelijke activiteiten ontplooien. Bovendien is dit niet alleen een zaak van nationaal recht. Er werden immers dwingendrechtelijke bepalingen voor deze branche opgelegd aan de lidstaten van de Europese Unie, waaronder Nederland, via de Richtlijn (.) 87/344/EEG (.). "
4. Het standpunt van appellant
Appellante heeft bij haar beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" Prealabel wordt gewezen op de (.) vraag of een beslissing als de onderhavige wel een besluit in bestuursrechtelijke zin oplevert, nu in de visie van CNV niet kan worden gezegd dat deze rechtsgevolgen heeft. Of al dan niet van het uitoefenen van het verzekeringsbedrijf sprake is, zal in een civielrechtelijke of,
eventueel, in een strafrechtelijke procedure moeten worden uitgemaakt, maar een beslissing van de Verzekeringskamer kan op dat punt geen wijziging brengen in de bestaande situatie. Is dit inderdaad het geval, dan zal het besluit waarvan beroep moeten worden vernietigd en zal CNV alsnog niet-ontvankelijk in haar bezwaar moeten worden verklaard. Voor het geval dat anders zou zijn, wordt inhoudelijk op het volgende gewezen.
(.) dat het belang dat de verzekeringnemer dient te hebben bij het sluiten van de verzekeringsovereenkomst, de premiebetaling, de wederkerigheid van de overeenkomst en het vertrouwenskarakter ontbreken in de lidmaatschapsverhouding die CNV met haar leden heeft en waarvan de juridische dienstverlening het Rechtshulp Plus Pakket een onderdeel vormt.
(.)
De Verzekeringskamer is niet ingegaan op het betoog van CNV in haar
bezwaarschrift op pag. 4 dat 'het belang' ontbreekt, m.a.w. dat het lidmaatschap van CNV niet - uitsluitend of in de eerste plaats - aangegaan wordt met het oog op eventueel in de toekomst benodigde juridische bijstand. (.)
De Verzekeringskamer miskent (.) dat ten aanzien van de aanvullende
juridische dienstverlening van het Rechtshulp Plus Pakket - het recht waarvan de Verzekeringskamer van oordeel is dat het een verzekeringsovereenkomst behelst - geen afzonderlijke overeenkomst wordt gesloten. Het Rechtshulp Plus Pakket maakt, naast de andere rechten uit hoofde van het lidmaatschap, integraal deel uit van het lidmaatschap van CNV. (.) dat met betrekking tot het aanbod en de aanvaarding van het Rechtshulp Plus Pakket CNV geen gebruik maakt van aanvraagformulieren voor haar adspirant-leden, dat CNV
geen risico-selectie vooraf maakt en dat CNV, indien blijkt dat feiten die van belang zijn, niet of onjuist zijn meegedeeld, de vernietigbaarheid van de veronderstelde verzekeringsovereenkomst niet zal inroepen en nimmer ingeroepen heeft.
CNV is een (vak) vereniging en als zodanig gelden voor haar andere regels dan voor een onderlinge waarborgmaatschappij. CNV voegt hieraan toe dat het statutaire doel van CNV en de middelen waarmee CNV dit doel tracht te bereiken wezenlijk verschilt van die van een onderlinge waarborgmaatschappij.
In artikel 3 van Pro de statuten wordt het doel van CNV als volgt geformuleerd:
" De bond stelt zich ten doel de behartiging van de maatschappelijke belangen van de leden, waaronder wordt verstaan:
maatschappijhervorming, emancipatie en belangenbehartiging. De bond
streeft naar maatschappelijke structuren en verhoudingen die in
overeenstemming zijn met de beginselen van gerechtigheid, naastenliefde en menselijke waardigheid, zoals die in de Bijbel tot uitdrukking komen."
In artikel 4 onder Pro a tot en met o wordt aangegeven op welke wijze getracht wordt het doel te bereiken, namelijk door:
" (.)
h. het verlenen van rechtskundig advies en bijstand aan de leden; "
(.)
Het lidmaatschap van CNV biedt derhalve slechts aan een zeer beperkte groep, namelijk de leden van CNV Bedrijvenbond en CNV Hout- en Bouwbond de mogelijkheid aanspraak te maken op de aanvullende juridische dienstverlening van het Rechtshulp Plus Pakket. Dat CNV nieuwe leden poogt te werven onder de werkende bevolking van Nederland doet aan dit gegeven niet af.
(.)
De aanvullende juridische dienstverlening van het Rechtshulp Plus Pakket is geen hoofdactiviteit van CNV noch zal het een hoofdmotief vormen het lidmaatschap van CNV aan te gaan. Het Rechtshulp Plus Pakket is immers een bijkomend lidmaatschapsrecht.
(.)
De aanspraak dient dus niet als een afzonderlijke overeekomst, nog daargelaten als een (schade)verzekeringsovereenkomst, te worden aangemerkt.
CNV merkt op in aanvulling op haar bezwaarschrift, dat algemeen bekend is dat zij, maar ook andere vakverenigingen, reeds sinds jaar en dag gratis juridische diensten verleent aan haar leden. Het verbaast CNV dan ook dat de introductie van het Rechtshulp Plus Pakket, als aanvulling op de genoemde en reeds sinds 40 jaar bestaande juridische dienstverlening, de Verzekeringskamer
aanleiding heeft gegeven tot het instellen van een onderzoek naar vermeende (rechtsbijstands) verzekerings-activiteiten van CNV en een besluit dienaangaande heeft genomen."
Ter zitting heeft appellante voorts onder meer het volgende aangevoerd:
" Aan de lidmaatschapsverhoudig is belangenbehartiging inherent. Het lid is in dat opzicht "verzekerd" van de steun van zijn of haar vakbond. Dat sprake is van een lidmaatschapsverhouding, is dan ook op het geheel een aanwijzing die pleit tegen het aannemen van een verzekeringsovereenkomst. (.)
(.) wie lid wordt van een vakbond als CNV, krijgt uit hoofde daarvan recht op zekere voorzieningen, maar die zijn niet overheersend z¢ dat zou kunnen worden gesproken van, bijvoorbeeld, een nevenbedrijf; zij zijn sequeel, (.)"
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Hetgeen appellante heeft aangevoerd stelt het College ten eerste voor de vraag of verweersters beslissing van 8 oktober 1997 een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Verweerster heeft op grond van de bevoegdheid die haar bij artikel 18, eerste lid, van de Wtv is toegekend, beslist dat appellante met het Rechtshulp Plus Pakket het schadeverzekeringsbedrijf uitoefent.
Gegeven het bepaalde in genoemd artikellid, dat verweerster "beslist voor de toepassing van de wet (.)", moet gezien de rechtsgevolgen die de wet verbindt aan de uitoefening van het verzekeringsbedrijf, daarbij gelet op onderscheidenlijk de taken en bevoegdheden
alsmede de verplichtingen die voor verweerster respectievelijk appellante voortvloeien uit de wet indien sprake is van uitoefening van het verzekeringsbedrijf, worden geoordeeld dat
voormelde beslissing van 8 oktober 1997 een publiekrechtelijke rechtshandeling betreft, zijnde een besluit in de betekenis van artikel 1:3 van Pro de Awb.
De conclusie van voorgaande overwegingen is dat hetgeen appellante als prealabel heeft aangevoerd geen doel kan treffen
5.2. Appellante heeft betoogd dat een aantal aspecten die zij kenmerkend acht voor een verzekeringsovereenkomst, ontbreken in de lidmaatschapsverhouding die zij met haar leden heeft. Dit betoog kan niet leiden tot het door appellante beoogde doel, waartoe het
College als volgt overweegt.
Niet in geschil is dat appellante jegens haar betrokken leden de verbintenis is aangegaan om kosten te dragen die deze leden en hun gezinsleden eventueel zullen maken wegens gerechtelijke procedures, en om andere diensten te verlenen die voortvloeien uit het
Rechtshulp Plus Pakket.
Dat de vergoeding die de leden daarvoor betalen, ligt besloten in hun contributie, maakt niet dat niet gesproken kan worden van een premie, zijnde de in geld uitgedrukte tegenprestatie, in de zin van artikel 1, eerste lid, onder r, van de Wtv.
Dat de aanvullende juridische dienstverlening die appellante met het Rechtshulp Plus Pakket aanbiedt, niet een hoofdactiviteit voor haar vormt, staat evenmin in de weg aan verweersters beslissing, omdat van een schadeverzekeringsbedrijf in de zin van de Wtv ook
sprake kan zijn, indien slechts een deel van de activiteiten als zodanig is aan te merken.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat vakverenigingen sinds jaar en dag juridische diensten aan hun leden verlenen en dat het recht hierop inherent is aan de lidmaatschapsverhouding. Dienaangaande overweegt het College dat niet met grond kan worden gesproken van een interne dienstverlening die blijft binnen de grenzen van een
ondersteuning die vakorganisaties traditioneel hun leden plegen te bieden. Immers, naar appellante niet heeft weersproken, het Rechtshulp Plus Pakket gaat verder dan een ondersteuning bij arbeids- en sociaalrechtelijke kwesties, maar omvat ook een
professionele, door derden te verlenen rechtsbijstand die op andere dan genoemde rechtsgebieden van toepassing is, en die strekt ten behoeve van een kring van verzekerden die niet strikt tot de leden zelf is beperkt.
Reeds daarom kan bedoelde verwijzing van appellante naar een sinds jaar en dag bestaande juridische dienstverlening van vakverenigingen, haar niet baten.
Ook hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat verweerster bij het bestreden besluit een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de wettelijke term "uitoefening van het schadeverzekeringsbedrijf".
5.3 Hetgeen hiervoor is overwogen, leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.J. Kuiper en mr J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. A.J. Medze