Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 99/1050 16 oktober 2001
11244
Uitspraak in de zaak van:
Ekro B.V., te Apeldoorn, appellante,
gemachtigde: mr I.L. Kortenbach-Buys, advocaat te Apeldoorn,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr J.J.H.M. Hanssen, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 21 december 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 november 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een schrijven van de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: de RVV) van 28 april 1999, inhoudende dat haar bedrijf met betrekking tot het procesbeheerssysteem (HACCP) niet is goedgekeurd en haar bedrijf met ingang van 1 mei 1999 wordt verwijderd van de lijst van bedrijven goedgekeurd voor export naar de Verenigde Staten van Amerika (hierna: de USA), de zogenaamde USA-erkenning, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 3 februari 2000 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 17 april 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 4 september 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
" Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Bij artikel 68, eerste lid, van de Veewet is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
" Het is verboden vers vlees uit te voeren, te pogen uit te voeren of aan een middel van vervoer ten uitvoer aan te bieden, tenzij de zending overeenkomstig
door Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gestelde regelen voorzien is van een of meer merken of bewijsstukken, aangebracht ofafgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek ten bewijze, dat voldaan is aan de met het oog op de uitvoer door hem gestelde eisen met betrekking tot:
(…)
c. de inrichting en uitrusting der slachthuizen en uitsnijderijen;
d. de hygiëne bij het slachten en bij de be- en verwerking van het vlees;
(…)"
Bij artikel 79, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
" In verband met door landen van bestemming gestelde eisen op veterinair gebied kan degene die dieren en produkten van dierlijke oorsprong anders dan in doorvoer buiten Nederland wil brengen, verzoeken een onderzoek van Rijkswege in te stellen, alsmede merken aan te brengen of bewijsstukken af te geven, ten bewijze dat voldaan is aan door die andere landen gestelde eisen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Sedert 1994 werkt appellante, een grote exporteur van kalfsvlees naar - onder meer - de USA, met het procesbeheerssysteem HACCP (Hazard Analysis Critical Control Point), dat in de USA ontwikkeld is.
- Op 10 november 1997 heeft appellante de RVV verzocht om haar procesbeheers-systeem te toetsen aan de destijds in Nederland geldende Code van "Good Manufacturing Practice" (GMP).
- Begin 1998 is de import van rundvlees uit de Europese Unie naar de USA stopgezet in verband met de ziekte BSE.
- Bij brief van 21 april 1999 heeft de RVV een HACCP-onderzoek op het bedrijf van appellante aangekondigd.
- Op 26 april 1999 heeft een documentenonderzoek bij appellante plaatsgevonden, van welk onderzoek een verslag is opgemaakt, waarin een aantal tekortkomingen in het procesbeheerssysteem van appellante zijn ontdekt.
- Bij brief van 28 april 1999, door appellante ontvangen op 4 mei 1999, heeft de Directeur van de RVV appellante medegedeeld haar bedrijf met betrekking tot het procesbeheerssysteem niet goed te keuren en op grond daarvan haar bedrijf met ingang van 1 mei 1999 te verwijderen van de lijst van bedrijven goedgekeurd voor export naar de USA. In deze brief staat voorts de navolgende zinsnede vermeld:
" Tegen dit besluit kunt u een met redenen omkleed bezwaarschrift indienen bij de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij."
- Appellante heeft op 19 mei 1999 tegen laatstgenoemde brief een bezwaarschrift ingediend.
- Bij brief van 21 mei 1999, na doorzending door de Arrondissementsrechtbank te Zutphen door de griffie van het College ontvangen op 8 juni 1999, heeft appellante de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen houdende de schorsing van de uitvoering van de brief van 28 april 1999.
- Bij uitspraak van 9 juli 1999 (No.AWB 99/517) heeft de president van het College de gevraagde voorlopige voorziening afgewezen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het standpunt van verweerder, zoals dat in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting is verwoord, houdt
- voorzover hier van belang - het volgende in.
De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van appellante is juist.
Het handelen van de RVV naar aanleiding van een verzoek van appellante om afgifte van een bewijsstuk als bedoeld in artikel 79 van Pro de Gwd en het - in samenhang daarmee - plaatsen of afvoeren van een bedrijf van de lijst met bedrijven goedgekeurd voor export naar de USA, kan niet als een rechtshandeling worden aangemerkt en is derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Naar Nederlands recht is immers geen sprake van een handelen gericht op enig rechtsgevolg. Van rechtsgevolg is sprake indien er een verandering optreedt in bestaande rechten, verplichtingen of de bevoegdheid van sommigen, of wanneer er een verandering optreedt in de juridische status van een persoon of object, dan wel wanneer het bestaan van zekere rechten, verplichtingen, bevoegdheden of status bindend wordt vastgesteld. Op grond van het Nederlandse recht worden aan de export van kalfsvlees afkomstig van appellante echter geen andere eisen gesteld dan die op basis van artikel 68 van Pro de Veewet. Indien en zolang het vlees van appellante aan die eisen voldoet, is uitvoer naar het buitenland wat betreft de Nederlandse regelgeving toegestaan.
Voorzover door de autoriteiten van de USA verdergaande eisen aan de invoer van kalfsvlees worden gesteld dan de eisen op grond van artikel 68 van Pro de Veewet, geschiedt dat buiten de werking van het Nederlandse recht. Op grond van artikel 79 van Pro de Gwd kan de RVV weliswaar keuringen verrichten naar deze verdergaande eisen en kan in dat verband derhalve van een publieke taak worden gesproken, doch daarmee is nog niet zonder meer sprake van een besluit in de zin van de Awb. Verweerder heeft slechts beoogd, om bij wijze van dienstverlening, op verzoek van de exporteur, een verklaring op te nemen betreffende de feitelijke situatie in een slachthuis. Doel is niet de export naar de USA te voorkomen, doch een bedrijf in haar handelsmogelijkheden te faciliteren.
Wanneer een bedrijf ervoor kiest producten naar een land als de USA te exporteren, kiest het er eveneens voor zich te onderwerpen aan een door dat land opgelegd systeem waarbij alleen de RVV kan controleren of haar producten en inrichting in overeenstemming zijn met de door de USA gestelde eisen. Indien de RVV op grond van die controle meent dat zulks niet het geval is, hetgeen zou kunnen betekenen dat de USA de invoer van het desbetreffende vlees niet zou toestaan, leent het Nederlands bestuursrecht zich niet voor controle voor dat handelen van de RVV.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd opgemerkt dat de bevoegdheid van de RVV tot toetsing van naar de USA te exporteren dieren en producten van dierlijke oorsprong aan Amerikaanse regelgeving ter zake niet is vastgelegd in bilaterale regels tussen beide landen, maar dat alleen sprake is van informele afspraken op uitvoeringsniveau.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft de intrekking van de USA-erkenning van appellante, zoals deze is neergelegd in de brief van de Directeur van de RVV van 28 april 1999, ten onrechte niet aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
Bedoelde intrekking is een publiekrechtelijke rechtshandeling die is gericht op rechtsgevolg. Om kalfsvlees in de USA te kunnen exporteren, moeten ook niet-Amerikaanse slachterijen als appellante voldoen aan de in de USA geldende wettelijke eisen ten aanzien van de inrichting en het procesbeheerssysteem. Omdat de autoriteiten van USA zelf niet volledig kunnen controleren of buitenlandse slachterijen aan hun eisen voldoen, is in de Amerikaanse wetgeving ter zake bepaald dat de buitenlandse slachterijen worden gekeurd door aan de Amerikaanse inspectie gelijkwaardige buitenlandse inspectiediensten, in Nederland de RVV. Slechts die Nederlandse bedrijven die voldoen aan de Amerikaanse eisen en door de RVV worden goedgekeurd, zijn bevoegd hun producten te importeren in de USA. Daartoe legt de RVV aan de Amerikaanse autoriteiten een verklaring af door middel van plaatsing van de goedgekeurde bedrijven op de lijst van bedrijven die zijn goedgekeurd voor export naar de USA. Zonder goedkeuring en opname op deze lijst van de RVV komt kalfsvlees van appellante per definitie de USA niet in.
Na de beslissing van de RVV om het bedrijf van appellante te verwijderen van de lijst van bedrijven goedgekeurd voor export naar de USA, kunnen producten van dat bedrijf op grond van de Amerikaanse wetgeving niet meer in de USA worden binnengebracht, terwijl dat daarvoor wel mogelijk was. Aldus wordt de juridische positie van zulk een bedrijf door het handelen door de RVV gewijzigd zonder dat daarvoor een (nadere) beslissing van de zijde van de autoriteiten van de USA is vereist. Anders dan verweerder meent, verbindt het Amerikaanse recht aan de intrekking van de zogenaamde USA-erkenning door de RVV derhalve direct en daadwerkelijk het gevolg dat een bedrijf als van appellante geen vlees meer naar de USA kan exporteren.
De omstandigheid dat het rechtsgevolg van de intrekking van de zogenaamde USA-erkenning door RVV voortvloeit uit wetgeving van de USA staat niet aan het aannemen van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb in de weg.
5. De beoordeling van het geschil
In geschil is of de brief van de Directeur van de RVV van 28 april 1999 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Is dat niet het geval, dan stond ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb, niet de mogelijkheid open daartegen een ontvankelijk bezwaarschrift in te dienen.
Gelet op artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan voornoemde brief slechts dan als een besluit in de zin van deze bepaling worden aangemerkt, indien zij de neerslag vormt van een beslissing die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op enig rechtsgevolg.
Het College volgt verweerder niet in zijn standpunt, dat de in bovenvermelde brief van 28 april 1999 vervatte mededeling dat appellantes bedrijf met betrekking tot het procesbeheerssysteem niet is goedgekeurd en dientengevolge van de lijst van bedrijven goedgekeurd voor export naar de USA wordt verwijderd, geen rechtsgevolg heeft en overweegt daartoe als volgt.
Uitvoer van vlees buiten Nederland is vrij indien aan de voorwaarden van artikel 68 van Pro de Veewet is voldaan.
Import in bepaalde derde landen wordt evenwel door die landen soms afhankelijk gesteld van de voldoening aan bepaalde eisen, waarbij de autoriteiten van de betreffende landen verlangen dat de bevoegde autoriteit in het land van herkomst ten bewijze dat aan die eisen is voldaan een verklaring afgeeft.
Met het oog op dergelijke gevallen voorziet artikel 79 van Pro de Gwd in de mogelijkheid dat de exporteur kan verzoeken een onderzoek in te stellen of aan deze eisen wordt voldaan. Het onderzoek en het verstrekken van een verklaring is door de wetgever derhalve, kennelijk mede gelet op het algemeen belang dat is gemoeid met zo min mogelijk gehinderde exportmogelijkheden naar derde landen, als een publiekrechtelijke bestuurstaak aangemerkt. Bovendien brengt het weigeren van bedoelde verklaring door de Nederlandse autoriteiten of het intrekken daarvan, mee dat de invoer in - in dit geval - de USA niet mogelijk is. Tussen de verklaring en dit gevolg bestaat derhalve een rechtstreeks verband.
Aangezien artikel 79 van Pro de Gwd een uitdrukkelijke voorziening biedt in die situaties waarin de invoer elders slechts mogelijk is indien op basis van een van Rijkswege ingesteld onderzoek wordt vastgesteld dat is voldaan aan door andere landen vastgestelde eisen, is de stelling van verweerder dat dit rechtsgevolg uitsluitend in het buitenland optreedt niet ter zake doende. Evenmin doet ter zake dat de eisen ten aanzien van de invoer door buitenlands recht worden geregeld, aangezien het Nederlands recht, in het bijzonder artikel 79 van Pro de Gwd, nu juist beoogt te bewerkstelligen dat de Nederlandse autoriteiten bindend vaststellen of aan die eisen is voldaan. De rechtspositie van appellante wordt bepaald door de - bij brief van 28 april 1999 door de Directeur RVV meegedeelde - uitkomst van het onderzoek van Rijkswege, dat is voorzien in artikel 79 van Pro de Gwd, in die zin dat die uitkomst (mede) bepalend is voor de beantwoording van de vraag of invoer in de USA wel of niet mogelijk is.
Uit het bovenstaande vloeit voort dat de brief van de Directeur van de RVV van 28 april 1999 een besluit bevat als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, zodat verweerder het bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Verweerder dient met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke met toepassing van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op fl. 1.420,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op fl. 1.420,-- (zegge:
eenduizend-vierhonderd-en-twintig gulden) en te vergoeden aan appellante door de Staat;
- bepaalt dat appellante het door haar betaalde griffierecht ad fl. 450,-- (zegge: vierhonderd-en-vijftig gulden) wordt vergoed
door de Staat.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener