Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/854 9 januari 2007
11248 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling RVV-tarieven Gezondheids- en
welzijnswet voor dieren 1994
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.B. de Jong, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 november 2005, op dezelfde datum per telefax bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 oktober 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder appellantes bezwaar van 23 mei 2001 tegen de factuur ter zake van keuringswerkzaamheden door de RVV, gedateerd 16 april 2001, met factuurnummer 104100040, ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de overige facturen niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 27 december 2005 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 1 februari 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 26 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij gemachtigde zijn verschenen. De gemachtigde van appellante werd vergezeld door C, werknemer van appellante. De gemachtigde van verweerder werd vergezeld door mr. N.D.R. Heijstek, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit en drs. H. Rozendaal, dierenarts.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) luidt, voorzover hier van belang, onder meer als volgt:
“Artikel 79
1. In verband met door landen van bestemming gestelde eisen op veterinair gebied kan degene die dieren en produkten van dierlijke oorsprong anders dan in doorvoer buiten Nederland wil brengen, verzoeken een onderzoek van Rijkswege in te stellen, alsmede merken aan te brengen of bewijsstukken af te geven, ten bewijze dat voldaan is aan door die andere landen gestelde eisen.
2. Onze Minister kan omtrent de uitvoering van de in het eerste lid bedoelde onderzoeken nadere regelen stellen.”
De Regeling tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Regeling tarieven Gwd) luidde, ten tijde en voorzover hier van belang, onder meer als volgt:
“Artikel 5c
1. Voor het onderzoek, bedoeld in artikel 79 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, dat op verzoek van de aanbieder door of vanwege de rijksdienst binnen openingstijd wordt verricht, is de aanbieder een vergoeding verschuldigd, bestaande uit een starttarief van ƒ 57,90 en een bedrag van
a. ƒ 44,29 per kwartier dat aan de werkzaamheden door een dierenarts is besteed, en
b. ƒ 35,67 per kwartier dat aan de werkzaamheden door een assistent is besteed.
2. Indien naar aanleiding van het verzoek van de aanbieder, bedoeld in het eerste lid, certificaten worden afgegeven, is de aanbieder boven de vergoedingen bedoeld in het eerste lid een vergoeding verschuldigd van ƒ 31,32 per certificaat.
3. Indien in het kader van het in het eerste lid bedoelde onderzoek laboratoriumonderzoek noodzakelijk is, is boven de ingevolge het eerste lid verschuldigde vergoeding, een extra vergoeding ter hoogte van de kosten van het laboratoriumonderzoek verschuldigd.
(…)
Artikel 8
1. De aanbieder meldt werkzaamheden die hij door de rijksdienst wenst te laten verrichten schriftelijk bij de kringdirecteur.
2. De melding, bedoeld in het eerste lid, omvat tenminste:
a. de soorten te verrichten bedrijfsactiviteiten;
b. de soorten en de hoeveelheden van de goederen;
c. de datum en het tijdstip waarop de bedrijfsactiviteiten naar verwachting zullen aanvangen, en de datum en het tijdstip waarop de bedrijfsactiviteiten naar verwachting zullen eindigen.
3. De kringdirecteur stelt naar aanleiding van de melding de volgende gegevens vast:
a. datum en tijdstip waarop de werkzaamheden zullen aanvangen;
b. datum en tijdstip waarop de werkzaamheden zullen eindigen;
c. het aantal personen dat met het verrichten van deze werkzaamheden zal worden belast.
4. Indien de datum of het tijdstip van aanvang of beëindiging van de werkzaamheden, bedoeld in het derde lid, afwijkt van de datum of het tijdstip volgens de melding, bedoeld in het eerste lid, stelt de kringdirecteur degene die de melding heeft verricht, hiervan in kennis.
5. Indien gemelde bedrijfsactiviteiten niet zullen plaatsvinden, worden uitgesteld of overigens wijziging ondergaan, als gevolg van niet aan de rijksdienst te wijten oorzaken of omstandigheden, dient dit door degene die de melding heeft verricht schriftelijk aan de kringdirecteur te worden bericht, uiterlijk om 14.00 uur van de werkdag, voorafgaande aan de dag waarop de activiteiten plaatsvinden dan wel zouden hebben plaatsgevonden.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 21 mei 2001 heeft de plaatsvervangend kringdirecteur van RVV Oost appellante in gebreke gesteld voor een bedrag van in totaal ƒ 34.308,49 aan over de periode van 18 oktober 1999 tot en met 16 april 2001 verschuldigde vergoedingen voor bij haar door de RVV verrichte werkzaamheden.
- Bij brief van 23 mei 2001 heeft appellante de plaatsvervangend kringdirecteur meegedeeld dat zij het bedrag van
ƒ 34.308,49 alsnog heeft overgemaakt, maar onder protest, omdat zij voor de keuring van laag risicomateriaal geen betaling verschuldigd meent te zijn daar de rechtsgrond hiervoor ontbreekt. Appellante heeft de plaatsvervangend kringdirecteur verzocht de publiekrechtelijke titel van de over voormelde periode in rekening gebrachte bedragen en het kennelijk achterliggende besluit tot heffing mee te delen.
- Bij brief van 4 juli 2001 heeft de plaatsvervangend kringdirecteur geantwoord:
“De RVV geeft ten aanzien van uw producten op uw verzoek gewaarmerkte geleidebiljetten af teneinde exportcertificering op een later tijdstip mogelijk te maken. Dergelijke werkzaamheden zijn aan te merken als werkzaamheden in de zin van artikel 1, onderdeel b, van de Regeling vergoeding werkzaamheden op verzoek 1993 (…). Op basis van deze regeling worden bij u het starttarief alsmede de aan de werkzaamheden bestede tijd in rekening gebracht.
De werkzaamheden die voortvloeien uit de erkenning van uw bedrijf op grond van artikel 5 van Pro de Destructiewet worden daarentegen niet in rekening gebracht aangezien daarvoor tot op heden geen wettelijke grondslag bestaat. De wekelijkse controle en de maandelijkse monsterneming van diermeel worden u dan ook niet in rekening gebracht.
(…)”.
- Bij brief van 31 juli 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de beslissing zoals verwoord in de brief van 4 juli 2001 van de plaatsvervangend kringdirecteur van RVV Oost.
- Bij besluit van 8 januari 2004 heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 4 juli 2001 van louter informatieve aard is en geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) behelst.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 13 februari 2004 beroep bij het College ingesteld.
- Bij uitspraak van 10 maart 2005 heeft het College het beroep van appellante ongegrond verklaard (kenmerk AWB 04/141; LJN: AT2571, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). Daarbij heeft het College ten overvloede het volgende overwogen:
“5.3 (…) Blijkens de hiervoor weergegeven feiten heeft de RVV bij brief van 21 mei 2001 aangekondigd dat hij zijn werkzaamheden zou beëindigen, indien appellante niet voor 25 mei 2001 het bedrag van fl. 34.308,49 zou hebben voldaan. Daargelaten dat het het College niet - zonder meer - duidelijk is of de grondslag voor deze aankondiging moet worden gevonden in artikel 9, tweede lid, Regeling vergoeding werkzaamheden op verzoek 1993 of in artikel 7, eerste lid, van de Regeling zekerheidsstelling, dan wel in enige andere regeling, blijkt uit de reactie van 23 mei 2001 van appellante dat zij betwist tot betaling van het door de RVV gevorderde gehouden te zijn en dat zij onder protest en uitsluitend onder de dreiging van stopzetting van de RVV-werkzaamheden tot die betaling is overgegaan.
5.4 Naar het oordeel van het College heeft (de destijds onder) verweerder (ressorterende RVV) miskend dat in de brief van appellante van 23 mei 2001 bezwaar is gemaakt tegen de - hoogte van de - door de RVV gestelde vordering van fl. 34.308,49, althans de achterliggende facturen. Voorts blijkt uit de brief van 23 mei 2001 dat de enige reden waarom appellante niettemin tot betaling van die gestelde vordering is overgegaan, was gelegen in de aankondiging van de RVV dat bij het uitblijven van tijdige betaling de werkzaamheden zouden worden gestaakt, zodat wellicht moet worden aangenomen dat het in deze brief vervatte bezwaar zich tevens tegen die aankondiging richtte.
Ter zitting van het College heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd meegedeeld dat hij het antwoord moet schuldig blijven op de vraag op welke achterliggende regelgeving de Regeling werkzaamheden op verzoek 1993 en de Regeling zekerheidsstelling, zoals deze ten tijde van belang luidden, gebaseerd waren. Aannemende dat beide regelingen een publiekrechtelijke grondslag hebben, is het niet onaannemelijk dat daarop gebaseerde beslissingen van de RVV (al dan niet namens verweerder) moeten worden aangemerkt als beschikkingen, waartegen ingevolge de Awb - ontvankelijk - bezwaar kan worden gemaakt.
Vaststaat dat, aldus beschouwd, tot op heden nog steeds geen beslissing op het bezwaar van appellante van 23 mei 2001 is genomen, noch door verweerder noch door de RVV (thans: de Voedsel- en Warenautoriteit). Op het bezwaar van appellante behoort alsnog en op korte termijn) te worden beslist.”
- Naar aanleiding hiervan heeft verweerder appellantes brief van 23 mei 2001 als bezwaarschrift in behandeling genomen. In het kader hiervan is appellante op 7 juni 2005 omtrent haar bezwaar gehoord.
- Verder heeft de met de behandeling van het bezwaar belaste ambtenaar van verweerder bij brief van 19 juli 2005 nadere stukken aan appellante gezonden, waaronder afschriften van de exportgeleidebiljetten en van de fatijdec werkbonnen. In de brief is met betrekking tot de grondslag van de factuur van 16 april 2001 meegedeeld dat de verzoekcertificering, zoals die heeft plaatsgevonden op het bedrijf van appellante, niet is verricht in het kader van de Regeling vergoedingen werkzaamheden op verzoek 1993, maar op grond van artikel 5c van de Regeling tarieven Gwd. De op grond van dit artikel getarifeerde werkzaamheden vinden hun grondslag in artikel 79 Gwd Pro. Bij brief van 15 september 2005 heeft appellante hierop gereageerd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 18 oktober 2005 genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van 23 mei 2001, voor zover gericht tegen de factuur van 16 april 2001, ongegrond verklaard en, voorzover gericht tegen de overige facturen, niet-ontvankelijk verklaard. Met haar brief van 23 mei 2001 heeft appellante niet tijdig bezwaar gemaakt tegen de facturen die vóór 16 april 2001 aan haar zijn gezonden en tegen de facturen die na 23 mei 2001 tot en met 31 december 2003 zijn verstuurd, heeft appellante pas op 7 juni 2005 bezwaar gemaakt. De factuur van 16 april 2001 is volgens verweerder rechtmatig. De daarin vermelde werkzaamheden zijn op verzoek van appellante verricht, aangezien certificeringskeuringen uitsluitend op verzoek plaatsvinden. Ambtenaren van de VWA/RVV hebben van tijd tot tijd van appellante bevestigd gekregen dat de keuringen moesten doorgaan. Dat de keuringen tegen appellantes wil plaatsvonden acht verweerder ongeloofwaardig, omdat appellante de formulieren steeds zelf vooraf invulde.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat zij de onder dreiging van staking van alle door de RVV te verrichten werkzaamheden na ontvangst van de brief van 21 mei 2001 voldane vordering van ƒ 34.308,49 onverschuldigd heeft betaald, aangezien de grondslag daarvoor ontbreekt.
Van werkzaamheden op verzoek kan volgens appellante geen sprake zijn geweest: zij heeft niet om afgifte van gewaarmerkte geleidebiljetten verzocht. Daartoe had appellante geen reden, omdat zij haar producten van dierlijke oorsprong niet exporteert. Zij levert enkel aan binnenlandse afnemers. Een schriftelijk verzoek voor de desbetreffende werkzaamheden afkomstig van appellante heeft verweerder ook niet overgelegd.
Verder vindt appellante opmerkelijk dat verweerder de wettelijke grondslag voor de in rekening gebrachte werkzaamheden na de hoorzitting op 7 juni 2005 plotseling heeft verlaten. Waar hij voordien telkens beweerde dat dit is gebaseerd op de Regeling vergoeding werkzaamheden op verzoek 1993 stelt verweerder nu dat de grondslag moet worden gevonden in artikel 5c Regeling tarieven Gwd. Voor zover verweerder tracht een mouw te passen aan het niet kunnen overleggen van een schriftelijk verzoek van appellante, wijst appellante erop dat ook voor werkzaamheden als bedoeld in laatstgenoemde bepaling geldt dat daar schriftelijk om moet worden verzocht. Bovendien geldt ook hier dat de in de bepaling genoemde werkzaamheden verband houden met export van producten, terwijl appellante haar producten niet exporteert. Verweerders ambtenaren hadden kunnen weten dat de gewaarmerkte geleidebiljetten niet dienstig zijn voor het bedrijf van appellante, nu, blijkens de door verweerder overgelegde afschriften, daarop enkel binnenlandse afnemers zijn vermeld.
Ten slotte is appellante van mening dat verweerder moet worden aangerekend dat de termijn waarbinnen op haar bezwaar had moeten worden beslist ruimschoots is overschreden. Appellante trekt tevens de onafhankelijkheid c.q. onpartijdigheid van de voorzitter van de hoorcommissie in twijfel, omdat deze vervolgens als vertegenwoordiger van verweerder het standpunt van verweerder in de beroepsprocedure heeft verwoord.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt onder verwijzing naar zijn uitspraak van 16 oktober 2001 (AWB 99/1050; LJN: AD4871) voorop dat de beslissing waarbij verweerder de kosten voor de werkzaamheden op verzoek in rekening brengt – de factuur – een besluit vormt in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Import in bepaalde derde landen wordt immers door die landen soms afhankelijk gesteld van de voldoening aan bepaalde eisen, waarbij de autoriteiten van betreffende landen verlangen dat de bevoegde autoriteit in het land van herkomst ten bewijze dat aan die eisen is voldaan een verklaring afgeeft. Met het oog op dergelijke gevallen voorziet artikel 79 Gwd Pro in de mogelijkheid dat de exporteur kan verzoeken een onderzoek in te stellen of aan deze eisen wordt voldaan. Het onderzoek en het verstrekken van een verklaring is door de wetgever derhalve, kennelijk mede gelet op het algemeen belang dat is gemoeid met zo min mogelijk gehinderde exportmogelijkheden naar derde landen, als een publiekrechtelijke bestuurstaak aangemerkt. Tussen de verklaring en het rechtsgevolg van rechtmatige invoer in bepaalde derde landen bestaat derhalve een rechtstreeks verband.
5.2 Het College stelt vast dat appellante bij brief van 23 mei 2001 tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen de factuur van 16 april 2001. Tegen de overige facturen is niet tijdig bezwaar gemaakt, terwijl feiten of omstandigheden op grond waarvan van een verschoonbare termijnoverschrijding zou kunnen worden gesproken, niet zijn gesteld en evenmin zijn gebleken. Gelet hierop is het College van oordeel dat verweerder het bezwaar van appellante, voorzover gericht tegen de overige facturen, op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.3 Met betrekking tot de factuur van 16 april 2001, waarbij appellante een bedrag van ƒ 971,64 in rekening is gebracht, overweegt het College als volgt.
5.4 Het College stelt vast dat de door middel van deze factuur in rekening gebrachte kosten betrekking hebben op werkzaamheden die de keurmeester op de in de factuur vermelde data heeft verricht. Appellante heeft niet bestreden dat deze werkzaamheden daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Deze werkzaamheden hielden verband met de afgifte aan appellante van geleidebiljetten voor producten van dierlijke oorsprong, te weten vleesbeenderenmeel, ten bewijze dat is voldaan aan door landen van bestemming gestelde eisen op veterinair gebied.
5.5 Voor zover appellante heeft ontkend dat aan de verrichte werkzaamheden een door haar ingediend schriftelijk verzoek ten grondslag heeft gelegen, kan haar worden toegegeven dat verweerder geen bewijsstuk van een schriftelijk verzoek als bedoeld in artikel 8 Regeling Pro tarieven Gwd heeft overgelegd. Naar het oordeel van het College kan echter uit de feitelijke gang van zaken worden afgeleid dat aan de verrichte werkzaamheden een verzoek van appellante ten grondslag heeft gelegen.
Het College neemt daartoe in aanmerking dat het hier gaat om werkzaamheden die alleen op uitdrukkelijk verzoek door de keurmeester worden verricht. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante geen geleidebiljetten voor haar producten nodig had.
Dat appellante niet om de werkzaamheden zou hebben verzocht, acht het College niet geloofwaardig. Uit de stukken blijkt dat de werkzaamheden appellante al sinds 18 oktober 1999 regelmatig in rekening worden gebracht. Indien appellante niet om deze werkzaamheden had verzocht, zou in de rede hebben gelegen dat zij – eerder – tegen het ongevraagd verrichten van werkzaamheden en daarop betrekking hebben de rekeningen zou zijn opgekomen. Niet gebleken is dat appellante in de loop der jaren op enig moment over deze, naar zij nu stelt, ongewenste gang van zaken bij verweerder heeft geklaagd. Hierbij komt dat na de ingebrekestelling van 21 mei 2001 de werkzaamheden op verzoek nog tot 31 december 2002 zijn verricht.
Verder is van belang, en door appellante ter zitting bij het College bevestigd, dat de geleidebiljetten voorafgaand aan de keuringswerkzaamheden nagenoeg volledig door één van appellantes medewerkers werden ingevuld, zodat de keurmeester na het verrichten van de keuringswerkzaamheden het biljet slechts hoefde te ondertekenen. In het licht hiervan kan appellante naar het oordeel van het College niet volhouden dat de werkzaamheden ongevraagd zijn verricht. Door het geleidebiljet zelf in te vullen en aan de keurmeester ter ondertekening te overhandigen, heeft appellante telkens te kennen gegeven dat zij wilde dat de daarvoor benodigde werkzaamheden worden verricht. Overigens heeft verweerder ter zitting bij het College onweersproken gesteld dat het in de praktijk bij regelmatig terugkerende werkzaamheden niet ongebruikelijk is om niet telkens opnieuw indiening van een aanvraagformulier te verlangen, maar de werkzaamheden op mondeling verzoek van de ondernemer te verrichten.
De stelling van appellante dat zij haar producten niet exporteert en al om die reden geen belang heeft bij een verzoek om afgifte van exportgeleidebiljetten wordt weersproken door hetgeen zij hierover in het kader van de eerdere procedure bij het College (AWB 04/141) heeft gesteld, te weten dat de geleidebiljetten werden verstrekt om de bijzondere marktwaarde van haar producten (productieomstandigheden en afwezigheid rund) aan haar afnemer(s) duidelijk te maken.
5.6 Met betrekking tot de factuur van 16 april 2001 heeft verweerder derhalve op goede gronden ervan mogen uitgaan dat de in rekening gebrachte werkzaamheden in opdracht van appellante zijn verricht.
5.7 Uit artikel 79 Gwd Pro in verbinding met artikel 5c Regeling tarieven Gwd volgt dat degene voor wie werkzaamheden op verzoek worden verricht een vergoeding verschuldigd is. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wettelijke grondslag van de nota onjuist is. De werkzaamheden zijn verricht in het kader van de Regeling keuring en handel dierlijke producten. Deze regeling is op de Gwd gebaseerd. De Regeling vergoeding werkzaamheden op verzoek 1993 geldt slechts voorzover de werkzaamheden niet onder de werkingssfeer van de Regeling tarieven Gwd vallen.
5.8 Van een geval waarin verweerder onder dezelfde omstandigheden werkzaamheden op verzoek niet in rekening heeft gebracht, is het College niet gebleken. Feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de werkzaamheden in redelijkheid niet of niet geheel in rekening had mogen brengen, zijn het College evenmin gebleken.
5.9 Het College ziet ten slotte geen grond voor het oordeel dat de bestreden beslissing op bezwaar in strijd met het bepaalde in artikel 7:5, eerste lid, Awb tot stand is gekomen. Er is geen regel die zich ertegen verzet dat de ambtenaar die de beslissing op bezwaar heeft voorbereid in beroep het standpunt van het bestuursorgaan verdedigt en evenmin dat de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan in de beroepsprocedure vervolgens is betrokken bij het voorbereiden van een nieuwe beslissing op bezwaar. Wat betreft de overschrijding van de in artikel 7:10 Awb Pro genoemde beslistermijn wijst het College erop dat appellante tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op bezwaar rechtsmiddelen had kunnen aanwenden.
5.10 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. C.G.M. van Ede