Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/109 19 februari 2002
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigden: mr G.W.A. Bernards en mr G.D. Bosman, advocaat te Veldhoven respectievelijk Horst,
tegen
1) de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en
2) de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst, hierna individueel en gezamenlijk mede aan te duiden als verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 3 februari 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 24 december 1998 van verweerder. Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen een aantal besluiten op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) ongegrond verklaard.
Op 12 mei 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 11 december 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht, verweerder bij monde zijn gemachtigde mr De Wit en appellante bij monde van haar gemachtigde mr Bosman. Op verzoek van appellante zijn als getuige gehoord K, L, M en N. Daarnaast is van de zijde van verweerder verschenen drs H.M. Ekker, werkzaam bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: de RVV).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gwd werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald - de artikelen 86, 90 en 91 Gwd zijn nadien in zoverre gewijzigd dat de daarin bedoelde tegemoetkoming in de schade thans worden verstrekt ten laste van het Diergezondheidsfonds -:
" Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen Pro of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bezwaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 86
1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(…)
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade Pro wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit 's Rijks kas een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of Pro 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft een varkenshouderij te X, gevestigd aan P.
- Bij besluiten van 7 februari 1997 heeft verweerder sub 2 de varkens op dit bedrijf verdacht verklaard van klassieke varkenspest en heeft hij maatregelen gelast dan wel aangezegd in verband met deze verdenking, waaronder het doden van alle varkens op genoemd bedrijf, het vernietigen van alle producten en voorwerpen op het bedrijf die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof en ontsmetting.
- Bij brief van 20 maart 1997 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 7 februari 1997.
- Bij besluit van 27 maart 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) appellante een tegemoetkoming in de schade verstrekt ten bedrage van fl. 655.641,74.
- Bij besluit van 18 april 1997 heeft de Minister het verzoek van appellante om vergoeding van de schade die volgens appellante bij het ontsmetten van het bedrijf is toegebracht aan de geluidsinstallatie afgewezen.
- Bij brief van 6 mei 1997 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 27 maart 1997 en 18 april 1997.
- Bij besluit van 9 juni 1997 heeft de Minister een verzoek van appellante om vergoeding van rente afgewezen.
- Bij brief van 17 juli 1997 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 juni 1997.
- Op 15 september 1997 zijn de directeur en de toenmalige gemachtigde van appellante naar aanleiding van (voor zover hier van belang) de hierboven genoemde bezwaren gehoord door de Commissie voor de bezwaarschriften.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder, zakelijk weergegeven, onder meer het volgende overwogen.
Gelet op de bevindingen van een risicoanalyse en de ligging van het bedrijf van appellante ten opzichte van de besmettingshaard was sprake van redenen om aan te nemen dat de dieren op het bedrijf van appellante in de gelegenheid waren geweest te worden besmet. Mede gelet op de grote besmettelijkheid van het klassieke varkenspestvirus is terecht overgegaan tot verdachtverklaring van alle varkens op het bedrijf van appellante. De besluitvorming is niet in strijd met artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nu de spoedeisendheid zich verzette tegen het horen van een vertegenwoordiger van appellante.
De preventieve ruiming was zowel rechtmatig als evenredig, waarbij in aanmerking is genomen dat appellante een tegemoetkoming in de schade is verstrekt. De Gwd kent een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade. Ter zake van de op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f en g, Gwd getroffen maatregelen is appellante een tegemoetkoming in de schade toegekend. De andere vormen van schade die appellante vergoed wenst te zien, kunnen niet worden vergoed op basis van de Gwd. Van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 91 Gwd Pro is geen sprake, nu schade als gevolg van maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte ten algemene tot het normale bedrijfsrisico van een veehouder dient te worden gerekend.
Gezien het tijdelijke karakter van de verdachtverklaring en de getroffen dan wel aangezegde maatregelen treft het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel onder verwijzing naar het arrest van 18 januari 1991 inzake Leffers/Staat (NJ 1992, 638) geen doel.
Bestreden wordt dat tijdens een voorlichtingsbijeenkomst door vertegenwoordigers van verweerder een extra vergoeding boven de taxatiewaarde van de varkens zou zijn toegezegd. Een opgewekte schijn van zodanige vergoeding kan niet aan verweerder worden toegerekend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, zakelijk weergegeven, onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Gelet op artikel 21 Gwd Pro was niet verweerder sub 2 maar de Burgemeester bevoegd tot het treffen van bestrijdingsmaatregelen.
Het besluit tot verdachtverklaring is willekeurig genomen en ontbeert een draagkrachtige motivering. Een wetenschappelijk gefundeerde onderbouwing van het door verweerder gevoerde beleid ontbreekt. Het enkele feit dat het bedrijf van appellante op minder dan een kilometer afstand van een besmettingshaard was gelegen, kan het besluit tot verdachtverklaring niet rechtvaardigen. Te meer nu nadien uit bloedonderzoek is gebleken dat de varkens niet met het virus waren besmet, is het besluit tot verdachtverklaring onrechtmatig en dient de door appellante geleden schade volledig te worden vergoed.
Tijdens een voorlichtingsbijeenkomst op 8 februari 1997 is een extra vergoeding toegezegd ter grootte van 50% van de taxatiewaarde van de varkens, althans is de schijn gewekt van zodanige toezegging door stilzwijgen van de zijde van de RVV.
Het doden van de varkens op het bedrijf van appellante is, in het licht van het vorenstaande, eveneens onrechtmatig. Verweerder heeft zich onvoldoende rekenschap gegeven van het zwaarwegende belang van appellante bij behoud van het hoogwaardige fokmateriaal. Het beroep op het arrest Leffers/Staat wordt onverkort gehandhaafd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst ingaan op de door appellante opgeworpen vraag of verweerder bevoegd was tot het nemen van de besluiten van 7 februari 1997. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en neemt hierbij het volgende in aanmerking.
Zoals het College heeft beslist in zijn uitspraak van 16 november 1999 (zaaknummers AWB 98/162, 98/163 en 98/184, te raadplegen op www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AB2630), vergt effectieve bestrijding van een zeer besmettelijke dierziekte als de klassieke varkenspest, dat in voorkomende gevallen op de kortst mogelijke termijn wordt opgetreden. De aanwezigheid van een - de bevoegdheid van verweerder implicerend - spoedeisend geval als bedoeld in artikel 21, derde lid, Gwd is daarmee in beginsel gegeven. Appellante is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat in dit geval anders moet worden geoordeeld.
5.2 Vervolgens zal het College beoordelen of de handhaving in bezwaar van de besluiten tot verdachtverklaring en doding van de varkens op het bedrijf van appellante in rechte stand kan houden.
Het College stelt in dit verband voorop dat verweerder bij de keuze en toepassing van maatregelen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, nu het beleidskeuzes betreft die bij uitstek tot de taken en bevoegdheden van verweerder behoren.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat het besluit tot verdachtverklaring niet in rechte stand kan houden. Gelet op de afstand van het bedrijf van appellante tot de besmettingshaard (minder dan één kilometer), de grote varkensdichtheid in het betrokken gebied, de hoge mate van besmettelijkheid van het virus en het feit dat niet alle manieren waarop het virus zich kan verspreiden bekend waren - en zijn -, alsook hetgeen ten tijde van de primaire besluiten reeds bekend was over de rol van buurtcontacten binnen een straal van één kilometer bij de verspreiding van een epidemie, was er rechtens voldoende grond alle dieren op het bedrijf van appellante verdacht te verklaren. Dat op het bedrijf van appellante geen klassieke varkenspest is geconstateerd, doet hieraan niet af.
Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd verleent verweerder de bevoegdheid tot het doden van verdachte dieren. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen gebruik had mogen maken van deze bevoegdheid. Onder verwijzing naar zijn meergenoemde uitspraak van 16 november 1999 overweegt het College dat verweerder binnen zeer korte tijd na de ontdekking van de eerste twee pesthaarden heeft besloten tot een poging met een gericht, rigoureus optreden - het preventief ruimen van alle zesentwintig bedrijven die binnen een straal van één kilometer rond deze haarden lagen, waaronder het bedrijf van appellante - de opkomende epidemie een slag toe te brengen. Het ging daarbij om een min of meer op zichzelf staande eerste actie, niet om een beleidskeuze voor langere termijn. Gelet op de ernst van de situatie die zich in korte tijd aandiende en de onbestreden noodzaak een opkomende varkenspestepidemie snel en effectief te bestrijden, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot deze wijze van aanpak op korte termijn heeft kunnen overgaan. Daaraan doet niet af dat om praktische redenen en ter verkrijging van meer kennis omtrent het verloop van de epidemie deze aanpak nadien niet direct tot bestendige gedragslijn is verkozen. Het College neemt hierbij in aanmerking dat gegeven de hectische, zich snel ontwikkelende situatie waarvoor verweerder zich gesteld zag, enige improvisatie onvermijdelijk was. Appellante wordt dan ook niet gevolgd in haar stelling dat het door verweerder gevoerde beleid en de besluitvorming in het onderhavige geval als willekeurig of onevenredig dienen te worden aangemerkt.
5.3 Vervolgens zal het College beoordelen of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd appellante een verdergaande tegemoetkoming in de schade te verstrekken dan bij besluit van 27 maart 1997 is geschied.
Het College overweegt allereerst dat de schade waarin appellante verweerder verzocht om tegemoetkoming te verstrekken, niet op grond van de artikelen 86 of 90 Gwd voor vergoeding in aanmerking komt. Het College stelt in dit verband vast dat appellante heeft verklaard dat tijdens het ontsmetten van haar bedrijf - en dus niet tijdens het onschadelijk maken van de varkens, producten of voorwerpen - schade is toegebracht aan ondermeer geluidsapparatuur. Deze schadepost valt derhalve buiten het bereik van artikel 90 Gwd Pro.
Daarmee is uitsluitend aan de orde de vraag of verweerder ten onrechte geweigerd heeft aan appellante, in verband met de door haar gestelde schade, op basis van artikel 91 Gwd Pro een verdergaande tegemoetkoming te verstrekken dan hij blijkens het bestreden besluit heeft gedaan.
Appellante heeft in beroep in dit verband aangevoerd dat zij van mening blijft dat lang niet alle schade is vergoed. Het bedrijf heeft leeggestaan, terwijl allerlei vaste kosten doorlopen en er aanloopverliezen worden geleden in verband met het opstarten van het bedrijf. Bovendien zijn door agressieve loogstoffen van de ontsmetting installaties, ijzerwerk e.d. aangetast die vervroegd moeten worden afgeschreven. Van schade aan een geluidsinstallatie in de stallen is een nota overgelegd van fl. 2.791,80 van 7 maart 1997.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen gronden zijn voor een verdergaande tegemoetkoming - op basis van artikel 91 Gwd Pro - in de hier bedoelde schade en dat appellantes verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1991 (NJ 1992, 638, Leffers/Staat) geen doel treft.
Zulks naar het oordeel van het College niet ten onrechte. Meer in het bijzonder overweegt het College daartoe het volgende.
Verweerder laat zich voor de beantwoording van de vraag of en in welke mate schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen als bedoeld in artikel 17 of Pro 21 Gwd, op grond van artikel 91 Gwd Pro moet worden vergoed, leiden door het uitgangspunt dat andere schade dan die welke is voorzien in de artikelen 86 of 90 van de Wet, in beginsel voor rekening van de betrokken veehouder moet blijven. Verweerder neemt daarbij in aanmerking dat het houden van vee het risico insluit dat in geval van besmetting of verdenking van besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen op grond van de Gwd.
Het College acht dit uitgangspunt, gelet op het in de artikelen 85 tot en met 91 Gwd neergelegde wettelijk stelsel van tegemoetkomingen in schade die het gevolg is van rechtmatig overheidsoptreden, niet rechtens onjuist.
Verweerder heeft bovendien voor een groep van gevallen, waartoe dat van appellante behoort, te weten preventief geruimde fokvarkensbedrijven, via een normprijzensysteem een aanvullende tegemoetkoming op basis van artikel 91 Gwd Pro verstrekt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 5 september 2000 (AWB 99/214; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB2639) heeft verweerder deze aanvullende tegemoetkoming voor fokbedrijven - die ook aan appellante is verstrekt - gegrond op de overweging dat het weer opstarten van een fokzeugenbedrijf aanzienlijk meer tijd, inspanning en financiële middelen vergt dan het opstarten van een varkensmesterij. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat de keuze voor deze categorie bedrijven een aanvullende tegemoetkoming te verstrekken, is gemaakt vanwege de vergaande consequenties voor de bedrijfsvoering bij ruiming van zeugenbedrijven, in combinatie met de bijzondere situatie waarin preventief geruimde bedrijven zich bevinden en dat deze keuze mede dient te worden bezien in het licht van de omstandigheid dat preventief ruimen voor het eerst op grote schaal is toegepast bij de bestrijding van de varkenspestepidemie van 1997 en 1998 in Nederland.
Voor het oordeel dat verweerder - ook bezien in het licht van de in het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad neergelegde overwegingen - aldus met deze toekenning van normprijzen voor deze groep preventief geruimde fokvarkensbedrijven in onvoldoende mate recht heeft gedaan aan de bijzonderheid van deze categorie gevallen ziet het College, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ontrent het gehanteerde uitgangspunt inzake risicoverdeling, geen plaats. Daarbij neemt het College in aanmerking de door verweerder bedoelde omstandigheden die bij de bestrijding van de varkenspestepidemie van 1997 en 1998 golden, alsook de omstandigheid dat de straal rond besmette bedrijven waarbinnen bedrijven preventief zijn geruimd één (en soms twee) kilometer bedroeg.
Evenmin ziet het College in hetgeen appellante in beroep heeft aangevoerd voldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit op onjuiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken dat appellantes geval een dermate uitzonderlijk geval betreft dat zou moeten worden afgeweken van meerbedoeld uitgangspunt. Niet ten onrechte heeft verweerder in dat verband overwogen dat stallen/stalinrichtingen naar hun aard voldoende bestand moeten zijn tegen de voorgeschreven ontsmettingsmiddelen in het kader van dierziektenbestrijding. Ook ter zitting heeft appellante geen concrete argumenten aangedragen op grond waarvan moet worden aangenomen dat de door haar bedoelde schade, zoals hiervoor omschreven, zo'n bijzonder geval betreft, dat deze niet in redelijkheid in het kader van artikel 91 Gwd Pro voor haar risico kan worden gelaten.
Met betrekking tot de gevraagde rentevergoeding overweegt het College allereerst dat de Gwd geen termijnen van betaling stelt. Voorts ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder de tegemoetkomingen in de schade zo laat heeft uitbetaald dat sprake zou zijn van een verzuim van zijn kant. Het College ziet derhalve geen grond verweerder verplicht te achten over te gaan tot zodanige vergoeding.
Hetgeen volgens de afgelegde getuigenverklaringen zou zijn gezegd door de voorzitter van de vakgroep varkenshouderij van de NCB over een extra vergoeding boven de taxatiewaarde van de varkens, kan verweerder niet worden toegerekend, nu gesteld noch gebleken is en door verweerder is ontkend dat zodanige toezegging ook door verweerders vertegenwoordigers bij de voorlichtingsbijeenkomst op 8 februari 1997 is gedaan of bevestigd. Evenmin is naar het oordeel van het College komen vast te staan dat een medewerker van de RVV een week later een toezegging van dien aard zou hebben gedaan.
Het College voegt hieraan toe dat de getuigeverklaringen elkaar overigens tegenspreken op het punt welke mededelingen genoemde voorzitter nu precies heeft gedaan. Met name is onduidelijk gebleven of de ter vergadering genoemde bedragen van fl. 1.500,--, fl. 1.800,-- en fl. 1.900,-- reeds inclusief of exclusief een verhoging van 50% waren, of dat de 50% verhoging boven de taxatiewaarde kwam.
Om deze redenen kan het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel niet leiden tot het door haar beoogde doel.
5.5 Voor zover appellante anders dan op basis van de Gwd aanspraak wenst te maken op schadeloosstelling, valt een beoordeling van deze aanspraak buiten het bestek van de onderhavige procedure.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, mr B. Verwayen en mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2002.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen