Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1634 19 mei 2004
6100 Regeling overig
Zuivelverordening 2000
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het Productschap Zuivel, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigden: mr. G.W.P.A. van Schijndel en mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 6 september 2002 heeft het College een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 juli 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het besluit van 9 oktober 2001 van het Melkcontrolestation te Zutphen (hierna: het MCS) houdende de kwaliteitsvaststelling van het monster van de melkleverantie van onder meer appellant, ongegrond verklaard en de bezwaren van appellant tegen het besluit van 11 oktober 2001 van Friesland Coberco Dairy Foods (hierna: FCDF) tot weigering van melk van onder meer appellant niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft op 24 oktober 2002 een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2003, alwaar verweerder bij monde van zijn gemachtigden zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellant is niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 71 en 95 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 95
- 1. Aan het bestuur van een bedrijfslichaam behoren, met betrekking tot de vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak, alle bevoegdheden, die niet bij deze of een andere wet aan een ander orgaan van het lichaam zijn opgedragen.
- 2. Het bestuur kan bij verordening zijn bevoegdheden delegeren aan een ander orgaan van het lichaam."
De Zuivelverordening 2000, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht (hierna: de Zuivelverordening 2000, Uitbetaling), houdt onder meer het volgende in:
"Artikel 1
In deze verordening wordt gebezigd de terminologie van de Zuivelverordening 1958, Terminologie en wordt voorts dan wel in afwijking daarvan verstaan onder:
(…)
i. kwaliteitsonderzoek: onderzoek naar de kwaliteit van boerderijmelk ten behoeve van de uitbetaling naar gelang van de kwaliteit van deze melk;
(…)
k. COKZ: de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel;
l. melkcontrolestation: een instelling die onderzoek uitvoert met betrekking tot de kwaliteit en samenstelling van boerderijmelk;
m. korting: het bedrag dat op basis van de resultaten van het kwaliteitsonderzoek wordt ingehouden per geleverde kilogram boerderijmelk in een uitbetalingsperiode, dan wel per kilogram boerderijmelk van een leverantie;
n. kortingspunten: punten die worden toegekend aan de resultaten van het kwaliteitsonderzoek en die als basis dienen voor een korting op de uitbetaling van de totale hoeveelheid boerderijmelk die door een melkveehouder in de desbetreffende uitbetalingsperiode aan een ontvanger van boerderijmelk wordt geleverd.
(…)
Artikel 2
(…)
4. De ontvanger van boerderijmelk laat het onderzoek ter bepaling van de kwaliteit en samenstelling verrichten door een door de voorzitter, gehoord het COKZ, erkend melkcontrolestation.
(…)
Artikel 8
1. Het kwaliteitsonderzoek bestaat uit de volgende onderdelen:
(…)
c. de bepaling van de verontreinigingsgraad;
d. de bepaling van het celgetal;
(…)
7. Indien de uitslag van het kwaliteitsonderzoek een resultaat bevat dat aanleiding geeft tot het opleggen van een korting, stelt de ontvanger van boerderijmelk de melkveehouder daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk in kennis.
Artikel 9
1. Aan de resultaten van het kwaliteitsonderzoek wordt door het melkcontrolestation een beoordeling toegekend overeenkomstig een nader door het bestuur vastgesteld stelsel van normen en kortingen."
De Zuivelverordening 2000, Vaststelling Frequentie en Beoordeling resultaten kwaliteitsonderzoek (hierna: de Zuivelverordening 2000, Frequentie en Beoordeling) houdt onder meer het volgende in:
" Artikel 4
1. Per bemonsteringsperiode worden twee monsters boerderijmelk bestemd voor het kwaliteitsonderzoek.
Afhankelijk van het resultaat van de krachtens het in artikel 8 van Pro de Zuivelverordening 2000, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht uitgevoerde bepalingen, worden aan de melk waarop de betreffende monsters betrekking hebben, kortingspunten toegekend met inachtneming van de hiernavolgende bepalingen. Het aantal kortingspunten hangt af van de mate waarin de melk afwijkend is en van de relatieve zwaarte welke aan die afwijking wordt toegekend. Het totaal aantal kortingspunten dat op deze wijze aan de melk wordt toegekend, vormt de basis voor de kwaliteitsuitbetaling van de totale melkleverantie in de desbetreffende bemonsteringsperiode.
De korting bedraagt 1 cent per kg melk per punt.
(…)
Artikel 8
Frequentie: 1 keer per bemonsteringsperiode
Met inachtneming van het resultaat van de bepaling van het celgetal volgens het bepaalde in hoofdstuk 4 van de Zuivelverordening 2000, Methoden kwaliteitsonderzoek worden 0 kortingspunten toegekend indien het celgetal de grens van 400.000/ml niet heeft overschreden.
Indien het celgetal groter is dan 400.000/ml wordt:
a. 1 kortingspunt toegekend indien het geometrisch gemiddelde celgetal over de betrokken en de twee direct hieraan voorafgaande bemonsteringsperioden groter is dan 400.000/ml en kleiner dan of gelijk aan 500.000/ml;
b. 2 kortingspunten toegekend indien het geometrisch gemiddelde celgetal over de bedoelde drie bepalingen groter is dan 500.000/ml.
Indien in deze drie bemonsteringsperioden minder dan drie uitslagen zijn verkregen, is dat aantal de basis voor de berekening van het geometrisch gemiddelde."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Het MCS neemt op 9 oktober 2001 een besluit betreffende de kwaliteitsvaststelling van het monster van de melkleverantie van onder meer appellant van 8 oktober 2001.
- Bij schrijven van 9 oktober 2001 deelt FCDF aan appellant het volgende mee:
(…) "Bemonsteringsperiode : oktober 2001
Uitgevoerde onderzoeken Resultaat Punten Datum monsterneming 08.10.2001
Kiemgetal x 1000 4 0 Goed
Geom. gemid. 4 onderz. 6
Celgetal x 1000 353 W Let op
Geom. gemid. 3 onderz. 401 W Onvoldoende
Extra korting 0
Totaal 0"
(…)
Tegen de kwaliteitsvaststelling kan, binnen 6 weken na dagtekening van de melkgeldafrekening van de bemonsteringsperiode, schriftelijk bezwaar worden ingediend bij uw zuivelonderneming."
- Bij schrijven van 11 oktober 2001 deelt FCDF aan appellant onder meer het volgende mee:
"U heeft de laatste maanden voortdurend melk geleverd van afwijkende kwaliteit. Door middel van uitslagen van het Melkcontrolestation Nederland bent u hierover regelmatig geïnformeerd. Onzerzijds hebben wij u gewezen op de mogelijkheid van het (moeten) weigeren van uw melk, wanneer bij voortduring melk van afwijkende kwaliteit wordt geleverd.
Helaas is de situatie op uw bedrijf niet wezenlijk veranderd. Bij het laatste kwaliteitsonderzoek van 8 oktober 2001 was het geometrisch gemiddeld celgetal van uw melk opnieuw boven de 400.000.
Friesland Coberco heeft daarom conform de voorgeschreven regelgeving besloten om van uw bedrijf geen melk meer te ontvangen. Dit betekent dat wij ingaande maandag 15 oktober 2001 uw melk niet meer zullen ophalen. De melkweigering geldt voor minimaal een periode van 14 dagen. Het normale ophaalschema blijft van kracht. Er wordt geen melk extra opgehaald voor of na de 14 dagen van weigering."
- Aan appellant is door FCDF op 8 november 2001 een afrekening melkgeld oktober 2001 gestuurd. In deze melkgeldafrekening wordt wederom een bezwaartermijn van zes weken tegen de kwaliteitsvaststelling over oktober 2001 vermeld.
- Een aangetekend schrijven aan FCDF van 4 december 2001 van de zijde van appellant houdt onder meer het volgende in:
"Namens A (…) dien ik hierdoor een bezwaarschrift in tegen het besluit houdende de kwaliteitsvaststelling van melk over de bemonsteringsperiode oktober 2001. Een afschrift van het besluit treft u hierbij aan. Dit bezwaarschrift strekt zich tevens uit over het besluit van medio oktober 2001 van uw corporatie tot een tweeweekse melkweigering jegens A over te gaan, zulks (direct of indirect) naar aanleiding van de vaststelling van het celgetal van de melk over de bemonsteringsperiode oktober 2001.
(…)
Volledigheidshalve merk ik tot slot op dat dit bezwaarschrift tijdig is ingediend, namelijk binnen 6 weken na dagtekening van de melkgeldafrekening over de bemonsteringsperiode. In casu is de dagtekening 8 november 2001."
- Bij schrijven van 18 februari 2002 heeft FCDF appellant bericht naar aanleiding van zijn bezwaar een uitvoerig onderzoek te hebben ingesteld. Een Rapport van Bevindingen is als bijlage toegevoegd. Op basis daarvan heeft FCDF geconcludeerd dat er geen aanleiding is het bestreden besluit te herzien. Aan appellant wordt in overweging gegeven zijn bezwaar in te trekken. Aangekondigd wordt dat het bezwaar - als het niet wordt ingetrokken - ter verdere behandeling naar verweerder zal worden doorgezonden.
- Op 14 juni 2002 houdt verweerder een hoorzitting naar aanleiding van het bezwaarschrift van appellant.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het besluit van het MCS de dato 9 oktober 2001 ongegrond verklaard alsmede de bezwaren van appellant tegen het besluit van FCDF van 11 oktober 2001 niet-ontvankelijk verklaard. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat laatstgenoemde bezwaren niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard heeft verweerder overwogen dat de melkweigering een beslissing van FCDF betreft die niet is genomen op basis van regelgeving van verweerder, zodat deze beslissing ook niet aan verweerder kan worden toegerekend.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, voorzover thans van belang, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Na gehoord te zijn heeft appellant geen antwoord gekregen op door hem gestelde feiten. Ter hoorzitting heeft appellant gesteld dat FCDF op de internetsite Zuivelnet manipuleert met de vetpercentages van geleverde melk. Tijdens de MKZ-crisis heeft FCDF zich onbehoorlijk en gevoelloos jegens hem gedragen door een korting op te leggen voor het leveren van te oude melk, terwijl FCDF gemakkelijk had kunnen vermijden dat er te oude melk werd opgehaald. Tijdens de MKZ-crisis van 2001 lag de melkcontrole stil. Toen de melkcontrole werd hervat was de eerste uitslag van het gemiddeld celgetal 263 terwijl het celgetal volgens het FCDF 378 bedroeg (2 juli 2001). Vervolgens waren de getallen 381 en 617 (1 augustus 2001), 264 en 395 (5 september 2001) en 251 en 353 (8 oktober 2001).
De uitslag van 251 was geen reden te vermoeden dat er iets mis was. De uitslag van 617 was het gevolg van hittestress bij de koeien als gevolg van abnormale weersomstandigheden.
Hier was sprake van overmacht. Als gevolg van één afwijkende uitslag wordt melk geweigerd. Op 16 oktober 2001 heeft FCDF toch melk opgehaald. Deze was verontreinigd met penicilline en had dus niet mogen worden verwerkt. Deze melk is door het FCDF niet geregistreerd als geleverd. Het COKZ is niet onafhankelijk. Appellant heeft gehoord dat bij het MCS flesjes worden verwisseld. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat is onderzocht met ondeugdelijke apparatuur. Medegedeeld is dat de melk is gelost te Nijkerk, terwijl uit het rapport blijkt dat gelost is te Leeuwarden.
Ter hoorzitting waren 7 personen aanwezig die direkt of indirekt zijn betrokken bij de zuivelindustrie. Deze waren derhalve niet onafhankelijk.
Ook op de bezwaren van de advocaat van appellant is onvoldoende ingegaan. Verweerder heeft zich beperkt tot de constatering dat geen onregelmatigheden zijn ontdekt.
Een onderzoeksuitslag kent een marge van 50 punten; een punt te veel in 4 maanden is dus weinigzeggend.
Melk met een celgetal van 617 wordt probleemloos verwerkt, terwijl melk met een celgetal van 353 geweigerd wordt en wel 14 dagen lang.
Er is direkt gevraagd om een contra-expertise. Deze wordt geweigerd omdat men anders met verschillen in uitslagen te maken zal krijgen.
Het niet-ontvankelijk verklaren van appellants bezwaren tegen de melkweigering bevreemdt appellant omdat verweerder er van op de hoogte is dat de melkweigering automatisch ingaat wanneer het geometrisch gemiddeld celgetal over 3 onderzoeken een punt te hoog is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Allereerst is in deze zaak de vraag aan de orde of de kwaliteitsvaststelling inhoudende de vaststelling van het celgetal als vervat in het schrijven van het MCS van 9 oktober 2001 als een besluit van verweerder in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet worden aangemerkt.
Hiertoe is niet alleen nodig dat deze vaststelling op rechtsgevolg is gericht maar ook dat deze vaststelling aan verweerder kan worden toegerekend.
Het College is van oordeel dat voormeld rechtsgevolg aanwezig is nu de uitslag, gelet op het bepaalde in de Zuivelverordening 2000, Frequentie en Beoordeling, van verweerder, tot het gevolg kan leiden van toekenning van kortingspunten aan de melkleverancier en vervolgens, in voorkomend geval, tot het gevolg van korting op de prijs per kg melk.
In het voetspoor van eerdere jurisprudentie waaronder met name de uitspraak van het College van 27 juni 2003 in de zaak onder AWB no. 01/61 (LJN-nummer AH 9722) komt het College thans nog tot de conclusie dat, gelet op het feit dat kwaliteitscontrole van melk ingevolge het bepaalde in artikel 71 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie behoort tot de taak van verweerder, alsmede gelet op het feit dat besluiten met betrekking tot de kwaliteitscontrole geheel worden gereguleerd in verordeningen van verweerder en worden genomen door een door de voorzitter van verweerder erkende instelling, het besluit van 9 oktober 2001 moet worden toegerekend aan verweerder.
5.2 Het College merkt hierbij het volgende op. Ingevolge het bepaalde in artikel 95, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie behoren alle bevoegdheden, met betrekking tot de vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak, waaronder dus ook de kwaliteitscontrole van melk, aan het bestuur van verweerder. Het bepaalde in artikel 95, tweede lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie staat er vervolgens aan in de weg dat een bedrijfslichaam als verweerder zijn bevoegdheden overdraagt aan een ander dan "een orgaan van dat bedrijfslichaam". Bij het uitoefenen van bevoegdheden door het MCS kunnen dan ook vraagtekens worden gezet omdat op deze wijze de hiervoor vermelde in artikel 95, tweede lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie opgelegde beperking zou kunnen worden ontgaan en dientengevolge de in die beperking gelegen waarborgen zouden kunnen worden ondergraven. Het College heeft tot op heden in gevallen als het onderhavige, waarin de besluitvorming met betrekking tot een taak van een bedrijfslichaam geheel in verordeningen wordt gereguleerd door het bedrijfslichaam, de besluiten van entiteiten als het MCS toegerekend aan het bedrijfslichaam met als gevolg dat deze besluiten voor bezwaar en hierna beroep bij het College vatbaar zijn.
Het College is nader te rade geworden dat een waarneming van taken van een bedrijfslichaam door andere entiteiten dan organen van het bedrijfslichaam ongewenst moet worden geacht nu zulks de overzichtelijkheid van de besluitvorming met betrekking tot de taken van het bedrijfslichaam niet ten goede komt en aldus bij justiciabelen verwarring kan worden veroorzaakt met betrekking tot de beroepsmogelijkheden tegen besluiten die worden genomen binnen het taakgebied van het bedrijfslichaam. Het College zal derhalve om deze reden de jurisprudentie van toerekening primaire besluiten als het onderhavige aan het bedrijfslichaam in de toekomst niet blijven voortzetten. Nu het College zulks lange tijd wel heeft gedaan is naar zijn oordeel een overgangstermijn nodig teneinde de bedrijfslichamen in staat te stellen zo nodig hun verordeningen en/of besluitvorming aan te passsen aan de komende jurisprudentie. Het College zal met betrekking tot na 1 januari 2005 genomen primaire besluiten zijn jurisprudentie op dit punt wijzigen.
Het College zoekt aldus ook aansluiting bij het arrest van de Hoge Raad van 20 december 2002, AB 2003, 344.
Het College blijft van oordeel dat het als de meest gerede rechter tot kennisneming van beroepen tegen besluiten als de onderhavige, als zijnde besluiten op bezwaar genomen naar aanleiding van primaire besluiten die slechts hadden kunnen worden genomen door (organen van) bedrijfslichamen, bij uitstek bevoegd is.
5.3 De door appellant in beroep aangevoerde grieven betreffen grotendeels niet de kwaliteitsvaststelling van 9 oktober 2001, maar de melkweigering van 11 oktober 2001 dan wel andere handelingen en gedragingen van verweerder. Zij kunnen in zoverre dan ook niet leiden tot de conclusie dat het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover hierin de door appellant aangevoerde bezwaren tegen het besluit van 9 oktober 2001 ongegrond worden verklaard, gegrond is.
Voorzover de grieven wel de kwaliteitsvaststelling van 9 oktober 2001 betreffen missen zij feitelijke grondslag. Zo is niet duidelijk op grond waarvan appellant komt tot de vaststelling van lagere celgetallen waaronder een celgetal van 251 op 8 oktober 2001. Uit het rapport van bevindingen is niet van onregelmatigheden kunnen blijken. Appellant heeft geen feiten gesteld op grond waarvan tot het tegendeel zou moeten worden geconcludeerd.
Noch de omstandigheid dat een onderzoeksuitslag een marge van 50 punten kent noch de omstandigheid dat de betrokken regelgeving geen mogelijkheid tot contra-expertise kent, maakt dat het besluit tot kwaliteitsvaststelling op grond van deze regelgeving onrechtmatig is. Gesteld noch gebleken is immers dat de regelgever na afweging van alle betrokken belangen, waaronder de belangen van diegenen die in een zelfde positie verkeren als waarin appellant zegt te verkeren, niet in redelijkheid tot de betrokken regelgeving, waaronder met name de Zuivelverordening 2000, Frequentie en Beoordeling, had kunnen komen.
5.4 Gesteld noch gebleken is dat het horen van appellant in bezwaar is geschied in strijd met het bepaalde in artikel 7:5 van Pro de Awb, zodat de grieven met betrekking tot de hoorzitting moeten worden verworpen.
5.5 De slotsom moet derhalve zijn dat het beroep van appellant tegen de beslissing op bezwaar, voor zover deze inhoudt dat de bezwaren van appellant tegen het besluit van 9 oktober 2001 ongegrond zijn, ongegrond is.
5.6 Het College is van oordeel dat het besluit van 11 oktober 2001 niet aan verweerder kan worden toegerekend. Niet alleen vallen beslissingen over de aankoop en weigering van melk niet binnen het taakgebied van verweerder, maar ook worden dergelijke beslissingen niet gereguleerd door verordeningen van verweerder. Nu deze beslissing niet aan verweerder kan worden toegerekend is hiertegen ook geen bezwaar bij verweerder mogelijk. Hieraan kan de eventuele omstandigheid dat in geval van overschrijding van een bepaald geometrisch gemiddeld celgetal de toepasselijke regelgeving melkweigering voorschrijft, niet afdoen. Terecht heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 oktober 2001 derhalve niet-ontvankelijk verklaard.
5.7 Ook overigens is het beroep van appellant tegen de beslissing op bezwaar derhalve ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding tot eeen proceskostenvergoeding met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
Een en ander leidt tot de volgende beslissing.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. W.E. Doolaard en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand