Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/712 17 maart 2005
5189 Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees
Uitspraak in de zaak van:
N.V. Raverco, te Buggenhout (België), appellante,
gemachtigde: J. van der Perre, advocaat te Brugge (België),
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. R.C. Valenteijn, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 30 juni 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 mei 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het besluit van de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees van 22 maart 2002 (RVV) ongegrond verklaard.
Blijkens dat besluit is een partij konijnenvlees met herkomst China, na monstername positief bevonden op furazolidon en in verband daarmee bestemd ter destructie.
Bij brief van 2 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 30 september 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1.1 In de preambule, alsmede in de artikelen 1 en 5 van verordening 2377/90 van de Raad van 26 juni 1990, houdende een communautaire procedure tot vaststelling van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb. 1990, L 224, blz. 10; nadien gewijzigd (hierna: verordening (EEG) 2377/90)), is onder meer het volgende bepaald:
"Overwegende dat het aan voedselproducerende dieren toedienen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in van behandelde dieren afkomstige levensmiddelen residuen kan nalaten;
(…)
Overwegende dat het door wetenschappelijke en technische ontwikkelingen mogelijk is steeds kleinere hoeveelheden residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen op te sporen; dat het derhalve noodzakelijk is om voor alle soorten levensmiddelen van dierlijke oorsprong, inclusief vlees (…) maximumwaarden voor residuen vast te stellen voor farmacologisch werkzame substanties die in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik worden gebruikt;
Overwegende dat er ter bescherming van de volksgezondheid maximumwaarden voor residuen moeten worden vastgesteld in overeenstemming met de algemeen erkende beginselen op het gebied van de beoordeling van de veiligheid, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele andere wetenschappelijke beoordelingen van de veiligheid van de betrokken substanties die zijn uitgevoerd door internationale organisaties, met name de Codex Alimentarius, of, indien die substanties voor andere doeleinden worden gebruikt, door andere wetenschappelijke comités die in de Gemeenschap opgericht zijn;
(…)
Artikel 1
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) "residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik": alle farmacologisch werkzame substanties (werkzame bestanddelen, excipientia of afbraakstoffen) en de metabolieten daarvan, die overblijven in levensmiddelen die worden verkregen van dieren waaraan het bewuste geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik is toegediend
b) "maximumwaarde voor residuen": het maximale residugehalte in of op levensmiddelen dat het gevolg is van het gebruik van een geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik (uitgedrukt in milligram of microgram per kilogram vers produkt), dat de Gemeenschap als wettelijk toegestaan kan aanvaarden of dat als aanvaardbaar wordt erkend.
(…)"
"Artikel 5
Indien blijkt dat er voor een farmacologisch werkzame substantie die wordt gebruikt in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, geen maximumwaarde voor residuen kan worden vastgesteld omdat residuen van de betrokken substanties in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, ongeacht de maximumhoeveelheid ervan, gevaar opleveren voor de gezondheid van de verbruiker, wordt die substantie opgenomen in een lijst in bijlage IV bij deze verordening. (…)
Het is in de gehele gemeenschap verboden de in bijlage IV vermelde substanties aan voedselproducerende dieren toe te dienen."
In bijlage IV bij verordening (EEG) 2377/90, zoals diverse malen gewijzigd, onder meer en voor zover hier van belang bij verordening 1570/98 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1998 tot wijziging van de bijlagen I tot en met IV bij verordening (EEG) nr. 2377/90 (Pb. 1998, L 205, blz. 1) is als farmacologisch werkzame substantie, als bedoeld in artikel 5 van Pro verordening (EEG) 2377/90, onder meer opgenomen: furazolidon.
2.1.2 In beschikking 93/13 van de Commissie van 22 december 1992 tot vaststelling van de procedures voor de veterinaire controles in de inspectieposten aan de grens van de gemeenschap bij het binnenbrengen van producten uit derdelanden (PB. 1993, L 9, blz. 33, hierna: beschikking 93/13//EG) is het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. Wanneer uit veterinaire controles blijkt dat de produkten zodanige tekortkomingen hebben dat zij niet op het grondgebied van de Gemeenschap mogen worden binnengebracht, beslist de bevoegde autoriteit, na raadpleging van de importeur of diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk dat de partij moet worden doorgezonden of vernietigd.
(…)
2.1.3 Richtlijn 97/78/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten uit derde landen die in de gemeenschap worden binnengebracht (Pb. 1998, L 24, blz. 9, hierna: richtlijn 97/78/EG), luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"(…)
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 43,
(…)
Artikel 1
De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn.
Artikel 2
1.Voor de toepassing van deze richtlijn gelden, voorzover nodig, de definities van artikel 2 van Pro Richtlijn 89/662/EEG (…), en van artikel 2 van Pro Richtlijn 90/425/EEG (…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
(…)
k) "bevoegde autoriteit": de centrale autoriteit van een lidstaat die bevoegd is voor de verrichting van de veterinaire controles, of elke autoriteit waaraan de centrale autoriteit deze bevoegdheid heeft overgedragen."
Artikel 4
1. Elke partij wordt in de in artikel 3, lid 2, bedoelde grensinspectiepost veterinair gecontroleerd door het overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder b), onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts geplaatste personeel van de bevoegde autoriteit.
(…)
3. Elke partij wordt, ongeacht de douanebestemming, onderworpen aan een documentencontrole (…)
4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:
a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij (…)
b) een materiële controle van iedere partij (…)
Artikel 17
(…)
2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:
a) ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.
b) ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt.
In afwachting van de terugzending van de in dit punt bedoelde producten of van de bevestiging van de motieven voor de afwijzing, worden de betrokken producten onder toezicht van de bevoegde autoriteit op kosten van de belanghebbende bij de lading opgeslagen door de bevoegde autoriteiten.
(…)
Artikel 22
1. Indien op het grondgebied van een derde land een in Richtlijn 82/894/EEG van de Raad van 21 december 1982 inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap vermelde ziekte, een zoönose dan wel een andere ziekte of fenomeen uitbreekt of zich verspreidt, waardoor de gezondheid van mens of dier ernstig in gevaar kan worden gebracht, of indien zulks op andere ernstige veterinairrechtelijke gronden of in verband met de volksgezondheid gerechtvaardigd is, met name op grond van de vaststellingen van haar veterinaire deskundigen, of blijkens de in een grensinspectiepost verrichte controles, treft de Commissie eigener beweging of op verzoek van een lidstaat onverwijld naar gelang van de ernst van de situatie een van de onderstaande maatregelen:
- schorsing van de invoer uit het gehele grondgebied van het betrokken derde land of een gedeelte daarvan en, in voorkomend geval, van het derde land van doorvoer,
- vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de producten afkomstig uit het gehele grondgebied van het betrokken derde land of een gedeelte daarvan,
- opstelling, op basis van feitelijke constateringen, van voorschriften voor aangepaste controles, die een specifiek onderzoek naar het gevaar voor de gezondheid van mens of dier kunnen omvatten en, naar gelang van het resultaat van die controles, de verhoging van de frequentie van de materiële controles.
2. Wanneer bij een van de bij deze richtlijn vastgestelde controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier neemt de bevoegde veterinaire autoriteit onmiddellijk de volgende maatregelen:
- beslag op en vernietiging van de betrokken partij,
- onmiddellijke kennisgeving aan de andere grensinspectieposten en aan de Commissie van de gedane vaststellingen en van de oorsprong van de producten, overeenkomstig Beschikking 92/438/EEG.
(…)"
Artikel 1, tweede lid van Richtlijn 95/53/EG van de Raad van 25 oktober 1995 tot vaststelling van de beginselen inzake de organisatie van de officiële controles op het gebied van diervoeding, Pb 1995, L 265, blz. 17 (hierna: richtlijn 95/53/EG)), luidt als volgt:
"Deze richtlijn geldt onverminderd meer specifieke communautaire voorschriften, met inbegrip van met name de communautaire douanevoorschriften en veterinaire bepalingen."
Beschikking 2002/69/EG van de Commissie van 30 januari 2002 betreffende beschermende maatregelen ten aanzien van uit China ingevoerde producten van dierlijke oorsprong (Pb. 2002, L 30, blz. 50, hierna: beschikking 2002/69/EG), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"(…)
Gelet op Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht, en met name op artikel 22, lid 1,
Overwegende hetgeen volgt,
(1) Krachtens Richtlijn 97/78/EG moeten de nodige maatregelen worden vastgesteld ten aanzien van de invoer van bepaalde producten uit derde landen wanneer een potentieel ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier opduikt of zich verspreidt.
(…)
(5) Bovendien zijn bij een door deskundigen van de Commissie uitgevoerd inspectiebezoek in China ernstige tekortkomingen aan het licht gekomen met betrekking tot de regeling inzake diergeneesmiddelen en de controle op residuen bij levende dieren en dierlijke producten, waardoor schadelijke residuen, waaronder chlooramfenicol, kunnen voorkomen in voor menselijke of dierlijke consumptie bestemde producten, wat bijgevolg een risico inhoudt voor de gezondheid.
(6) Bij het inspectiebezoek is ook gebleken dat de bevoegde autoriteiten van China de talrijke verbintenissen die zij hebben aangegaan en garanties die zij hebben gegeven aan de Commissie niet nakomen voorzover het gaat om de controle op residuen en stoffen die een gevaar kunnen betekenen voor de volksgezondheid en de diergezondheid.
(7) Bijgevolg moet de invoer van voor menselijke of dierlijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong uit China worden geschorst. Evenwel dient te worden voorzien in een afwijking voor darmen en voor visserijproducten met uitzondering van schaal- en schelpdieren, die worden gevangen en op zee worden ingevroren en van een definitieve verpakking voorzien, en die vervolgens rechtstreeks op het grondgebied van de Gemeenschap worden aangevoerd, aangezien voor deze producten het hierboven beschreven risico niet van toepassing is.
(8) Om de negatieve gevolgen voor het handelsverkeer zoveel mogelijk te beperken zonder het risicobeheer in gevaar te brengen, wordt bij deze beschikking gedurende een periode van zes weken de invoer in de Gemeenschap toegestaan van zendingen die China hebben verlaten vóór de inwerkingtreding van deze beschikking, op voorwaarde dat die zendingen intensief worden bewaakt en getest om de veiligheid te garanderen.
(…)
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Deze beschikking is van toepassing op alle voor menselijke consumptie of voor diervoeding bestemde producten van dierlijke oorsprong die uit China worden ingevoerd.
Artikel 2
1. De lidstaten verbieden de invoer van de in artikel 1 bedoelde Pro producten.
(…)
Artikel 3
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 2, lid 1, geven de lidstaten toestemming om tot en met 14 maart 2002 zendingen van dergelijke producten die China hebben verlaten vóór 31 januari 2002, toch in te voeren op voorwaarde dat uit de in lid 2 bedoelde bewaking blijkt dat de zendingen geen risico's inhouden voor de volksgezondheid.
2. In dit verband voeren de lidstaten de bij Beschikking 2001/699/EG vastgestelde tests uit bij alle producten van dierlijke oorsprong als bedoeld in lid 1 en voor andere residuen van diergeneesmiddelen, bestrijdingsmiddelen, contaminanten en verboden stoffen.
(…)"
2.1.4 In de bijlage bij beschikking van de Commissie 2003/181/EG van 13 maart 2003 tot wijziging van de beschikking 2002/657, wat betreft de vaststelling van minimaal vereiste prestatielimieten (MRPL's) voor bepaalde residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 2003, L71, blz. 17. Hierna: beschikking 2003/181/EG) is de minimale prestatielimiet voor furazolidon voor alle lidstaten vastgesteld op 1 µg/kg.
2.1.5 De Landbouwwet bepaalt - onder meer - het volgende
"Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
a.(…)
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking
hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:
a. (….)
b. het (…) voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.
Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde Pro doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
(…)
Artikel 46
Tegen een op grond van de artikelen 13, (…) 19 (…) genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
2.1.6 De Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993, zoals deze bij regeling van 20 juli 1999, nr. TRCJZ/1999/6912 (Stcrt. 1999/140) is gewijzigd, strekt - onder meer - tot implementatie van richtlijn 91/495/EEG van de Raad van 27 november 1990 inzake gezondheidsvoorschriften en veterinairrechtelijke voorschriften voor de produktie en het in de handel brengen van konijnevlees en vlees van gekweekt wild Pb 1990. L 268, blz. 41, hierna: richtlijn 91/495/EEG), alsmede van richtlijn 97/78/EG. De Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 vindt zijn grondslag in - onder meer - de hiervoor weergegeven artikelen van de Landbouwwet.
In de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"§ 8. Controlebepalingen betreffende het vervoer van vlees afkomstig uit derde landen
Artikel 19
1. (….)
2. Ten aanzien van de betrokken partij vlees is, in voorkomend geval, voldaan aan de op grond van artikel 22, eerste lid, tweede en derde gedachtenstreepje,
van richtlijn 97/78/EG dan wel op grond van andere regelgeving van de Europese Gemeenschap vastgestelde bijzondere voorschriften.
(….)
Artikel 24
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in de partij verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen aanwezig zijn of dat de partij afkomstig is uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, kan de Minister, indien hij de aanwezigheid van verwerkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen vermoedt, gelasten dat de partij in tijdelijke afzondering wordt geplaatst, dan wel wordt de partij vernietigd of voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze is bestemd, al naar gelang de Minister daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen.
2. Indien aan de hand van de op grond van deze regeling uitgevoerde controles wordt vastgesteld dat een voor Nederland of een lidstaat bestemd product niet voldoet aan de op grond van deze regeling voor dat product gestelde voorschriften of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de Minister in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:
a. dat het product in ieder geval binnen 60 dagen nadat is geconstateerd dat niet aan de onderhavige regeling wordt voldaan vanuit de inspectiepost met hetzelfde vervoermiddel wordt teruggezonden naar een derde land indien veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen zich daar niet tegen verzetten;
b. indien terugzending als bedoeld in onderdeel a onmogelijk is of de in dat onderdeel bedoelde termijn is verstreken, dat de partij wordt vernietigd overeenkomstig het bepaalde in artikel 17, tweede lid, onderdeel b, van richtlijn 97/78/EG;
(…)
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 2 maart 2002 heeft verzoekster een partij bevroren konijnenvlees met GPC nummer 27621264 afkomstig uit China en aldaar verscheept op 24 januari 2002, aangeboden voor invoer in de Europese Unie
- De betreffende partij was voorzien van een door de Chinese autoriteiten afgegeven exportcertificaat waarin onder meer is verklaard dat deze voldeed aan de eisen voortvloeiend uit richtlijn 91/495/EEG.
- Op basis van de in richtlijn 97/78/EG bedoelde onderzoeken zijn monsterextracten van de onderhavig partij konijnenvlees geanalyseerd op de aanwezigheid van residuen van diergeneesmiddelen. In de partij is de aanwezigheid van residuen van furazolidon vastgesteld (2,7 ppb).
- Onder verwijzing naar de laboratoriumresultaten heeft de officiële dierenarts van de RVV de genoemde partij bij besluit van 22 maart 2002 geweigerd voor invoer in de EU en tot destructie bestemd.
- Bij brief van 26 april 2002 heeft appellante tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt.
- Appellante heeft afgezien van de mogelijkheid op haar bezwaarschrift te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat - het volgende overwogen:
Ingevolge artikel 3 van Pro beschikkking 2002/69/EG geldt de schorsing van de invoer van voor menselijke en dierlijk consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong uit China niet voor de onderhavige partij indien uit de voorgeschreven tests blijkt dat de zendingen geen gevaar inhouden voor de volksgezondheid.
Artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993, in samenhang met artikel 17, tweede lid, en onder a, van richtlijn 97/78/EG, biedt de mogelijkheid tot terugzending van producten naar het land van herkomst, indien, onder meer, gezondheidsredenen zich daartegen niet verzetten. Is terugzending niet mogelijk, dan besluit de minister dat de onderhavige partij wordt vernietigd overeenkomstig het bepaalde bij artikel 17, tweede lid, onder b, van richtlijn 97/78/EG. Daarnaast schrijft artikel 22, tweede lid, eerste gedachtestreepje, van richtlijn 97/78/EG, de vernietiging voor van een partij producten wanneer bij één van de bij deze richtlijn vastgestelde controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor mens en dier.
Terugzending van de onderhavige partij was niet mogelijk, omdat voor furazolidon ingevolge artikel 5, van Verordening (EEG) 2377/90 en de bij deze verordening behorende bijlage IV, een zogenoemde nul-limiet geldt. Het toepasselijke juridische kader biedt derhalve geen andere mogelijkheid dan vernietiging.
Verweerder heeft daarbij nog het volgende opgemerkt.
De onderhavige partij vlees is op grond van de Destructiewet te beschouwen als hoog-risicomateriaal. Uit deze wet vloeit voor de eigenaar/ houder van dergelijk materiaal rechtstreeks de verplichting voort om dit materiaal af te staan aan het betrokken destructiebedrijf. Het betrokken destructiebedrijf is op zijn beurt verplicht om het materiaal te verwerken. Dat de onderhavige partij vlees moet worden beschouwd als destructiemateriaal vloeit derhalve niet voort uit enig voor beroep of bezwaar vatbaar besluit.
Tenslotte heeft verweerder ten aanzien van het hanteren van de nul-limiet nog het volgende opgemerkt.
Nadat de Commissie de beschikking 2002/69/EG had vastgesteld, heeft Nederland vele partijen vlees afkomstig uit China geweigerd. China heeft daarop een invoerverbod afgekondigd voor dierlijke producten uit Nederland. In deze periode is voorts gebleken dat niet alle lidstaten partijen vlees voor invoer weigeren, die op grond van beschikking 2002/69/EG geweigerd zouden moeten worden. Dit hangt samen met het feit dat niet in alle lidstaten analysemethoden gehanteerd worden waarmee de aanwezigheid van minder dan 5 ppb nitrofuranen kan worden gedetecteerd. In deze lidstaten worden partijen met minder dat 5 ppb nitrofuranen toegelaten terwijl in Nederland dergelijke partijen tot destructie worden bestemd. Deze ongelijkheid kan worden verkleind door bedoelde partijen niet te vernietigen, maar terug te zenden.
Na overleg met de Chinese autoriteiten en met de Europese Commissie heeft verweerder na ampel beraad besloten om vóór 15 maart 2002 ter keuring aangeboden partijen met een vastgesteld gehalte van minder dan 5 ppb nitrofuranen voor terugzending in aanmerking te brengen. Deze beleidsmatige overwegingen zouden ertoe hebben kunnen leiden dat de onderhavige partij voor terugzending in aanmerking zou zijn gekomen. Voor de totstandkoming van deze beleidswijziging heeft de vernietiging evenwel reeds plaatsgevonden. Het primaire besluit is rechtmatig omdat Nederland immers op grond van artikel 22, tweede lid, richtlijn 97/78/EG verplicht was onmiddellijk te zorgen voor beslag en vernietging van elke partij producten die een gevaar kon vormen voor de gezondheid van mens en dier.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende aangevoerd.
Appellante gaat niet akkoord met beslissing van verweerder tot destructie van de partij konijnenvlees uit China met CPG-nummer 27621264. In andere lidstaten zijn partijen producten als de onderhavige, die een hoeveelheid furazolidon van minder dan 5ppb bevatten, toegelaten, dan wel teruggezonden naar het land van herkomst.
De betreffende partij is door de Chinese autoriteiten gekeurd en blijkens de afgegeven exportcertificaat is daarbij vastgesteld dat werd voldaan aan de gesteld wettelijke eisen.
Appellante is van mening dat verweerder de partij voor terugzending naar China in aanmerking had moeten brengen. Zij heeft daartoe aangevoerd dat bij beslissingen van verweerder die ongeveer in dezelfde periode ten aanzien van haar zijn genomen, tot terugzending is besloten van een aantal partijen konijnenvlees met een gehalte aan furazolidon van minder dan 5 ppb. Zij heeft haar stelling gestaafd met twee ter zitting overgelegde te haren aanzien genomen beslissingen op bezwaar van respectievelijk 6 november 2002 en 9 januari 2003, waarin tot terugzending werd besloten van twee partijen konijnenvlees waarin gehaltes van 1,9 ppb, respectievelijk 2,4 ppb furazolidon waren vastgesteld. De beslissingen in primo dateren beide van 28 maart 2002. In het onderhavige geval is op 22 maart 2002 in primo beslist.
Ter zitting heeft appellante nog aangevoerd het ook niet eens te zijn met de weigering ten invoer van de betreffende partij. Haar is niet de gelegenheid geboden een contra-expertise uit te voeren. De partij waar het om gaat, vertegenwoordigt een waarde van $ 38.400 U.S. dollars. Appellante heeft ook hierdoor vervolgschade geleden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De bevoegdheid van het College.
Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit de rechtsgrondslag van de primaire besluiten heeft gewijzigd door zich alsnog te baseren op de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993. Deze regeling is gebaseerd op artikel 19 van Pro de Landbouwwet. Daarin is - onder meer - bepaald dat regelingen kunnen worden uitgevaardigd ter verwezenlijking van de in artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet vermelde doeleinden, waaronder tevens het gemeenschappelijk landbouwbeleid valt. Zoals uit de aanhef bij de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 zoals deze op 20 juli 1999 is gewijzigd blijkt, strekt deze - onder meer - tot implementatie van richtlijn 97/78/EG, welke richtlijn weer gebaseerd is op artikel 43 EG Pro-Verdrag (thans: 37 EG). De grondslag van de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 is derhalve gelegen in de artikelen 13 en 19 van de Landbouwwet. Dat brengt mee dat het College, in verband met het bepaalde bij artikel 46 van Pro de Landbouwwet, bevoegd is om van het onderhavige geschil kennis te nemen.
5.2 De zaak ten gronde
5.2.1 Tussen partijen is niet in geschil dat in de partij met CPG nummer 27621264 op basis van de in richtlijn 97/78/EG bedoelde onderzoeken een gehalte van 2,7 ppb furazolidon is vastgesteld. Evenmin is in geschil dat de genoemde partij China vóór 31 januari 2002 heeft verlaten en vóór 14 maart 2002 is aangeboden voor invoer in de Europese Unie.
Onbetwist is tenslotte ook dat de betreffende partij voorzien was van een exportcertificaat afgegeven door de Chinese autoriteiten waarin onder meer is verklaard dat de partij voldeed aan de eisen voortvloeiend uit richtlijn 91/495/EEG).
5.2.2 Appellante heeft in beroep ter zitting van het College gesteld dat verweerder, afgezien van de bestemming tot destructie van de betreffende partij, ten onrechte mede de invoer daarvan in de EU heeft geweigerd. Nu appellante tegen een dergelijke weigering geen bezwaar heeft gemaakt en derhalve de bestreden beslissing op bezwaar daarover niet handelt,valt evengenoemde kwestie buiten het kader van dit geschil en kan het College daarop niet ingaan.
5.2.3 Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag welke consequenties verweerder aan de vaststelling van residuen furazolidon in de gekeurde partij heeft kunnen verbinden en met name of verweerder gehouden was de betreffende partij te bestemmen tot vernietiging dan wel of verweerder appellante in de gelegenheid zou hebben moeten stellen de betreffende partijen terug te zenden, zoals zij heeft bepleit. Hierbij komt het erop aan of verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen als bedoeld in artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993, zich tegen terugzending naar China verzetten.
5.2.4 Door verweerder is niet bestreden dat de bescherming van gezondheid van mens of dier in Nederland of in een andere lidstaat van de EU, zich niet zou hebben verzet tegen terugzending van de betreffende partij naar een gebied niet vermeld op bijlage I van richtlijn 97/78/EG. Voorts is onweersproken dat de betreffende partij voorafgaand aan verscheping naar Rotterdam in China op de voorschreven wijze in het verkeer is gebracht, zodat moet worden aangenomen dat deze voldoet aan de in China geldende veterinaire- en gezondheidsnormen. Bovendien heeft appellante ter zitting verklaard dat twee andere soortgelijke partijen door verweerder voor terugzending in aanmerking zijn gebracht en daadwerkelijk hun weg naar China hebben teruggevonden. Gelet hierop gaat het College uit van de veronderstelling dat de veterinaire- en gezondheidsvoorschriften van, in ieder geval het land van herkomst, zich niet verzetten tegen herinvoer vanwege de omstandigheid dat in de partij residuen van furazolidon zijn aangetroffen. Derhalve kon niet zonder nader onderzoek worden geconcludeerd dat terugzending van deze partij naar het land van herkomst was uitgesloten.
5.2.5 In deze omstandigheden staat het College voor de vraag of artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a. van de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 aldus moet worden begrepen, dat zij terugzending van een product dat niet voldoet aan de op grond van deze regeling voor dat product geldende voorschriften, uitsluit indien de veterinaire- of gezondheidsredenen die zich daartegen zouden kunnen verzetten, buiten Nederland respectievelijk de lidstaten van de Europese Unie, moeten worden gelokaliseerd. Anders dan verweerder meent, heeft het College deze vraag niet reeds beantwoord in zijn uitspraak van 11 mei 2000 (Congelados Macchiavello y Cia S.A., Awb 99/538). Uit deze uitspraak blijkt immers slechts dat de bescherming van de in Nederland of in een andere lidstaat gelokaliseerde belangen van veterinairrechtelijke aard of gezondheidsredenen niet noodzakelijk veronderstelt dat de afgekeurde partij (feitelijk) in de Europese Unie aanwezig is.
5.2.6 Het College is van oordeel dat artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 zich enerzijds niet uitdrukkelijk verzet tegen de toepassing die verweerder aan deze bepaling heeft gegeven, maar anderzijds een interpretatie die de door appellante bepleite terugzending mogelijk maakt geenszins uitsluit. Omdat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie de nationale rechter bij de uitlegging en toepassing van het nationale recht ervan moet uitgaan, dat de staat de bedoeling heeft gehad ten volle uitvoering te geven aan de uit de betrokken richtlijn voortvloeiende verplichtingen en derhalve bij de toepassing van het nationale recht dit zoveel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen (zie onder meer arresten van het Hof van 13 november 1990, Marleasing, C-106/89, Jur. blz. I-4135, punt 8; van 16 december 1993, Wagner-Miret, C-334/92, Jur. blz. I-6911, punt 20; en van 5 oktober 200, Pfeiffer e.a., gevoegde zaken C-4397/01 tot en met C-403/01, n.n.g. punt 112), dient bij de beoordeling van het beroep richtlijn 97/78/EG in acht te worden genomen. Dit eens te meer aangezien de Regeling keuring en handel dierlijke producten strekt tot tenuitvoerlegging van richtlijn 97/78/EG.
5.2.7 Blijkens artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, richtlijn 97/78/EG dient een product dat niet aan de invoervoorwaarden voldoet, te worden teruggezonden voorzover hiertegen geen bezwaar bestaat in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften. Deze bepaling lijkt een beperktere mogelijkheid te voorzien om terugzending uit te sluiten, dan artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a., van de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993. Genoemde bepaling van richtlijn 97/78/EG relateert de terugzending aan de inhoud van bepaalde voorschriften terwijl de Regeling keuring en handelsverkeer konijne- en hazevlees 1993 terugzending uitsluit in verband met veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen ook als deze niet specifiek zijn neergelegd in een voorschrift.
De verwijzing naar gezondheidsvoorschriften en veterinairrechtelijke voorschriften in artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, richtlijn 97/78/EG als grond voor uitsluiting van terugzending brengt mee dat voor de beoordeling van de stelling van appellante dat tot terugzending had kunnen worden besloten, moet worden uitgelegd wat onder zodanige voorschriften moet worden verstaan. Daarbij is van belang of deze verwijzing betreft voorschriften die voor invoer in de lidstaten van de EU gelden dan wel voorschriften van een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I van richtlijn 97/78/EG vermelde grondgebieden. In het bestreden besluit is verweerder kennelijk niet van laatstgenoemde interpretatie uitgegaan. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder met belanghebbende bij de lading een plaats die is vermeld op bijlage I van richtlijn 98/87/EG is overeengekomen, laat staan heeft vastgesteld dat voorschriften van die plaats in de weg staan aan terugzending van de betreffende partijen. Verweerder heeft in dit verband gewezen op artikel 22, tweede lid, richtlijn 97/78/EG en lijkt derhalve de voorschriften die in de EU van toepassing zijn, als maatgevend te hebben aanvaard. Hoewel deze interpretatie niet onaanvaardbaar is te achten meent het College dat niet vanzelfsprekend is dat door de communautaire wetgever voor producten die in de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht vastgestelde normen ook toegepast moeten worden bij de beslissing om producten die niet in de gemeenschap in het vrije verkeer zijn gebracht, terug te zenden, terwijl de regelgeving die van toepassing is op de met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats, voorziet in een ander niveau van bescherming van de volksgezondheid. Derhalve bestaat over deze interpretatie niet zodanige zekerheid, dat kan worden gemeend dat hierover redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan. Derhalve is het College verplicht deze vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen.
5.2.8 Het systeem van artikel 17 richtlijn Pro 97/78/EG impliceert dat niet steeds een product dat niet aan de invoervoorwaarden voldoet van de mogelijkheid van terugzending naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I bij richtlijn 97/78/EG wordt uitgesloten. Derhalve zal moeten worden vastgesteld of de met betrekking tot de onderhavige partijen verkregen resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of veterinairrechtelijke voorschriften zich verzetten tegen terugzending van deze partijen.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 22, tweede lid, richtlijn 98/87/EG de verplichting meebrengt, zonder dat verweerder de bevoegdheid heeft anderszins te besluiten, de betreffende partij te vernietigen. Laatstgenoemde bepaling schrijft voor dat indien bij een van de bij richtlijn 97/78/EG vastgestelde controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier, de bevoegde veterinaire autoriteit onmiddellijk onder meer besluit tot beslag op en vernietiging van de betreffende partij. Dat de betreffende partij, waarin residuen van furazolidon zijn vastgesteld, een gevaar voor de volksgezondheid vormen ontleent verweerder aan artikel 5 verordening Pro (EEG) 2377/90.
De juistheid van deze interpretatie is niet zonder twijfel, reeds omdat -zoals blijkt uit de beslissing op bezwaar, alsmede uit de door appellante ter zitting overgelegde beslissingen op bezwaar van verweerder - na overleg met de Chinese autoriteiten en met de Commissie na ampel beraad is besloten dat partijen vlees met herkomst China die voor 15 maart 2002 ter keuring zijn aangeboden voor terugzending in aanmerking komen, indien zij minder dan 5 ppb nitrofuranen bevatten en niet tevens andere stoffen vermeld in bijlage IV van richtlijn (EEG) 2377/90.
Indien artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a richtlijn 97/78/EG gelezen in samenhang met artikel 22 van Pro deze richtlijn en artikel 5 verordening Pro (EEG) 2377/90 meebrengt dat verweerder geen andere keuze heeft dan een partij producten waarin een residu van een stof vermeld in bijlage V van verordening (EEG) 2377/90 is aangetroffen, te bestemmen voor vernietiging, zou de na overleg met onder meer de Commissie overeengekomen gedragslijn, niet met deze verplichting verenigbaar zijn. Reeds hierom kan het College niet vaststellen dat de thans door verweerder bepleite interpretatie van artikel 17 richtlijn Pro 98/78/EG zonder redelijke twijfel is, zodat ook deze vraag ingevolge artikel 234, derde alinea, EG aan het Hof van Justitie moet worden voorgelegd.
In verband hiermee dient de vraag zich aan of artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, richtlijn 98/78/EG strekt tot bescherming van de belangen van het derde land waar de partij na terugzending zal worden ingevoerd, ook indien dit belang niet tevens de bescherming van een belang dat in de lidstaten van de EU kan worden gelokaliseerd, impliceert. De benadering die door verweerder wordt voorgestaan, brengt mee dat deze bescherming plaats vindt op het niveau dat is neergelegd in communautaire regelgeving, zoals in casu verordening (EEG) 2377/90, hoewel het beschermingsniveau van het betreffende derde land wellicht lager is. In dit verband meent het College dat in de rechtspraak van het Hof aanwijzingen kunnen worden gevonden dat het vrij verkeer tussen de lidstaten door één lidstaat niet mag worden beperkt omwille van een belang dat in een andere lidstaat moet worden gerealiseerd (arrest van het Hof van 10 mei 1995, Alpine Investments, C-384/93, Jur. Blz. I-1141, punt 43), terwijl de benadering in het arrest Werner wellicht iets ruimere bevoegdheid biedt voor een beperking met het oog op de positie van een derde land, maar desalniettemin ook de aanwezigheid van een eigen belang van de lidstaat die de export naar een derde land beperkt, benadrukt (arrest van het Hof van 17 oktober 1995, Werner, C-70/94, Jur. blz. I-3189, met name punten 25 en 26).
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal de zaak worden verwezen naar het Hof van Justitie om bij prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de aldaar geformuleerde vragen. Ingevolge artikel 23 van Pro het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie wordt de procedure voor het College in afwachting van de prejudiciële beslissing geschorst en zal het College iedere beslissing in dit geding aanhouden. Het vorenoverwogene leidt tot de volgende beslissing.
6. Beslissing
Het College:
- heropent het onderzoek;
- verzoekt het Hof van Justitie een prejudiciële beslissing te geven omtrent de volgende vragen:
1. Moet artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van richtlijn 97/78/EG, aldus worden geïnterpreteerd dat het bezwaar tegen terugzending van een partij die niet aan de invoervoorwaarden voldoet, is gelegen in het niet voldoen aan de communautaire voorwaarden voor invoer dan wel in de voorwaarden die gelden op de met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I van de richtlijn 97/78 EG vermelde grondgebieden?
2. Moet artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van richtlijn 97/98/EG, gelezen in samenhang met artikel 22, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG en met artikel 5, van verordening (EEG) 2377/90 aldus worden geïnterpreteerd dat deze bepaling in alle gevallen waarin na één van de bij richtlijn 97/78/EG voorziene controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier, imperatief de vernietiging van de betreffende partijen dierlijke producten voorschrijft?
3. Moet artikel 22 van Pro richtlijn 97/78/EG in samenhang met artikel 5, verordening (EEG) 2377/90 aldus worden geïnterpreteerd dat de enkele omstandigheid dat in een partij een residu van een stof vermeld in bijlage V van verordening (EEG) 2377/90 is aangetroffen, meebrengt dat de betreffende partij een zodanig gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier dat terugzending is uitgesloten?
4. Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 17, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG, dan aldus worden uitgelegd dat het tevens strekt tot bescherming van de belangen van het derde land waar de partij na terugzending zal worden ingevoerd, ook als dit belang niet tevens de bescherming impliceert van een belang dat in lidstaten van de EU kan worden gelokaliseerd?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. A. Bruining