Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1313 5 april 2005
5196 Regeling verbod handel met bepaalde stoffen
behandelde dieren en producten
Uitspraak in de zaak van:
1. Sebava B.V., te Vuren,
2. Varkensexploitatiemaatschappij Avezaath B.V., te Kapel Avezaath,
3. Varkensexploitatiemaatschappij Zevenbergschenhoek, te Zevenbergschenhoek,
4. A Landbouwbedrijf Holding B.V., te Kapel Avezaath,
5. B, te Vuren,
6. Knorhof B.V., te Kapel Avezaath,
7. VOF Kegra, te Woubrugge,
8. VOF C, te Kapel Avezaath,
9. CV D, te Kapel Avezaath,
10. Maatschap E, te Kapel Avezaath,
11. Maatschap F, te Kapel Avezaath,
12. G, te Kapel Avezaath,
13. Maatschap H, te Kapel Avezaath,
14. I, te Kapel Avezaath,
15. Maatschap J, te Goudswaard,
appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 22 oktober 2003, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 september 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten, onderscheidenlijk tegen twee besluiten van verweerder van 1 juli 2002 tot het onder toezicht plaatsen van de dieren aanwezig op de bedrijven van de appellanten sub 2 en 3 en tegen twee besluiten van verweerder van 26 juli 2002 tot opheffing van die ondertoezichtplaatsingen.
Bij brief van 24 november 2003 hebben appellanten de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 11 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 14 december 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1.1 De toepasselijke communautaire regelgeving.
De considerans van Richtlijn 96/22/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de Richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG (Pb. 1996, L 125, blz. 3; hierna: richtlijn 96/22/EG) bevat, onder meer, de volgende passages:
" (3) Overwegende dat bepaalde stoffen met thyreostatische, respectievelijk oestrogene, androgene of gestagene werking voor de consument schadelijk kunnen zijn wegens de residuen ervan in het vlees of in andere levensmiddelen van dierlijke oorsprong; dat deze stoffen tevens afbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van levensmiddelen van dierlijke oorsprong;
(…)
(8) Overwegende voorts dat alle consumenten zich onder dezelfde voorwaarden van vlees en van uit vlees bereide levensmiddelen moeten kunnen voorzien, waarbij de hun geboden produkten tegelijkertijd optimaal aan hun wensen en verwachtingen voldoen; (…)
(13) Overwegende dat een doeltreffende controle op de toepassing van de uit deze richtlijn voortvloeiende bepalingen dient te worden gewaarborgd;
(…)
(16) Overwegende dat het Europees Parlement op 18 januari 1996 de Commissie en de Raad heeft verzocht zich tegen de invoer van met hormonen behandeld vlees in de Gemeenschap te blijven verzetten: dat het de wens heeft uitgesproken dat het volledige verbod op het gebruik van groeibevorderaars in de veehouderij gehandhaafd blijft; (…)"
Richtlijn 96/22/EG bevat, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen:
"Artikel 1
(…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
a) "landbouwhuisdieren": als huisdier gehouden runderen, varkens (…)
d) "illegale behandeling": het gebruik van niet-toegestane stoffen of produkten (…)
Artikel 3
De Lid-Staten zien erop toe dat het volgende wordt verboden:
a) het op enigerlei wijze toedienen van stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking en van ß-agonisten aan landbouwhuisdieren (…)
b) het houden - behalve onder officiële controle - van de onder a) bedoelde dieren op een bedrijf, het in de handel brengen of slachten voor consumptie van landbouwhuisdieren (…) die sporen vertonen van de onder a) genoemde stoffen of waarin de aanwezigheid van dergelijke stoffen is vastgesteld, behalve wanneer kan worden aangetoond dat de betrokken dieren overeenkomstig artikel 4 of Pro artikel 5 zijn Pro behandeld;
(…)
d) het in de handel brengen van vlees van onder b) bedoelde dieren;
e) het verwerken van onder d) bedoeld vlees.
(…)
Artikel 8
De Lid-Staten zien erop toe dat:
(…)
3. de opsporing
a) van de aanwezigheid van de in punt 1 bedoelde stoffen in dieren en in het drinkwater voor dieren, alsmede op alle plaatsen waar dieren worden opgefokt of gehouden;
b) van de aanwezigheid van residuen van bovengenoemde stoffen in levende dieren, in de excreta en lichaamsvochten daarvan, alsmede in weefsel en dierlijke produkten,
wordt uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van de bijlagen III en IV bij Richtlijn 96/23/EG;
4. wanneer bij de in punt 2 en 3 bedoelde controles blijkt dat:
a) er stoffen of produkten aanwezig zijn waarvan het gebruik of het houden verboden is of er residuen aanwezig zijn van stoffen die in het kader van een illegale behandeling zijn toegediend, beslag wordt gelegd op deze stoffen of produkten, terwijl de eventueel behandelde dieren of het vlees daarvan onder officiële controle moeten worden geplaatst totdat de nodige sancties zijn getroffen;"
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb. 1996, L 125, blz. 10; hierna: richtlijn 96/23/EG) bevat, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen:
" Artikel 13
De bevoegde autoriteit
a) verzoekt, in geval van vermoedelijke illegale behandeling, de eigenaar, de houder van de dieren of de dierenarts die voor het bedrijf verantwoordelijk is, om bewijsstukken waarmee de aard van de behandeling gerechtvaardigd kan worden;
b) verricht, wanneer de illegale behandeling door dit onderzoek wordt bevestigd of wanneer niet-toegestane stoffen of produkten worden gebruikt, dan wel wanneer een gegronde verdenking betreffende het gebruik van dergelijke stoffen of produkten bestaat, de onderstaande controles of laat deze verrichten:
- steekproefcontroles bij de dieren in het bedrijf van herkomst, met name om het gebruik van die stoffen of produkten, en met name eventuele sporen van implantaten op te sporen; die controles kunnen een officiële monsterneming omvatten,
- controles waarbij op de landbouwbedrijven waar de dieren worden opgefokt, gehouden of gemest met inbegrip van de bedrijven die administratief met genoemde bedrijven verbonden zijn, dan wel op de bedrijven van oorsprong of herkomst van de dieren, wordt gezocht naar stoffen waarvan het gebruik verboden is dan wel naar niet-toegestane stoffen of produkten. Daartoe moeten officiële monsters genomen worden van het drinkwater en van de voeders van de dieren,
- steekproefcontroles van de diervoeders op het bedrijf van oorsprong, alsmede van het drinkwater van de dieren (…)
- alle controles die nodig zijn om de oorsprong van de niet-toegestane produkten of stoffen, dan wel van de behandelde dieren op te sporen;
(…)
Artikel 15
1. (…)
2. Voor de stoffen van groep A moet een positieve uitkomst die geconstateerd wordt naar aanleiding van een gebruikelijke methode in plaats van een referentiemethode, door een erkend laboratorium worden bevestigd aan de hand van de daartoe volgens lid 1 vastgestelde referentiemethoden.
Voor alle stoffen geldt dat, indien de uitkomst wordt aangevochten op basis van een analyse op tegenspraak, deze resultaten bevestigd moeten worden door het nationale referentielaboratorium dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, voor de betrokken stof of het betrokken residu is aangewezen; wanneer deze laatste bevestiging positief is, komen de kosten ten laste van de eiser.
3. Wanneer bij onderzoek van een officieel monster sprake is van een illegale behandeling, gelden de artikelen 16 tot en met 19, alsmede de in hoofdstuk V bedoelde maatregelen.
(…)
Artikel 17
In geval van aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of produkten of illegale behandeling moet de bevoegde autoriteit zich ervan vergewissen dat de veehouderij(en) die bij de in artikel 13, onder b), bedoelde onderzoeken in het geding is (zijn) onverwijld onder officieel toezicht wordt (worden) geplaatst. De bevoegde autoriteit dient zich er tevens van te vergewissen dat alle betrokken dieren worden voorzien van een officieel merk- of identificatieteken en dat bij het nemen van officiële monsters in eerste instantie met statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis wordt gewerkt.
(…)
Artikel 23
1. Tijdens de periode waarin de dieren zoals voorgeschreven in artikel 17 worden Pro vastgehouden, mogen die dieren van het in het geding zijnd bedrijf slechts onder officieel toezicht het bedrijf van oorsprong verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen. Afhankelijk van het soort geïdentificeerde stof(fen) neemt de bevoegde autoriteit de nodige conservatoire maatregelen.
2. Aansluitend op de monsterneming overeenkomstig artikel 17 worden Pro de positief bevonden dieren, wanneer bevestigd wordt dat er sprake is van illegale behandeling, onmiddellijk ter plaatse gedood of, vergezeld van een officieel veterinair certificaat, rechtstreeks naar het aangewezen slachthuis of een destructiebedrijf gebracht om er te worden gedood. De gedode dieren worden vervolgens afgevoerd naar een bedrijf voor de verwerking van hoog-risicomateriaal als bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG (…).
Bovendien moeten, op kosten van het bedrijf, van alle partijen dieren die tot het gecontroleerde bedrijf behoren en mogelijk verdacht zijn, een monster genomen worden.
3. Indien echter de helft of meer dan de helft van de monsters die genomen zijn van een representatief percentage, overeenkomstig artikel 17, positief is, heeft de veehouder de keuze tussen een controle op alle dieren van het bedrijf die mogelijk verdacht zijn en het laten doden van de betrokken dieren.(…)"
2.1.2 De toepasselijke nationale regelgeving.
In de Landbouwwet (Stb. 1957, 342), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald.
" Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:
a. het telen, kweken, fokken, vangen en broeden van produkten;
b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.
(…)
Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde Pro doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a, vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing of een krachtens artikel 2 of Pro 7 van de In- en uitvoerwet vastgestelde heffing ter zake van de invoer of de uitvoer van produkten.
3. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald, in welke gevallen Onze Minister regelen, als bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van ondernemingen, waarin daarbij aan te wijzen bedrijven op het gebied van industrie, handel en ambacht worden uitgeoefend, niet vaststelt dan in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken."
Ter uitvoering van de Richtlijnen 96/22/EG en 96/23/EG is de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, 130, hierna ook wel: Regeling) vastgesteld. In de Regeling, zoals deze laatstelijk is gewijzigd, is het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling en de daarop gebaseerde bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
f. in de handel brengen: voorhanden of in voorraad hebben, slachten, be- of verwerken, ge- en verbruiken, vervoeren, aanvoeren, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen of vervreemden;
(…)
Artikel 2
1. De minister draagt ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG de aan hem in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees, het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren en het bestuur van het Produktschap Vis voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. een verbod om landbouwhuisdieren en aquicultuurdieren waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels dan wel overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de bevoegde autoriteit zijn geplaatst;
b. een verbod om verwerkte producten of vlees van dieren als bedoeld in onderdeel a in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
2. Ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees en het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van Pro richtlijn 96/23/EG;
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende betrokken sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren.
Artikel 3
1. Voorzover niet bij een door de minister goedgekeurde verordening van een productschap is voorzien in regelen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, is het verboden:
a. landbouwhuisdieren (…) waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen;
b. verwerkte producten of vlees van die dieren in de handel te brengen.
2. De verboden, bedoeld in het eerste lid, gelden niet wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, geldt niet voorzover de dieren overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de minister zijn geplaatst.
(…)
Artikel 4
1. Indien op een bedrijf de aanwezigheid wordt geconstateerd van diergeneesmiddelen of substanties die ingevolge de communautaire regelgeving niet aan landbouwhuisdieren (…) mogen worden toegediend alsmede indien in monsters residuen worden aangetroffen van dergelijke stoffen, wordt het betrokken bedrijf onder officieel toezicht van de minister geplaatst.
2. Dieren van een bedrijf als bedoeld in het eerste lid worden gemerkt of geïdentificeerd en mogen, zolang het onderzoek niet is afgerond, het bedrijf slechts onder officieel toezicht van de minister verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen.
3. De eigenaar of houder van dieren is verplicht te gedogen dat op of aan die dieren een merk als bedoeld in het tweede lid wordt aangebracht.
(…)"
In de toelichting op de Regeling is, onder meer, het volgende vermeld.
"Als basis voor de implementatie dient artikel 19 Landbouwwet Pro, op grond waarvan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij onder andere ter uitvoering van richtlijnen van de Europese Unie regels kan stellen ten aanzien van het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanleveren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van producten in de zin van de Landbouwwet. Deze bevoegdheid kan ingevolge artikel 23 van Pro de Landbouwwet geheel of gedeeltelijk worden overgedragen aan het bestuur van een bedrijfslichaam."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten sub 2 en 3 exploiteren varkenshouderijen aan respectievelijk de Burensewal 3 te Kapel Avezaath en de Derdeweg 11 te Zevenbergschenhoek; enig aandeelhouder en directeur van deze appellanten is B.
- Voornoemde appellanten hebben verschillende partijen diervoeder(grondstoffen) van Zeeland Voeders BV en Rined BV ontvangen. De partijen waren afkomstig van de Belgische firma Bioland, waarvan uit een traceringsonderzoek is komen vast te staan dat het diervoeder had geleverd dat medroxyprogesteronacetaat (MPA) bevatte. MPA is een stof met gestagene werking.
- In verband daarmee heeft verweerder beide voormelde bedrijven bij besluit van 1 juli 2002 onder toezicht geplaatst. Het besluit tot ondertoezichtplaatsing (hierna mede: OTP) is op 2 juli 2002 uitgereikt aan mevrouw K, echtgenote van B.
- Op 2 juli 2002 zijn op beide bedrijven monsters genomen van het voer. De op het bedrijf van appellante sub 2 genomen monsters zijn voor wat betreft het voer Serena S4 en S9 positief bevonden op MPA. Monsters genomen van het tarwezetmeel uit twee putten op het bedrijf van appellante sub 3 zijn eveneens positief bevonden op MPA.
- Op 5 juli 2002 zijn op beide bedrijven proefslachtingen uitgevoerd, teneinde monsters van (het niervet van) die dieren nader te onderzoeken. Behoudens in het niervet van één zeug van het bedrijf van appellante sub 3, waarin een spoor van MPA werd aangetroffen, leverde dit onderzoek geen aantoonbaar MPA in het niervet op.
- Verweerder heeft daarna bij twee onderscheiden besluiten van 26 juli 2002 de OTP opgeheven.
- Appellanten hebben zowel tegen de OTP als tegen de opheffing daarvan tijdig bezwaar gemaakt bij verweerder.
- Op 4 februari 2003 heeft een hoorzitting naar aanleiding van de bezwaren van appellanten plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van de appellanten sub 1 en sub 4 t/m 15 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van een rechtstreeks belang.
Voorts heeft verweerder overwogen dat de uitreiking van het besluit van 1 juli 2002 aan de echtgenote van de (bestuurder van) de enig aandeelhouder van appellanten sub 2 en 3 niet onjuist is geweest.
De bezwaren van appellanten sub 2 en 3 heeft verweerder ongegrond verklaard op - samengevat - de volgende gronden.
Richtlijn 96/23/EG is voor zover noodzakelijk op juiste wijze geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving. De Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten ontbeert niet de noodzakelijke wettelijke basis. Deze basis is (onder andere) gelegen in artikel 19 van Pro de Landbouwwet, welk artikel een zelfstandige grondslag vormt voor het stellen van regels ter uitvoering van communautaire verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen, voor zover die betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Hoewel in dit artikel kortheidshalve ten aanzien van gedragingen en doelstellingen is verwezen naar artikel 13 van Pro de Landbouwwet, is er niet in die zin sprake van een koppeling tussen beide artikelen dat de regels die op grond van artikel 19 worden Pro vastgesteld uitsluitend betrekking kunnen hebben op een heffingensysteem, waarvoor artikel 13 de Pro wettelijke basis is.
Ter ondersteuning van dit standpunt heeft verweerder verwezen naar de memorie van toelichting (Bijlage Hand. II, 1965/66, 8387) bij de Wet van 23 juni 1966 houdende wijziging van de Landbouwwet ter bevordering van een goede uitvoering van het gemeenschappelijk beleid van de Europese Economische Gemeenschap op het gebied van de landbouw (Stb. 1966, 278).
Voorts is, anders dan door appellanten betoogd, de bevoegdheid tot het opleggen van de OTP niet overgedragen aan het Productschap voor Vee en Vlees (hierna: PVV). Deze bevoegdheid komt ingevolge artikel 4 van Pro de Regeling aan verweerder toe. Het PVV is alleen bevoegd regelen te stellen omtrent de in artikel 2 van Pro de Regeling limitatief opgesomde onderwerpen.
Uit een traceringsonderzoek is gebleken dat appellanten sub 2 en 3 een aantal ladingen van met MPA besmet voer geleverd hadden gekregen van Zeeland voeders en Rined. Monsters van het betrokken voer zijn ook positief gebleken op MPA. Het voeder is ook daadwerkelijk aan de varkens toegediend. In verband hiermee was dan ook de steekproef, die op grond van artikel 13 van Pro Richtlijn 96/23/EG is gedaan aan te merken als een representatief onderzoek in de zin van artikel 17 van Pro deze richtlijn. Nu vaststond dat zich de situatie bedoeld in artikel 13, sub b, van Richtlijn 96/23/EG voordeed, was geen andere beslissing dan een OTP mogelijk.
Gezien het overtuigende bewijs dat er met MPA besmet diervoeder op meergenoemde bedrijven aanwezig is geweest doet het feit dat niermonsters van de dieren negatief zijn bevonden op MPA aan de rechtmatigheid van de opgelegde OTP niet af. De negatieve testresultaten zijn aanleiding geweest om de OTP op te heffen. De opheffing houdt echter geen erkenning in van de onrechtmatigheid van de eerdere oplegging van de OTP, aldus verweerder. Verweerder heeft voorts opgemerkt dat de duur van de maatregel geen deel uitmaakt van het besluit van 1 juli 2002, zodat daarin, voor zover appellanten dat zouden willen betogen, niet de onrechtmatigheid van het besluit kan zijn gelegen.
De wijze van monsterneming en de analyse daarvan voldoen aan alle nationale en internationale eisen. De in het slachthuis genomen monsters zijn opgestuurd naar het Rijks-Kwaliteitsinstituut voor Land- en Tuinbouwproducten te Wageningen (hierna: RIKILT) en aldaar geprepareerd en op de in Richtlijn 96/23/EG en de Commissiebeschikking 98/179/EG voorgeschreven wijze onderzocht. Er is ook rekening gehouden met de mogelijkheid dat contramonsters zouden worden genomen. Daaraan doet niet af dat de specifieke accreditatie van het RIKILT voor onderzoek naar MPA pas na het onderzoek heeft plaatsgevonden.
Dat MPA ook op communautair niveau als een gevaar voor de volksgezondheid wordt beschouwd blijkt uit het in artikel 3 van Pro de richtlijn 96/22/EG opgenomen absolute verbod tot toediening ervan aan landbouwhuisdieren. Na constatering van de aanwezigheid van MPA in het voer en de voedersystemen van appellanten sub 2 en 3 was verweerder tot oplegging van de maatregel gehouden. De OTP is derhalve op goede gronden opgelegd, zodat van schending van het verbod van détournement de pouvoir geen sprake kan zijn.
Verweerder is ten slotte van mening dat het belang van de volksgezondheid dat de communautaire bepalingen beogen te beschermen, zwaarder moet wegen dan het bedrijfsbelang van de betrokkenen die met de OTP zijn geconfronteerd. MPA staat op de lijst van ingevolge richtlijn verboden stoffen. Ook is onjuist dat verweerder ten onrechte geen aanbod tot nadeelcompensatie aan de betrokken bedrijven heeft gedaan. De schade veroorzaakt door de OTP van een bedrijf nadat de aanwezigheid van niet-toegestane stoffen is geconstateerd, behoort tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer. Verweerder heeft ten slotte nog opgemerkt dat tussen de door de betrokken ondernemingen bedoelde schade en de besluiten tot opheffing van de OTP geen causaal verband bestaat.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog het volgende toegevoegd.
Afgezien van appellanten sub 2 en 3 exploiteert geen der appellanten de bij de OTP en de opheffing daarvan betrokken varkenshouderijen. Van hun (mede-)ondernemerschap is niet gebleken. Appellante sub 1 is een handelaar in veevoer en nam het besmette veevoer voor de bedrijven van de appellanten sub 2 en 3 af. Haar belang is dan ook niet rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken. Appellante sub 4, de houdstermaatschappij, is evenmin te beschouwen als mede-ondernemer. Appellanten sub 5 en 7 t/m 15, hebben niets aangevoerd waaruit kan worden afgeleid dat zij medebelanghebbende zijn bij de bestreden besluiten. De door sommige van hen - overigens pas een jaar na de indiening van het beroepschrift - ingediende stukken wijzen niet in de richting van de exploitatie voor eigen rekening en risico van een varkenshouderij. Het houderschap waarop zij een beroep doen, sluit zulks al bij voorbaat uit, aldus verweerder.
Het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" is in het onderhavige geval niet aan de orde omdat, zoals reeds gezegd, de gevolgen van de opgelegde OTP in verband met de geconstateerde besmetting met niet-toegestane stoffen tot het normale ondernemersrisico moet worden gerekend en onevenredige gevolgen van een buitenmaatschappelijk risico in het onderhavige geval niet aan de orde zijn. De bestreden maatregel was het noodzakelijk antwoord van verweerder op de constatering van (de aanwezigheid van) verboden stoffen op de betreffende bedrijven en hield geen bedrijfsbeëindiging in. In zoverre gaat, aldus verweerder, een vergelijking met de zaak Leffers, (HR 18 januari 1991, AB 191/241, NJ 1992/638) waarin dat totaal anders lag, mank.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Verweerder heeft de bezwaren van de appellanten 1 en 4 t/m 15 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Sebava B.V. dreigt als leverancier van het gecontamineerde voer voor de schade als gevolg van de OTP te worden aangesproken. De overige appellanten zijn houder van de varkens in door hen gepachte stal(de)len, hetgeen onder meer blijkt uit door appellanten 8 t/m 15 ingediende aanvullende beroepschriften in het kader van door hen gevoerde procedures op grond van de Wet herstructurering varkenshouderij.
4.2 Het besluit waarbij de OTP is opgelegd, is betekend aan de verkeerde persoon.
Mevrouw K kan niet worden aangemerkt als houder of eigenaar van de dieren. Derhalve heeft geen bekendmaking plaatsgevonden van het besluit op de wijze als voorzien in artikel 3:41 Awb Pro, zodat het ingevolge artikel 3:40 Awb Pro niet in werking is getreden.
4.3 Richtlijnen 96/22/EG en 96/23/EG zijn naar de mening van appellanten slechts zeer gedeeltelijk geïmplementeerd in de Regeling. Met name artikel 23, tweede en derde lid, van Richtlijn 96/23/EG is niet in de Regeling geïmplementeerd. De beweerdelijke implementatie via de Wet Economische Delicten (WED) is volstrekt onvoldoende om de bestuursrechtelijke implicaties van deze bepaling in het nationale recht te verwerken. Artikel 19 van Pro de Landbouwwet biedt voorts geen nationaalrechtelijke basis voor de implementatie van genoemde richtlijnen.
Gelet op de verwijzing daarin naar artikel 13 van Pro die wet, kunnen op artikel 19 Landbouwwet Pro gebaseerde regelingen geen betrekking hebben op de bescherming van de consument of het belang van de volksgezondheid.
De Regeling moet, gelet op het vorenstaande onverbindend worden geacht, hetgeen meebrengt dat het besluit waarbij de OTP is opgelegd, onbevoegd is genomen.
4.4 Ook om een andere reden was verweerder niet bevoegd de op het bedrijf van appellanten aanwezige dieren onder toezicht te plaatsen. Op grond van de artikelen 2 en 3 van de Regeling zijn de aan de minister in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden overgedragen aan het bestuur van het PVV. Uit het systeem van de Regeling en de (mede) daarin opgenomen verhouding tussen de minister en het PVV vloeit voort dat met de overgang van bedoelde bevoegdheid ook de bevoegdheid om een OTP op te leggen is overgaan op het PVV.
4.5 Ter zitting hebben appellanten voorts betoogd dat het uitgevoerde onderzoek niet voldoet aan de eisen die artikel 17 van Pro Richtlijn 96/23/EG daaraan stelt. Er moet sprake zijn van "statistisch representatieve aantallen" en er dient op "internationaal erkende wetenschappelijke basis" te worden gewerkt. Aan beide eisen is niet voldaan. Er is geen representatief onderzoek geweest en ook de internationaal wetenschappelijke basis ontbreekt. Artikel 18 van Pro Richtlijn 95/53/EG (Pb. L 265) eist bijvoorbeeld dat de Lidstaten aan de betrokkenen de gelegenheid geven een tegenexpertise uit te voeren en dat zij garanderen dat er officieel verzegelde monsters bewaard worden. Ook was er ten tijde van het onderzoek nog geen accreditatie aan het RIKILT verleend voor de bepaling van het MPA-gehalte in het niervet. Dat is blijkens een artikel in het vaktijdschrift "De Boerderij" pas gebeurd negen maanden nadat het onderzoek was verricht.
Nu de resultaten van het onderzoek op het niervet negatief waren, komt des te meer belang toe aan het onderzoek in het diervoeder en daarvoor is het RIKILT in het geheel niet geaccrediteerd, aldus appellanten.
4.6 Verweerder heeft de aanwezigheid van MPA op de bedrijven gemotiveerd met een verwijzing naar op 28 juni 2002 binnengekomen ambtsberichten waaruit zou blijken dat het RIKILT zou hebben vastgesteld dat uit een niet nader aangeduide silo genomen monsters residuen van de stof MPA bevatten. Voorzover deze motivering de besluiten van 1 juli 2002 al kon dragen, was dat niet langer het geval, toen op grond van later verricht laboratoriumonderzoek niets bleek van de aanwezigheid van MPA in de onder toezicht geplaatste dieren. Appellanten zijn van mening dat verweerder met de besluiten tot opheffing van de OTP impliciet de onrechtmatigheid van het besluit van 1 juli 2002 heeft erkend.
4.7 Appellanten bestrijden dat MPA een gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Zij wijzen daarbij op de resultaten van wetenschappelijk onderzoek. In dit geval is MPA slechts het residu van een humaan anti-conceptiemiddel. Nu geen sprake is van een de volksgezondheid bedreigende stof, ontbreekt voor de bestreden maatregel tot OTP volgens appellanten zowel een nationaalrechtelijke, als een communautairrechtelijke basis.
4.8 Met de OTP is volgens appellanten het verbod van détournement de pouvoir geschonden, aangezien deze niet strekte tot bescherming van de volksgezondheid maar ter voorkoming van aantasting van de positie van de Nederlandse varkenshouderij op de Europese markt en daarmee tot het veiligstellen van het Nederlandse exportbelang.
4.9 Appellanten hebben tenslotte gesteld door de handelwijze van verweerder aanzienlijke schade te hebben geleden. Die schade had vergoed moeten worden, hetzij in het besluit tot oplegging van de OTP, hetzij in de besluiten tot opheffing daarvan. Door geen schadevergoeding aan te bieden heeft verweerder besloten in strijd met het in artikel 3:4 Awb Pro neergelegde evenredigheids-beginsel. Appellanten hebben aan dit betoog mede schending van het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" ten grondslag gelegd. De kennelijk in het belang van een ongestoorde export opgelegde OTP is hen opgelegd zonder dat zij de mogelijkheid hebben gehad hun activiteiten te reorganiseren. Om die reden valt de door hen geleden schade buiten de grenzen van het normale ondernemersrisico. In dit verband hebben appellanten verwezen naar het hiervoor reeds genoemde arrest van de Hoge Raad in de zaak Leffers.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ten aanzien van de vraag of verweerder de appellanten sub 1 en 4 t/m 15 terecht niet in hun bezwaren heeft ontvangen, overweegt het College het volgende.
Het door appellante sub 1 aangevoerde belang als leverancier van het besmette voer, die in verband daarmee vreest voor de door de OTP geleden schade te worden aangesproken, is een indirect bij de in bezwaar aangevallen besluiten betrokken belang, dat niet kan worden aangemerkt als een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
Appellante sub 4 kan als houdstermaatschappij naar haar aard niet als mede-ondernemer worden beschouwd. Ook zij is derhalve door verweerder in bezwaar terecht niet aangemerkt als belanghebbende in vorenvermelde zin.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid in bezwaar van de appellanten sub 5 t/m 15 overweegt het College het volgende. Tegenover de stelling van deze appellanten omtrent hun zelfstandig ondernemerschap staat verweerders gemotiveerde betwisting dat zij daadwerkelijk zelfstandig een varkenshouderij exploiteren. Voor zover deze appellanten hun medeondernemerschap hebben onderbouwd met het argument dat zij krachtens een pachtconstructie houder zijn van de betreffende varkens, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat deze constructie verder reikt dan in hun visie voor de uitvoering van het bepaalde bij en krachtens de Wet herstructurering varkenshouderij noodzakelijk is geweest. Iedere verder onderbouwing ontbreekt. Het College is van oordeel dat appellanten aldus niet aannemelijk hebben gemaakt daadwerkelijk rechtstreeks bij de in bezwaar aangevallen besluiten is betrokken.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder bezwaren van de appellanten 1 en 4 t/m 15 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zodat het beroep, voor zover ingesteld door deze appellanten, ongegrond is.
5.2.1 Het College overweegt voorts dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uitreiking van het besluit tot oplegging van de OTP aan de op het bedrijf aanwezige echtgenote van de directeur/enig aandeelhouder van appellanten naar de eisen van de Awb op voldoende geschikte wijze is geschied. Het betoog dat het bestreden besluit niet aan in artikel 3:41 van Pro de Awb gestelde bekendmakingseisen voldoet en als gevolg daarvan niet in werking is getreden, faalt derhalve.
5.2.2 Het College ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag of hetgeen appellanten sub 2 en 3 (hierna kortheidshalve: appellanten) hebben aangevoerd tegen de oplegging van de OTP en tegen de besluiten tot opheffing daarvan, doel treft. Het overweegt dienaangaande als volgt.
5.2.3 Het betoog van appellanten dat implementatie van de richtlijn 96/22/EG onvolledig dan wel onjuist in de nationale regelgeving is geschied, faalt. Ook de stelling dat artikel 19 van Pro de Landbouwwet niet de bevoegdheid biedt om regels te stellen met betrekking tot de gezondheid van de consument of van de volksgezondheid, moet worden verworpen. Dat geldt eveneens voor het betoog dat de minister onbevoegd was de bestreden besluiten te nemen in verband met de overdracht ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling door de minister van een aantal bevoegdheden aan het PVV. Voor de overwegingen die het College tot dit oordeel hebben geleid, verwijst het naar zijn overwegingen ter zake in de - ook door verweerder meermalen genoemde – uitspraak van 24 juni 2003 in de zaak L BV (AWB 03/177), te vinden op www.rechtspraak.nl, LJN I0088.
5.2.4 Met betrekking tot de stelling van appellanten inhoudende dat de aanwezigheid van MPA op hun bedrijven niet, althans onvoldoende, is aangetoond omdat het ingestelde onderzoek niet voldoet aan de eisen die de communautaire richtlijnen stellen, overweegt het College het volgende.
In de hiervoor genoemde uitspraak inzake L B.V. heeft het College overwogen dat verweerder, gelet op de inhoud en strekking van Richtlijn 96/22/EG, terecht het standpunt heeft ingenomen dat wanneer zich een situatie voordoet waarin reeds is komen vast te staan dat sprake is van toediening van (een) verboden stof(fen), de in Richtlijn 96/23/EG gegeven voorschriften ter uitvoering van de opsporing van een eventuele illegale behandeling niet meer aan de orde zijn. Immers, in een zodanige situatie is al vastgesteld dat (een) verboden stof(fen) is (zijn) toegediend. Maatregelen die in Richtlijn 96/23/EG zijn voorzien om vast te stellen of een verboden toediening heeft plaatsgevonden, zijn dan niet meer nodig.
In de thans voorliggende zaak is, evenals het geval was in de zaak L B.V., reeds op andere wijze dan aan de hand van de in Richtlijn 96/23/EG genoemde controlemaatregelen komen vast te staan dat sprake is van toediening van (een) verboden stof(fen). Hiertoe heeft het College in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat de bedrijven van appellanten voer geleverd hebben gekregen dat besmet was met MPA. Voorts acht het College voldoende aannemelijk gemaakt dat alle varkens op de in geding zijnde bedrijven met dit voer zijn gevoerd. Weliswaar hebben appellanten dit laatste
- overigens pas - ter zitting betwist, doch gegeven de omstandigheid dat verweerder er op grond van het aan de OTP voorafgaande onderzoek van meet af aan uitdrukkelijk van is uitgegaan dat alle varkens op de bedrijven van appellanten met het besmette voer gevoerd zijn, komt aan die slechts summier toegelichte betwisting onvoldoende gewicht toe.
Eén en ander leidt ertoe dat niet behoeft te worden bezien of verweerder de hand heeft gehouden aan de in Richtlijn 96/23/EG gegeven voorschriften te behoeve van de opsporing van een MPA-besmetting. De omstandigheid dat verweerder ter bevestiging van de vaststelling van de aanwezigheid van MPA steekproefsgewijs van een aantal dieren monsters heeft genomen, brengt niet mee dat de wijze waarop die monsters - in wezen ten overvloede - zijn genomen en onderzocht kan leiden tot het oordeel dat verweerder ten onrechte tot OTP heeft besloten.
Gelet op het vorenstaande treft de hier aan de orde zijnde stelling van appellanten geen doel en kan evenmin aan de orde komen of de door appellanten in twijfel getrokken accreditatie van het RIKILT ten tijde van het onderzoek van de monsters toereikend was.
5.2.5 Aangezien is komen vast te staan dat zich op de bedrijven van appellanten dieren bevonden waaraan een verboden stof was toegediend, was verweerder op grond van artikel 4 van Pro de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 3 juncto Pro artikel 8, vierde lid, van Richtlijn 96/22/EG gehouden tot ondertoezichtplaatsing van die bedrijven.
5.2.6 Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder door de bedrijven van appellanten onder toezicht te plaatsen heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Immers, zoals uit het vorenoverwogene volgt, heeft verweerder, gelet op Richtlijn 96/22/EG, op goede gronden de OTP opgelegd.
De opvatting van appellanten dat MPA niet bedreigend is voor de volksgezondheid en dat de OTP deswege in strijd is met de wet, maakt dit niet anders. MPA behoort tot de bij richtlijn 96/22/EG verboden stoffen. Mede in het licht van hetgeen in het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 1 december 1999 in de gevoegde zaken T-125/96 en T-152/96 (Jur. 1999, blz II-03427, punt 76 en 77) is overwogen ten aanzien van doel en strekking van deze richtlijn, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat de vraag naar de effecten van het gebruik van die stof in het concrete geval van belang kan zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Ook deze grief kan derhalve niet slagen.
5.2.7 Op basis van de resultaten van nader uitgevoerde proefslachtingen, heeft verweerder besloten tot opheffing van de maatregel. Niet is gebleken dat verweerder de OTP langer heeft laten voortduren dan nodig was. Het betoog van appellanten dat verweerder met de bestreden opheffingsbesluiten impliciet de onrechtmatigheid van de ondertoezicht plaatsingen van 1 juli 2002 zou hebben erkend, wordt verworpen aangezien de reden van opheffing van de OTP niets afdoet aan de - naar uit het vorenstaande blijkt - juistheid van de OTP.
5.2.8 De vraag of verweerder aan de OTP een schadeloosstelling had moeten verbinden beantwoordt het College in lijn met zijn uitspraak van 3 juli 2002, (AWB 01/338), www.rechtspraak.nl LJN AE7535, ontkennend. De ondertoezichtplaatsing van een bedrijf, nadat de aanwezigheid van (een) niet toegestane stof(fen) is geconstateerd, moet gerekend worden tot het normale bedrijfsrisico van de ondernemer, zodat van schending van het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" in zo'n geval geen sprake is. De feitelijke en juridische grondslag van besluiten als hier aan de orde, komt in het geheel niet overeen met de grondslagen in de zaak Leffers (HR 18 januari 1991, NJ 1992/638), waarin een in het algemeen belang noodzakelijke overheidsmaatregel tot vergaande consequenties voor alle op uitsluitend swillvervoedering ingestelde varkensmesters leidde, zonder dat hun de mogelijkheid was geboden hun bedrijfsvoering aan te passen.
5.2.9 De slotsom is dat ook het beroep, voorzover ingesteld door de appellanten sub 2 en 3, ongegrond moeten worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J. L. W. Aerts en mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. A.Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 april 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining