Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/395 14 december 2005
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.A. Verhagen, advocaat te Eindhoven,
tegen
de burgemeester van Gemert-Bakel, verweerder,
gemachtigde: mr. J.R.F. Kleefman en J. van Ras, beiden werkzaam bij de gemeente
Gemert-Bakel.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 juni 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 mei 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het aanwezig hebben van kansspelautomaten.
Bij brief van 11 juli 2005 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Op 25 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 2 augustus 2005 en 20 september 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 17 oktober 2005 heeft appellant een nader stuk toegezonden.
Op 2 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald.
“ Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
(…)
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
(…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting voor het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
(…).
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
(…).”
In de memorie van toelichting (TK 1997-1998, 25 727, nr. 3, pp. 21-22) is ten aanzien van het begrip hoogdrempelige inrichting als bedoeld in artikel 30, onder d, van de Wet, voorzover hier van belang, het volgende vermeld:
"Om een inrichting als hoogdrempelig te kunnen kwalificeren, is de eerste voorwaarde het bezit van een Drank- en Horecawetvergunning. (…) De tweede voorwaarde is dat in de inrichting het café- en restaurantbezoek op zichzelf staat en er geen andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Hiermee wordt aangegeven dat enkel in cafés en restaurants kansspelautomaten mogen worden opgesteld. (…) Een restaurant is een inrichting waar maaltijden worden geserveerd. Voor het begrip maaltijd kan worden aangesloten bij de uitleg die het CBB daaraan heeft gegeven. (…) Onder maaltijd wordt verstaan een geheel van warme gerechten, hetwelk tenminste bestaat uit de volgende drie, niet met elkaar vermengde bestanddelen: "vlees, vis, gevogelte of wild" (eventueel te vervangen door andere bestanddelen, in het geval van een vegetarisch restaurant), "groente" en "aardappelen, rijst of meelspijzen". Indien de inrichting op verstrekking van maaltijden van deze samenstelling is gericht en niet op merendeels afzonderlijke gerechten, is er sprake van een restaurant. (…) Indien in een café of restaurant nog andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend, dan wordt de inrichting alsnog als laagdrempelig gekwalificeerd. Zelfstandige betekenis houdt in dat de activiteit niet uitsluitend ter ondersteuning van het cafébezoek dient en een zelfstandige stroom van bezoekers trekt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een horeca-inrichting, genaamd pizzeria-restaurant B, te X, bestaande uit een restaurant en een afhaalgedeelte. Voor deze horeca-inrichting is een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet afgegeven.
- Op 21 oktober 2004 heeft appellant een vergunning aangevraagd voor het aanwezig hebben van twee kansspelautomaten in zijn horeca-inrichting.
- Bij besluit van 27 december 2004 heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd.
- Bij brief van 3 februari 2005 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 12 april 2005 hebben ambtenaren van de gemeente de inrichting van appellant bezocht.
- Op 19 april 2005 is appellant over zijn bezwaar gehoord door de Commissie Bezwaar en Beroep (hierna: de Commissie).
- Diezelfde dag heeft de Commissie verweerder geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie en onder verwijzing naar de motivering van dit advies, het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. In het advies is als volgt overwogen.
“ (…)
De inrichting van de heer A bestaat uit een gedeelte waar pizza’s en gegrilde gerechten gegeten kunnen worden en een gedeelte waar eten kan worden afgehaald. Beide gedeelten hebben een toegangsdeur vanaf de openbare weg. Tussen beide gedeelten bevindt zich een verbindingsdeur, die is voorzien van een mechanische sluiting.
Gelet op de aard van de geserveerde gerechten, kan het eetgedeelte niet worden aangemerkt als een restaurant in de zin van de rechtspraak van het CBB. Daarom moet er vanuit worden gegaan, dat in de inrichting niet het restaurantbedrijf, maar het cafébedrijf wordt uitgeoefend.
Nu moet beoordeeld worden, of het café een hoogdrempelige inrichting, als bedoeld in artikel 30c, sub d Wok, is. Voor de uitoefening van dit horecabedrijf is een Drank- en Horecavergunning afgegeven, die nog geldig is. Aan de eerste voorwaarde wordt dan ook voldaan. Aan de tweede voorwaarde wordt niet voldaan, immers naast het schenken van alcoholische drank bestaat de mogelijkheid om pizza’s en gegrilde gerechten te eten en tevens om gerechten af te halen. Aan die activiteiten moet zelfstandige betekenis worden toegekend. Ze dienen niet ter ondersteuning van het cafébezoek, maar trekken een zelfstandige stroom bezoekers. Mensen komen er om te eten of om gerechten af te halen. Dit leidt er toe, dat de gehele inrichting laagdrempelig is.
Op grond van artikel 30c, tweede lid sub a Wok mogen in een laagdrempelige inrichting geen kansspelautomaten staan. Als zich echter in een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit bevindt, waar rechtmatig alcohol wordt geschonken, dan kan die lokaliteit, op grond van artikel 30c, vierde lid Wok, als hoogdrempelig worden aangemerkt, als voldaan wordt aan de eerder genoemde voorwaarden (geldige drank- en horecavergunning en geen andere activiteiten met zelfstandige betekenis). Tevens moeten bezoekers van de andere (laagdrempelige) gedeelten die ruimten kunnen betreden, zonder eerst door die hoogdrempelige lokaliteit te gaan. In dat geval spreken we wel van een zogenaamde “samengestelde inrichting”.
De heer A is van mening, dat zijn inrichting een samengestelde inrichting is. De commissie kan daarin niet meegaan. Uit zowel het bezwaarschrift als dat wat op de zitting naar voren is gebracht maakt de commissie op, dat de heer A er vanuit gaat, dat het eetgedeelte als een hoogdrempelig gedeelte moet worden aangemerkt, binnen de laagdrempelige inrichting. Zoals de commissie hiervoor heeft overwogen, moeten beide gedeelten van de inrichting als laagdrempelig worden aangemerkt, omdat daarin andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis moet worden toegekend. Dat tussen de beide ruimten een deur met een mechanische sluiting aanwezig is en alleen door de heer A en zijn personeel wordt gebruikt, maakt dat niet anders.
Voor de vraag of de inrichting van de heer A een samengestelde inrichting is, is dus bepalend of er naast deze beide laagdrempelige lokaliteiten nog een lokaliteit aanwezig is, die voldoet aan het gestelde in artikel 30c, tweede lid sub a Wok. Dat is niet het geval. Er zijn maar twee lokaliteiten. Daarom is er geen sprake van een samengestelde inrichting. De commissie concludeert dan ook, dat de gehele inrichting laagdrempelig is en dat er geen kansspelautomaten mogen staan.”
Ter zitting heeft verweerder nog het volgende aangevoerd. Appellant heeft geprobeerd zijn stelling, dat hij een restaurant in de zin van de Wet exploiteert, kracht bij te zetten, door een nieuwe menukaart uit te brengen. De nieuwe menukaart is bij brief van 17 oktober 2005 naar zowel verweerder als het College toegezonden. Deze kaart wijkt qua gerechten en indeling af van de door verweerder getoetste menukaart. Maar ook als van deze kaart wordt uitgegaan, blijkt dat slechts vier van de 89 gerechten te kwalificeren zijn als driecomponentenmaaltijd. Verweerder blijft dan ook bij zijn standpunt dat appellants inrichting niet als hoogdrempelig is aan te merken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit ten onrechte is overwogen dat de horeca-inrichting geen samengestelde inrichting is.
Het restaurantgedeelte dient wel degelijk als hoogdrempelig te worden aangemerkt.
Op de eerste plaats worden er driecomponentenmaaltijden geserveerd, zoals blijkt uit de op 17 oktober 2005 toegezonden menukaart. De omschrijving van het begrip maaltijd in de memorie van toelichting sluit niet meer aan bij de moderne horeca. Ook wanneer niet aan het patroon van de klassieke driecomponentenmaaltijd wordt voldaan, kan zeker sprake zijn van een restaurant. Zie in dat verband ook de brief van de Minister van Justitie van 19 mei 2005 (TK, 2004-2005, 24557 nr. 54).
Op de tweede plaats is het laagdrempelig gedeelte, het afhaalgedeelte, in principe uitsluitend te bereiken zonder eerst de hoogdrempelige ruimte, het restaurant, te betreden. De aanwezige tussendeur dient alleen voor het personeel. De enkele aanwezigheid van een tussendeur is volgens eerdere uitspraken van het College onvoldoende om tot afwijzing van de vergunningaanvraag te kunnen overgaan. Hiertoe wordt verwezen naar de uitspraak van 13 februari 2002 (AB 2002/103).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder terecht heeft vastgesteld dat het restaurantgedeelte geen hoogdrempelige inrichting als bedoeld in artikel 30c, vierde lid, van de Wet is.
5.2 Wil een horecalokaliteit als hoogdrempelige inrichting kunnen worden aangemerkt, dan is onder meer vereist dat het café- en restaurantbezoek op zichzelf staat en er geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Blijkens de memorie van toelichting wordt met dit vereiste aangegeven dat enkel in cafés en restaurants kansspelautomaten mogen worden opgesteld. Voorts blijkt uit de memorie van toelichting dat er sprake is van een restaurant, indien de inrichting is gericht op verstrekking van driecomponentenmaaltijden en niet van merendeels afzonderlijke gerechten.
Het College stelt vast dat appellant ter zitting heeft erkend dat op de overgelegde menukaarten weliswaar enkele driecomponentenmaaltijden staan, maar dat voor het overgrote deel slechts afzonderlijke gerechten worden aangeboden. Er is dan ook geen sprake van een restaurant als bedoeld in de memorie van toelichting.
5.3 Appellant heeft zich met een beroep op de brief van de Minister van Justitie van 19 mei 2005 (TK, 2004-2005, 24557, nr. 54, pp. 8-10) op het standpunt gesteld dat het begrip maaltijd in de memorie van toelichting niet meer aansluit bij de moderne horeca en dat, ook wanneer niet aan het patroon van de klassieke driecomponentenmaaltijd wordt voldaan, zeker sprake kan zijn van een restaurant.
De Minister heeft in bedoelde brief onder meer gesteld dat de gedetailleerde omschrijvingen van ‘restaurant’ en ‘maaltijd’ in de memorie van toelichting niet meer aansluiten bij de moderne horeca, het onderscheid tussen café en restaurant is vervaagd en moderne restauranttypes niet altijd binnen het patroon van de klassieke driecomponentenmaaltijd passen. Hij schrijft dan ook positief te staan tegenover de voorstellen uit het zogenoemde OX-rapport, waaronder het voorstel om het onderscheid tussen café en restaurant op te heffen. De Minister tekent hierbij aan dat hij bij de besluitvorming grote zorg zal betrachten de goede resultaten van het huidige beleid niet in de waagschaal te stellen.
Het College stelt vast dat de Minister ter zake tot op heden geen maatregelen heeft genomen, terwijl evenmin vaststaat welke maatregelen precies zullen worden genomen. In dit verband is ook de brief van 17 november 2005 (TK 2005-2006, 24557, nr. 63, pp. 3-4) van belang. Hierin schrijft de Minister onder meer dat uit onderzoek is gebleken dat vooral in de horeca nogal wat minderjarigen gebruik maken van kansspelautomaten, hij het daarom wenselijk acht om aanvullende maatregelen te treffen voor kansspelautomaten in de horeca en met de (branche)organisaties zal nagaan op welke wijze verdergaande maatregelen ter beperking van kansspelverslaving kunnen worden doorgevoerd. Het College ziet bij de huidige stand van zaken dan ook onvoldoende grond om de in de memorie van toelichting gegeven omschrijvingen van ‘restaurant’ en ‘maaltijd’ niet langer te volgen.
5.4 Wil een horecalokaliteit als hoogdrempelige inrichting kunnen worden aangemerkt, dan is voorts vereist dat de overige ruimten in de laagdrempelige inrichting voor het publiek uitsluitend zijn te bereiken zonder eerst de lokaliteit te betreden.
Ook aan dit vereiste is niet voldaan. Bezoekers kunnen immers vanuit het restaurantgedeelte via een deur naar het afhaalgedeelte. Het beroep van appellant op de uitspraak van het College van 13 februari 2002 (AB 2002/103) kan hem niet baten. In die uitspraak ging het om een deur in een café naar de gang die toegang gaf tot was- en kleedruimten. Omdat de was- en kleedruimten niet tot de inrichting behoorden, overwoog het College dat die deur bij de beoordeling van het vereiste van artikel 30c, vierde lid, onder b, van de Wet geen rol kon spelen. In het onderhavige geval ligt dit anders. De betreffende deur in het café geeft immers toegang tot het afhaalgedeelte, dat wel tot de inrichting behoort.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat het restaurantgedeelte geen hoogdrempelige inrichting als bedoeld in artikel 30c, vierde lid, van de Wet is. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.H. Vazquez Muñoz