Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/1017 7 juli 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij ZLTO te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 december 2004, bij het College binnengekomen op 2 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen een drietal besluiten van 17 mei 2004, waarbij de eerdere besluiten tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over de jaren 2000, 2001 en 2002 zijn herzien en de uitbetaalde subsidies zijn teruggevorderd.
Bij brief van 21 januari 2005 heeft verweerder het College de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden. Op 31 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 21 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen zich door hun gemachtigde hebben laten vertegenwoordigen. De gemachtigde van verweerder werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas. Ter zitting is het onderzoek geschorst, nadat verweerder zich bereid had verklaard appellant alsnog te horen over het gebruik van de litigieuze percelen in 1991.
Bij brief van 18 oktober 2005 heeft verweerder het College het verslag van de op 5 oktober 2005 gehouden hoorzitting doen toekomen en gepersisteerd bij het bestreden besluit.
Bij brief van 3 november 2005 heeft appellant hierop gereageerd.
Vervolgens hebben partijen het College toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting en is het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen was ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen was ten tijde hier van belang het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage stond ten tijde hier van belang:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“TITEL IV CONTROLES
Artikel 6
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies gewaarborgd.
(…)
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen “oppervlakten”.
(…)
Artikel 7
1. Indien een Lid-Staat besluit de in artikel 6, lid 3, bedoelde steekproef geheel of gedeeltelijk te controleren door middel van teledetectie, (…).
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, vorozover hier en ten tijde van belang:
“ Titel III CONTROLES
Artikel 15 - Algemeen beginsel
De administratieve controles en de controles ter plaatse worden zo uitgevoerd dat op betrouwbare wijze kan worden geverifieerd of aan de voorwaarden voor toekenning van steunbedragen is voldaan.
Artikel 18
(…)
1. De controles ter plaatse betreffen jaarlijks ten minste:
a) 5 % van alle bedrijfshoofden die een steunaanvraag "oppervlakten" indienen;
(…)
3. Wanneer is bepaald dat onderdelen van een controle ter plaatse door middel van een steekproef mogen worden uitgevoerd, moet deze steekproef een betrouwbaar en representatief controleniveau waarborgen. De lidstaten bepalen de criteria voor de samenstelling van de steekproef. Komen bij de steekproeven onregelmatigheden aan het licht, dan wordt de steekproef dienovereenkomstig uitgebreid.
Artikel 23 - Teledetectie
1. Onder de in dit artikel bepaalde voorwaarden kunnen de lidstaten voor de in artikel 18, lid 1, onder a), bedoelde steekproef teledetectie gebruiken in plaats van traditionele middelen voor een controle ter plaatse. (…)
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48 - Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, (…).
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft bij zijn aanvraag oppervlakten voor 2003 voor 6.17 ha maïs akkerbouwsteun aangevraagd. De totaal opgegeven oppervlakte (alle gewascodes) in het kader van deze aanvraag betreft 28.91 ha.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 15 oktober 2003 aan verweerder gerapporteerd dat de opgegeven maïspercelen 1, 2 en 3, met een totale opgegeven oppervlakte van 4.07 ha, niet aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoen, omdat deze percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik waren.
- Met deze gegevens geconfronteerd heeft appellant bij brief van 25 november 2003 verweerder onder meer medegedeeld dat hij het bedrijf in 1998 van zijn ouders heeft overgenomen en zijn ouders alle papieren ouder dan tien jaar hebben vernietigd. Het enige bewijsmateriaal dat hij heeft, is een boekhoudrapport uit 1991, waarin staat vermeld dat er in 1991 6.5 ha voedergewassen is ingezaaid. Appellant stelt verder in de brief dat van zijn ouders mag worden aangenomen dat de maïspercelen 1, 2 en 3 tot deze 6.5 ha behoorden.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder de door appellant gevraagde akkerbouwsteun voor het jaar 2003 geheel geweigerd en appellant voor een bedrag van € 881,12 van inkomenssteun uitgesloten.
- Bij besluit van 9 maart 2004 heeft verweerder het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen de beslissing op het bezwaar heeft appellant geen beroep ingesteld.
- Aangezien de betreffende percelen 1, 2 en 3 ook in de aanvragen voor 2000, 2001 en 2002 waren opgegeven, heeft verweerder bij besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, zijn besluiten tot toekenning van subsidie voor deze jaren herzien. Omdat in de jaren 2000 en 2001 het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte binnen de betrokken gewasgroep groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, heeft verweerder op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun voor die jaren alsnog geheel geweigerd en de reeds uitbetaalde steun, zijnde € 2.410,87 en € 2.569,13, op grond van artikel 14 van Pro die verordening teruggevorderd. Omdat ook in 2002 het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, heeft verweerder voor dat jaar op grond van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de gevraagde steun alsnog geheel geweigerd en de reeds uitbetaalde steun, zijnde € 2.333,83, op grond van artikel 49 van Pro die verordening teruggevorderd.
- Tegen deze besluiten heeft appellant bij brieven van 13 juli 2004 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Op 5 oktober 2005 is appellant alsnog door verweerder gehoord.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder is op grond van artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Dit is slechts anders indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Daarvan is hier geen sprake.
Het opgeven van een perceel dat niet voldoet aan de voorwaarden, komt voor rekening en risico van appellant, ondanks het feit dat de betalingen al enige tijd geleden hebben plaatsgevonden.
Dat aan appellant eerder wel subsidie is toegekend, staat er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan gedetailleerde controlegegevens zoals satellietopnames, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin zijn deze omstandigheden een beletsel om op conclusies uit voorgaande jaren terug te komen.
Overigens werd verweerder pas in november 2003 door een rapportage van GeoRas duidelijk dat de in geding zijnde percelen niet voldeden. Op dat moment had appellant de aanvragen voor 2000 tot en met 2002 al ingediend, zodat niet kan worden gesteld dat verweerder heeft verzuimd om appellant vóóraf te berichten dat deze percelen niet voldeden.
Het beroep op de passage over satellietfoto’s in de 50ste editie van de Grote Bosatlas kan niet slagen, nu deze niet ziet op de door GeoRas gebruikte controlemethoden.
Omdat tegen het besluit voor het jaar 2003 geen beroep is ingesteld, is in rechte komen vast te staan dat de betrokken percelen 1, 2 en 3 niet aan de definitie akkerland voldoen. Niet gebleken is dat aan deze eerdere besluitvorming dusdanige gebreken kleefden dan wel dat zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan dat in redelijkheid niet kan worden vastgehouden aan deze eerdere besluitvorming. Ook thans heeft appellant geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat deze percelen wel voldoen.
3.2 Ter zitting heeft drs. M. Honig namens verweerder het volgende aangevoerd.
Het door appellant overgelegde boekhoudrapport heeft hem niet tot een ander oordeel omtrent het grondgebruik van de percelen 1, 2 en 3 kunnen brengen. Op de satellietbeelden van 1991 is op de percelen 1, 2 en 3 gras te zien. Indien op deze percelen maïs zou zijn verbouwd die kort daarvoor zou zijn geoogst, zouden deze percelen op het beeld van
2 september 1991 de blauwe kleur van kale grond hebben vertoond. Deze beelden wijzen echter op 10 tot 15 centimeter hoog gras en zeker niet op maïs.
In de periode hier van belang was het ook niet gebruikelijk de maïs zo vroeg te oogsten en zou deze op 2 september 1991 nog op het land hebben gestaan. Dit blijkt ook uit de satellietbeelden van een aantal andere percelen die het bedrijf in 1991 in gebruik had, hetgeen appellant ter zitting heeft erkend, en waar de maïs op 2 september 1991 nog gewoon op het veld stond. Vermoedelijk betreft de in het boekhoudrapport genoemde oppervlakte van 6.50 ha voedergewassen deze maïspercelen en niet de percelen 1, 2 en 3. Omdat verweerder de satellietfoto’s van de betreffende maïspercelen niet heeft meegenomen naar de zitting, kan hij dit niet laten zien.
3.3 In zijn brief van 18 oktober 2005 heeft verweerder nog het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft bij het nemen van het thans bestreden besluit terecht van het horen van appellant afgezien. Het door appellant overgelegde boekhoudrapport over 1991 is ook aan de orde geweest in het bezwaar over het jaar 2003. Appellant heeft destijds aangegeven af te zien van de mogelijkheid te worden gehoord. Voorts wordt maïs eind april / begin mei ingezaaid en werd destijds ongeveer eind september / begin oktober geoogst. Het satellietbeeld van 2 september 1991 laat volgens de deskundige van GeoRas geen enkele twijfel dat de percelen 1, 2 en 3 grasland waren in 1991. Een onderbouwing dat de in het boekhoudrapport vermelde 6.5 ha voederareaal maïs betrof, was bovendien niet te verwachten, omdat appellant zelf heeft gezegd dat de papieren waren vernietigd. Een hoorzitting zou dan meer het karakter hebben gehad van toelichting op de satellietbeelden en het ter vergelijking laten zien van maïspercelen uit de naaste omgeving waar wel maïs stond in 1991.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft, indien zijn bevindingen juist zijn, in het verleden voor de betreffende percelen ten onrechte gelden uitgekeerd. Er is wel degelijk sprake van een door verweerder gemaakte fout die redelijkerwijs niet door appellant kon worden ontdekt. Appellant is volledig te goeder trouw.
Verweerder heeft het beroep op overmacht ten onrechte verworpen. De bewijsmiddelen waarnaar wordt gevraagd, zijn immers niet meer voorhanden. Ook het College is van oordeel dat bij de waardering van het bewijs rekening moet worden gehouden met het tijdsverloop. Hierbij komt dat aanvragers nu wel op voorhand kunnen informeren of een perceel aan de voorwaarden voldoet en toen niet.
Desondanks heeft appellant met de grootst mogelijke moeite nog een boekhoudrapport uit 1991 weten te achterhalen. Uit dit rapport blijkt dat in 1991 6.5 ha maïs op het bedrijf is geteeld. Het is zeer wel mogelijk dat deze maïs op de in geding zijnde percelen is verbouwd in de periode die ligt tussen de satellietbeelden uit 1991, te weten de periode
3 maart 1991 tot 2 september 1991. Hierbij is van belang dat de drie percelen natte veengrond betreffen, waar de maïs laat wordt ingezaaid en vroeg, soms ook als deze nog niet rijp is, geoogst dient te worden omdat anders de gehele oogst verloren kan gaan. Bovendien werd gebruik gemaakt van een snelrijpende maïssoort. Het is appellant niet duidelijk waarom hij in het licht van dit rapport niet het voordeel van de twijfel krijgt. Hetgeen verweerder tijdens de hoorzitting op 5 oktober 2005 heeft aangevoerd, kan deze 6.5 ha niet verklaren. De maïspercelen waar bij die gelegenheid naar verwezen is, behoorden in 1991 niet tot het bedrijf, zodat dit niet de maïs op de 6.5 ha grond uit het rapport kan zijn.
Bij appellant is na goedkeuring van de aanvragen in eerdere jaren wel degelijk het vertrouwen gewekt dat hij voldeed aan alle voorwaarden. Hierbij komt dat het leerstuk van de formele rechtskracht eraan in de weg staat dat onherroepelijk genomen besluiten worden teruggedraaid.
Het lag op de weg van verweerder om na te gaan of niet in het verleden al een goedkeuring aan een aanvraag was verleend. Bij een dergelijke goedkeuring werd immers altijd vermeld dat uit administratieve en/of fysieke controle is gebleken dat de opgegeven oppervlakte voldoet aan de voorwaarden voor subsidieverlening en daarmee aan de definitie van akkerland. Het opleggen van een sanctie is dan ook in ieder geval niet aan de orde. In de uitspraak van het College van 24 juni 2005 (AWB 04/633; www.rechtspraak.nl, LJN AT8929) is op dit punt geoordeeld dat de eerdere toekenning van subsidie geen erkenning inhoudt dat de betreffende percelen voldoen. Het College wijst er daarbij op dat slechts vijf procent van de ingediende aanvragen hoeft te worden onderworpen aan een fysieke controle. De controle op grond van teledetectie is echter geen fysieke controle, maar een administratieve controle. Nu administratieve controles op grond van artikel 8 van Pro Verordening (EEG) nr. 3508/92 verplicht zijn, mocht appellant erop vertrouwen dat de goedgekeurde aanvragen administratief zijn gecontroleerd en die goedkeuring de erkenning oplevert dat de opgegeven percelen voldoen aan de definitie akkerland.
Appellant blijft van mening dat uit de passage in de Grote Bosatlas blijkt dat de satellietbeelden onvoldoende precies zijn om daarop een dermate voor appellant ingrijpende beslissing te baseren. Ook verweerder erkent die onzekerheid, nu in het
bestreden besluit wordt aangegeven dat de aanvrager het voordeel van de twijfel krijgt, indien er twijfel is. Bovendien is er geen legenda beschikbaar op grond waarvan objectief kan worden vastgesteld of het besluit van verweerder juist is.
Ten slotte heeft verweerder in zijn brief van 18 oktober overwogen dat niet te verwachten was dat appellant een nadere onderbouwing kon geven dat de in het rapport vermelde 6.5 ha maïs betrof en dat daarom geen hoorzitting is gehouden. Hiermee wordt duidelijk dat er aan de kant van verweerder onzekerheid bestond over hetgeen appellant nog inhoudelijk en/of bewijsmatig kon aanvoeren. Dit had voor verweerder aanleiding moet zijn om appellant te horen over zijn bezwaren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt allereerst over appellantes grief dat zij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord.
Ingevolge artikel 7:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, voorzover hier van belang, van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is sprake wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.
In de bezwaarschriften van 13 juli 2004 heeft appellant erop gewezen dat uit het boekhoudrapport uit 1991 blijkt dat er 6.5 ha maïs is geteeld en dat hem voorts uit navraag is gebleken dat de satellietfoto’s uit 1991 dateren van 3 maart 1991 en 2 september 1991 en het aldus zeer wel mogelijk is dat in de tussenliggende periode maïs is geteeld. Van deze bezwaren kan niet op voorhand worden gezegd dat deze ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Dat appellant in het kader van de bezwaarprocedure tegen de beslissing voor het jaar 2003 geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid om te worden gehoord, maakt dit niet anders. Zoals het College reeds meerdere malen heeft overwogen, staat ieder besluit op zich en komt appellant in onderhavige procedure de vrijheid toe te bewijzen dat zij percelen voor subsidie in aanmerking heeft gebracht die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen. Dat verweerder in navolging van de deskundige van GeoRas mede gelet op de kleuren van de overige percelen op de satellietbeelden van opvatting is dat de litigieuze percelen niet voldoen en een hoorzitting dus het karakter van een toelichting op de satellietbeelden zou hebben gekregen, is evenmin reden van het horen af te zien. Integendeel, in een zaak als de onderhavige, waarin voor de interpretatie van satellietbeelden een deskundig oordeel is vereist, is een belangrijke functie van het horen om de bevindingen inzake de satellietbeelden met behulp van een deskundige toe te lichten en deze deskundige te laten reageren op hetgeen de aanvrager dienaangaande aanvoert.
De conclusie moet zijn dat verweerder appellant ten onrechte niet heeft gehoord. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt wegens strijd met artikel 7:2 Awb Pro vernietigd.
5.2 Het College ziet, mede gelet op het feit dat verweerder appellant op 5 oktober 2005 alsnog heeft gehoord, reden om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt hiertoe als volgt.
5.3 Voorzover appellant zich op het standpunt stelt dat satellietbeelden te onnauwkeurig zijn om als basis te dienen voor besluitvorming door verweerder, volgt het College appellant hierin niet.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen. Hetgeen in de Grote Bosatlas over teledetectie is vermeld, maakt dit niet anders.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.4 In het onderhavige geval heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat de percelen 1, 2 en 3 premiewaardig zijn. Van een situatie waarin de beelden verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999, is geen sprake. De stelling van appellante, dat de teelt van maïs in 1991 tot de mogelijkheden behoort, is onvoldoende om aan te nemen dat op de percelen 1, 2 en 3 in 1991 maïs is verbouwd. Het door appellant overgelegde boekhoudrapport biedt hiervoor evenmin bewijs, omdat uit dit rapport niet blijkt dat de 6.5 ha voedergewassen betrekking heeft op de percelen 1, 2 en 3.
5.5 Aangezien appellant voor de percelen 1, 2 en 3 voor de jaren 2000, 2001 en 2002 subsidie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 voor de jaren 2000 en 2001 en ingevolge artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor het jaar 2002 gehouden de subsidietoekenning ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen.
Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Het beroep van appellant op de formele rechtskracht van de betreffende toekenningsbesluiten kan hem dan ook niet baten.
5.6 Ingevolge artikel 14, vijfde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Voorzover appellant heeft willen betogen dat de toekenning van akkerbouwsubsidie over de eerdere jaren 2000, 2001 en 2002 een fout als hiervoor bedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat de percelen 1, 2 en 3 niet voldeden, nadat GeoRas in oktober 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
5.7 Appellant heeft betoogd dat een controle door middel van teledetectie een administratieve controle is en hij is op basis hiervan kennelijk van mening dat hij ervan mocht uitgaan dat er voorafgaand aan de betreffende toekenningsbesluiten een teledetectiecontrole heeft plaatsgevonden. Het College kan appellant hierin reeds niet volgen, omdat een controle door middel van teledetectie niet als administratieve controle kan worden aangemerkt. Artikel 6, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 15 van Pro Verordening (EG) 2419/2001 onderscheiden administratieve controles en controles ter plaatse. Uit artikel 7, eerste lid, juncto artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 23, eerste lid, juncto artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 volgt dat een controle door middel van teledetectie als een controle ter plaatse moet worden aangemerkt.
5.8 Verweerder was voorts verplicht de sancties van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002 (W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm), C-304/00, Jur. 2002, I-10737). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.9 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Van een dergelijke situatie is niet gebleken.
5.10 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 22 oktober 2004;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), onder aanwijzing
van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan appellant moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het voor dit beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,-- (zegge:
honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2006.
w.g. E.J.M. Heijs De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.