Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/919 24 augustus 2006
17040 Warenwet
Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, te ‘s-Gravenhage, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 9 november 2005 in het geding tussen appellant en
A B.V., te Swifterbant, hierna: A.
Gemachtigde van de Minister: drs. J.M. Cornax, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
Gemachtigde van Primofin: B, directeur van A.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 22 december 2005, via telefax bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld tegen bovengenoemde uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 9 november 2005 met kenmerk 05/1782-HAM1.
Bij brief van 27 januari 2006 heeft appellant de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 13 maart 2006 heeft A een reactie op het beroepschrift ingediend.
Op 18 mei 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigde van appellant en de gemachtigde van A hun standpunten hebben toegelicht. Tevens zijn verschenen aan de zijde van appellant ing. A.H. Karman en aan de zijde van A C, werkzaam bij A, D, werkzaam bij E B.V., F, werkzaam bij G B.V. en H.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 4 500 bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
(…)”
Het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen luidde, ten tijde van belang, onder meer als volgt:
“Artikel 2
Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(…)
Artikel 4
1. Pathogene micro-organismen moeten in hoeveelheden die schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid afwezig zijn in eet- of drinkwaren, met dien verstande dat:
a. Salmonella niet aantoonbaar is in 25 g of ml;
b. Campylobacter niet aantoonbaar is in 25 g of ml;
c. Listeria monocytogenes niet aantoonbaar is in 0,01 g of ml;
d. het aantal kweekbare Staphylococcus aureus niet meer dan 100.000 per g of ml bedraagt;
e. het aantal kweekbare Bacillus cereus niet meer dan 100.000 per g of ml bedraagt;
f. het aantal kweekbare Clostridium perfringens niet meer dan 100.000 per g of ml bedraagt.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op:
a. onbewerkte, rauwe eet- of drinkwaren; en
b. bewerkte eet- of drinkwaren die:
1?. geen kiemreducerende behandeling hebben ondergaan; en
2°. bij normaal gebruik pas na verhitting door de eindverbruiker geschikt zijn voor consumptie door de mens.
3. In eet- en drinkwaren mogen door Onze Minister aangewezen pathogene micro-organismen, andere dan bedoeld in het eerste lid, die uit oogpunt van gezondheid schadelijk kunnen zijn, niet in een grotere hoeveelheid aanwezig zijn dan door Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, voor de betrokken stof is vastgesteld. De hoeveelheid kan voor de onderscheiden eet- of drinkwaren verschillend worden bepaald.”
De Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen luidde, ten tijde hier van belang, onder meer als volgt:
“Artikel 30
1 De exploitant van een levensmiddelenbedrijf identificeert ieder aspect van zijn werkzaamheden dat bepalend is voor de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, gedistribueerd of verhandeld.
2 Teneinde de in het eerste lid bedoelde veiligheid van eet- en drinkwaren te realiseren, verricht de exploitant van een levensmiddelenbedrijf de volgende werkzaamheden die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP-systeem:
a. het analyseren van de potentiële risico's voor eet- en drinkwaren bij bereiding, verwerking, behandeling, verpakking, vervoer, distributie of verhandeling in zijn levensmiddelenbedrijf;
b. het nagaan op welke punten tijdens bereiding, verwerking, behandeling, verpakking, vervoer, distributie of verhandeling van eet- en drinkwaren zich risico's voor eet- en drinkwaren voor kunnen doen;
c. het aanwijzen van de kritische punten, zijnde de onder b bedoelde punten die kritisch zijn voor de veiligheid van eet- en drinkwaren;
d. het omschrijven en ten uitvoer leggen van doeltreffende controle- en bewakingsprocedures op die kritische punten; en
e. het op gezette tijden, en telkens wanneer het proces van bereiden, verwerken, behandelen, verpakken, vervoeren, distribueren of verhandelen van een eet- of drinkwaar wordt gewijzigd, herhalen van de onder a tot en met d bedoelde werkzaamheden.
Deze werkzaamheden worden vastgelegd in een schriftelijke rapportage die desgevraagd ter beschikking wordt gesteld van de met het toezicht ter zake belaste ambtenaren.
3. Door de exploitant van een levensmiddelenbedrijf worden, met inachtneming van het tweede lid, passende veiligheidsprocedures vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien, teneinde de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, gedistribueerd of verhandeld te waarborgen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- A B.V. is een groothandel in agrarische producten en de verwerking ervan.
- Op 7 oktober 2003 is deze onderneming gecontroleerd door een ambtenaar van de Keuringsdienst van Waren. Blijkens het proces-verbaal van bevindingen van 3 december 2003 werd tijdens deze controle geconstateerd dat onvoldoende specifiek was nagegaan wat de potentiële risico’s in het bedrijf zijn, omdat niet de risico’s van alle grondstoffen, de risico’s van het gebruikte water, van herverwerking van retour gekomen partijen en van onjuiste dosering van opgiet-ingrediënten waren geanalyseerd. Tevens werd geconstateerd dat onvoldoende specifiek was nagegaan welke risico’s zich tijdens de bereiding van producten kunnen voordoen met betrekking tot de gevaren “verkeersongeluk”, “beschermende kleding” en “watertemperatuur tijdens verwerking/sorteren”. Ook werd geconstateerd dat onvoldoende specifieke veiligheidsprocedures waren vastgesteld ten aanzien van verontreinigde opgiet, omdat ervan wordt uitgegaan dat derden de verontreinigingen zullen verwijderen. Geconcludeerd is dat geen passende veiligheidsprocedures zijn vastgesteld, toegepast, gehandhaafd of herzien, teneinde de veiligheid van eet- en drinkwaren die aldaar worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, verdeeld of verhandeld te waarborgen, waardoor gehandeld wordt in strijd met het bepaalde in artikel 30, derde lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen, hetgeen een overtreding is van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen.
- Naar aanleiding hiervan heeft appellant bij besluit van 18 juni 2004 aan A meegedeeld dat haar een boete van € 450,-- wordt opgelegd, omdat door de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de vastgestelde veiligheidsprocedure niet (of onvoldoende) werd toegepast en gehandhaafd, teneinde de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf werden bereid, verwerkt, behandeld en verhandeld te waarborgen, hetgeen een overtreding betekent van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 30, derde lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
- Tegen dit besluit heeft A bij brief van 16 juli 2004 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 25 maart 2005 heeft appellant dit bezwaar, in overeenstemming met het advies van 20 januari 2005 van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb, ongegrond verklaard.
- Hiertegen heeft A bij brief van 25 april 2005 beroep ingesteld.
- Vervolgens heeft de rechtbank het beroep van A gegrond verklaard en het bestreden besluit van 25 maart 2005 vernietigd.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft, samengevat, geoordeeld dat appellant in het besluit in primo, noch in de beslissing op het bezwaar is ingegaan op hetgeen A uitgebreid en gemotiveerd tegen de constateringen en conclusies van de controleambtenaar heeft ingebracht. Gelet op het aangevoerde en de omstandige onderbouwing van dit standpunt had het volgens de rechtbank in de rede gelegen (uiterlijk) in de bezwaarfase terug te koppelen naar de controleambtenaar opdat deze, zo nodig, een nieuw bezoek aan het bedrijf had kunnen afleggen om een en ander te verifiëren. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden beslissing op bezwaar onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd en derhalve in strijd met de artikelen 3:2, 7:11 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen. Appellant zal de boeteoplegging alsnog moeten motiveren. Bovendien is appellant in overweging gegeven punt voor punt op de stappen in het voedselveiligheidsplan van A in te gaan en, indien deze stappen ontoereikend zijn, A behulpzaam te zijn door oplossingsmogelijkheden aan te reiken.
4. Het standpunt van appellant in hoger beroep
Appellant heeft, samengevat, gesteld dat er bij de voorbereiding en in de motivering van het besluit in primo voldoende op de zienswijze van A is ingegaan. Appellant meent dat A in haar zienswijze nauwelijks op het telastgelegde is ingegaan, maar alleen opnieuw heeft uitgelegd wat er in het voedselveiligheidsplan staat. Aangezien A geen nieuwe feiten heeft aangedragen, was het weinig zinvol om opnieuw een onderzoek bij het bedrijf in te stellen. De in de zienswijze genoemde procedures waren al ingezien en bleken niet voldoende specifiek te zijn.
Verder is appellant van mening dat het adviseren van bedrijven geen wettelijke taak is van de Voedsel en Waren Autoriteit. Dit zou bovendien de onafhankelijkheid van het toezicht in gevaar brengen. Niettemin is tijdens de inspectie ruim aandacht besteed aan voorlichting, zodat bij A in redelijkheid geen onzekerheid kon bestaan over wat er van haar werd en wordt verwacht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de in artikel van 30 van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen aan de exploitant van een levensmiddelenbedrijf opgelegde verplichtingen met betrekking tot, kort gezegd, risico-inventarisaties en veiligheidsprocedures als vage normen zijn te kwalificeren. Het antwoord op de vraag of een exploitant de risico’s binnen het levensmiddelenbedrijf voldoende adequaat heeft geïnventariseerd dan wel of hij voldoende passende veiligheidsprocedures heeft vastgesteld en gehanteerd, is afhankelijk van de specifieke omstandigheden binnen het desbetreffende levensmiddelenbedrijf. Van geval tot geval (of beter gezegd van bedrijf tot bedrijf) zal beoordeeld moeten worden of de exploitant de in evengenoemde bepaling neergelegde normen heeft nageleefd. Voor het bestuursorgaan dat belast is met de controle op de naleving van dergelijke vage normen brengt dit met zich dat hoge eisen aan de motivering worden gesteld. Enerzijds zal het bestuursorgaan specifiek en gemotiveerd moeten aangeven op welke punten en om welke redenen het van oordeel is dat de exploitant in de naleving van de uit artikel 30 van Pro de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen voortvloeiende verplichtingen is tekortgeschoten en anderzijds zal het bestuursorgaan, indien zijn constateringen door de exploitant gemotiveerd worden betwist, moeten uitleggen waarom hetgeen tegen zijn bevindingen is ingebracht niet tot een andere conclusie kan leiden.
5.2 Appellant kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd. Appellant heeft gesteld dat, zelfs indien geoordeeld zou moeten worden dat in het besluit in primo onvoldoende op de door A kenbaar gemaakte zienswijze is ingegaan, dit gebrek in bezwaar is hersteld. Appellant heeft in dit verband verwezen naar hetgeen op bladzijde 3, derde alinea, van het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb is overwogen, welk advies bij de beslissing op bezwaar is overgenomen.
5.3 Naar het oordeel van het College kan appellant niet worden gevolgd in zijn stelling dat het besluit in primo voldoende is gemotiveerd. De motivering van die beslissing houdt slechts de opmerking in dat het boeterapport door een opsporingsambtenaar is opgesteld en dientengevolge niet ter discussie staat en voorts dat de feiten en omstandigheden in dat rapport aantonen dat niet aan de eisen gesteld in artikel 30, derde lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen is voldaan. Dit kan niet gelden als een onderbouwde reactie op hetgeen A in haar zienswijze omstandig ten aanzien van de constateringen van de opsporingsambtenaar naar voren heeft gebracht. De stelling van appellant dat het boeterapport niet ter discussie kan staan, is niet houdbaar. Dat zou immers betekenen dat elke rechtsgang omtrent de inhoud van dit rapport bij voorbaat illusoir is. Ook al wordt het proces-verbaal van bevindingen op ambtseed opgemaakt, de juistheid van de daarin opgenomen feiten, omstandigheden en gevolgtrekkingen kan wel degelijk gemotiveerd worden betwist. Betrokkene heeft zijn stelling met betrekking tot de inhoud van het proces-verbaal onderbouwd. Dat appellant van mening is dat het door A in het kader van de zienswijzeprocedure aangevoerde niet relevant is dan wel dat zij geen nieuwe feiten heeft aangevoerd die een ander licht op de zaak werpen, ontslaat appellant niet van de verplichting dit te stellen en te motiveren.
5.4 Met betrekking tot de beslissing op bezwaar heeft de rechtbank naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat deze beslissing slechts een verwijzing naar het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb bevat en dat dit advies op haar beurt niet meer dan een herhaling bevat van de constateringen van de controleambtenaar. A heeft tijdens de in het kader van de bezwaarprocedure gehouden hoorzitting de gronden van haar bezwaar uitgebreid toegelicht en zich er bij die gelegenheid met zoveel woorden over beklaagd dat appellant tot dan toe niet specifiek op de kritiek van A op de constateringen van de controleambtenaar is ingegaan. In het advies heeft de VWS-commissie bezwaarschriften Awb volstaan met een opsomming in algemene bewoordingen van de tijdens de inspectie geconstateerde tekortkomingen. Dit kan niet als een deugdelijke reactie gelden op de door A aangevoerde gronden. Appellants stelling dat eventuele gebreken in de motivering van het besluit in primo in het kader van de heroverweging van dit besluit in bezwaar alsnog zijn geheeld, kan het College dan ook niet onderschrijven.
5.5 Voorzover appellant zich heeft gekeerd tegen de overweging van de rechtbank ten aanzien van het, kortweg, behulpzaam zijn van A in het kader van de te nemen beslissing op bezwaar, wijst het College erop dat dit geen dragende overweging betreft, zodat aan deze grief voorbij wordt gegaan. Overigens dient appellant in het kader van de opgelegde boete, zoals hiervoor is overwogen, wel te motiveren op welke punten het voedselveiligheidsplan van A niet aan de wettelijke eisen voldoet en kan in die zin wel degelijk van een vorm van “behulpzaam zijn” worden gesproken.
5.6 Met betrekking tot de overweging van de rechtbank dat het in de rede had gelegen indien appellant (uiterlijk) in de bezwaarfase naar aanleiding van hetgeen A heeft aangevoerd met de controleambtenaar had teruggekoppeld, zodat deze zonodig ter verificatie een nieuw bezoek aan het bedrijf kon afleggen, overweegt het College dat deze overweging gelezen moet worden in de context van de vaststelling dat A de constateringen en de werkwijze van de controleambtenaar van meet af aan uitgebreid en gemotiveerd heeft betwist en bekritiseerd, maar dat appellant daar telkens niet op is ingegaan. In een dergelijke situatie kan het zinvol zijn de door A geuite kritiek en argumenten, die voor een deel betrekking heeft op technische aspecten van de bedrijfsprocessen, aan de ter zake deskundige ambtenaar, die de controle ter plaatse heeft uitgevoerd en omtrent de resultaten daarvan heeft gerapporteerd, voor te leggen en te vragen of en in hoeverre hierin aanleiding wordt gezien van het eerder ingenomen standpunt terug te komen. Dit neemt niet weg dat voor terugkoppeling geen aanleiding hoeft te bestaan indien appellant tot de slotsom komt dat de boeteoplegging op grond van de reeds beschikbare gegevens voldoende kan worden gemotiveerd en de argumenten van A voldoende gemotiveerd kunnen worden weerlegd.
5.7 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2006.
w.g. B. Verwayen w.g. C.G.M. van Ede