Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: C,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder, en W.H.J. Bakker, werkzaam bij de Stichting Keten Kwaliteit Melk.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 21 april 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 maart 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit d.d. 15 december 2003 tot intrekking per 1 februari 2004 van haar erkenning in de zin van artikel 2 van Pro de Zuivelverordening 2002, Integrale borging kwaliteit boerderijmelk.
Bij brief van 1 mei 2006 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevoerd.
Bij brief van 15 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 21 juni 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Zuivelverordening 2002, Integrale borging kwaliteit boerderijmelk, luidt, voorzover hier van belang als volgt.
“ Artikel 2
Een melkveehouder beschikt over een erkenning van zijn melkveehoudersbedrijf afgegeven door een door de voorzitter erkende erkenningsinstantie.
Artikel 3
1. Aan de erkenning van een erkenningsinstantie door de voorzitter wordt de voorwaarde verbonden dat de in dit artikel omschreven bepalingen in acht worden genomen.
2. De werkwijze met betrekking tot de erkenning van melkveehouderijbedrijven wordt door de erkenningsinstantie vastgesteld in een door de voorzitter, gehoord het COKZ, goed te keuren reglement.
(…)
4. Onderdeel van het systeem van erkenning is een door de erkenningsinstantie vastgesteld en door de voorzitter goedgekeurd handboek, waarin de maatregelen zijn vermeld die de melkveehouder treft om de naleving van de in artikel 4 bedoelde Pro regelingen te waarborgen. Tot deze maatregelen behoort het voeren van een administratie door de melkveehouder waaruit blijkt dat deze het in het handboek bepaalde in acht neemt.
5. De erkenningsinstantie houdt toezicht op de naleving van het in lid 4 bedoelde handboek door de door haar erkende melkveehouderijbedrijven, onder meer door middel van onaangekondigde controles op deze bedrijven.
6. De erkenning van een melkveehouderijbedrijf wordt door de erkenningsinstantie ingetrokken wanneer de melkveehouder in ernstige mate inbreuk maakt op het bepaalde in het handboek.
(…)
Artikel 4
Het door de erkenningsinstantie gehanteerde systeem van erkenning betreft de naleving van de in deze verordening opgenomen bepalingen alsmede de in de bijlage bij deze verordening genoemde wettelijke regelingen op het gebied van:
a. de inrichting van bedrijfsruimten;
b. de melkwinning en melkopslag;
c. diergeneesmiddelen;
d. diergezondheid en welzijn;
e. voer en water;
f. reiniging en desinfectie van melkwinningsapparatuur.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een melkveehouderij. In juni 2000 is haar bedrijf door de Stichting Keten Kwaliteit Melk (hierna: de Stichting KKM) erkend.
- De Stichting KKM heeft op 28 november 2002 naar aanleiding van een beoordeling van appellantes bedrijf op 20 november 2002 besloten de KKM-erkenning in te trekken per 1 februari 2003 wegens geconstateerde tekortkomingen.
- De Stichting heeft op 18 februari 2003 naar aanleiding van een herbeoordeling op
20 maart 2003 bij wege van een Conclusie van bevindingen geconcludeerd dat het bedrijf op een aantal punten niet in voldoende mate voldoet, en appellante medegedeeld voornemens te zijn de erkenning in te trekken per 1 juni 2003.
- Bij brief van 3 juni 2003 heeft de Stichting KKM naar aanleiding van appellantes zienswijze hieromtrent, haar medegedeeld geen aanleiding te zien de bevindingen te herzien.
- Op 14 oktober 2003 heeft de Stichting KKM op het bedrijf van appellante nogmaals een herbeoordeling uitgevoerd.
- Naar aanleiding van deze beoordeling heeft de Stichting KKM op 16 oktober 2003 bij wege van een Conclusie van bevindingen geoordeeld dat het bedrijf niet in voldoende mate voldoet en appellante medegedeeld voornemens te zijn de erkenning in te trekken op 1 februari 2004.
- Appellante heeft op 23 november 2003 haar zienswijze bekend gemaakt met betrekking tot de voorgenomen intrekking.
- Bij brief van 15 december 2003 heeft de Stichting KKM besloten het eerder ingenomen standpunt met betrekking tot appellantes erkenning te handhaven.
Bij beschikking van 19 december 2003 is dit aan appellante bevestigd en is besloten de KKM-erkenning per 1 februari 2004 in te trekken wegens geconstateerde tekortkomingen.
- Bij brief van 27 januari 2004 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van appellante heeft op 22 januari 2004 een nieuwe erkenningbeoordeling plaatsgevonden, welke geleid heeft tot het besluit van 30 januari 2004. Hierbij is besloten dat het bedrijf van appellante alsnog in voldoende mate voldoet aan de erkenningvoorwaarden, alsmede dat een nieuwe KKM-erkenning verleend zal worden dan wel dat de bestaande KKM-erkenning zal worden verlengd.
- Op 10 maart 2004 is appellante gehoord omtrent haar bezwaar.
- Op 18 maart 2004 heeft de Adviescommissie KKM Bezwaren van de stichting behandeling zuivel (verder: de adviescommissie) de Stichting KKM geadviseerd over appellantes bezwaarschrift.
- Op 23 maart 2004 heeft de Stichting KKM beslist op het bezwaar van appellante.
- Tegen deze beslissing heeft appellante bij brief van 1 mei 2004 beroep ingesteld.
- Onder verwijzing naar een beschikking van het College van 14 juli 2004 (AWB 03/1474, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AU 4398) in een andere zaak, heeft de Stichting KKM bij brief van 25 oktober 2004, hangende het beroep in deze zaak de bereidheid uitgesproken om het dossier aan verweerder door te zenden, opdat verweerder alsnog bevoegdelijk kan zorgdragen voor de behandeling van het bezwaar. Appellante heeft zich akkoord verklaard met deze handelwijze.
- Op 27 januari 2005 is appellante door verweerder gehoord omtrent haar bezwaar.
- Bij besluit van 3 februari 2005 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante. Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen de intrekking van haar erkenning niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat appellante, doordat de intrekking van de erkenning per 1 februari 2004 door de uitkomst van de herbeoordeling van 22 januari 2004 niet is geëffectueerd, geen procesbelang heeft bij haar bezwaar.
- Op 17 februari 2006 heeft het College uitspraak gedaan (AWB 04/388, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AV2678). Het College heeft het beroep van appellante gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar van verweerder vernietigd en verweerder opgedragen opnieuw op het bezwaarschrift van appellante te beslissen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder onder meer het volgende overwogen.
“ De door u bedoelde Conclusie van bevindingen van 18 februari 2003 was een voorgenomen besluit tot intrekking van de KKM-erkenning van uw bedrijf over te gaan. Van enig rechtsgevolg was geen sprake. (…)
Het besluit van de Stichting KKM van 15 december 2003 om tot intrekking van de KKM-erkenning met ingang van 1 februari 2004 over te gaan, is gebaseerd op het niet volledig bijhouden van de diergeneesmiddelenregistratie en de tekortkomingen betreffende de hygiëne.
Ten aanzien van de registratie van de diergeneesmiddelen heeft u niet ontkend dat deze zoek was tijdens de controle. Evenmin heeft u ontkend dat er mestflatten zaten in de mestgoot en dat de melktank, melkkraan, vloer en appartatuur niet gereinigd waren. Deze tekortkomingen waren bovendien al bij eerdere controles geconstateerd.
De eisen waaraan een melkveehouderijbedrijf moet voldoen zijn vermeld in zelfevaluatieboekje van de Stichting KKM. Ten aanzien van de hygiëne zijn met name de punten 4.3 (hygiëne tanklokaal) en 4.6 (hygiëne melkstal/melkplaats/automatische melksystemen) van belang.
De aanwezigheid van karnton wordt niet als tekortkoming in het bestreden besluit vermeld. Bovendien heeft de Stichting KKM aangegeven dat ook indien de karnton zou zijn verwijderd, dit geen invloed zou hebben gehad op het besluit om tot intrekking van de erkenning over te gaan.
Het productschap is van mening dat de Stichting KKM op goede gronden heeft besloten om tot intrekking van de erkenning van uw bedrijf over te gaan. Er bestaat dan ook geen grondslag om tot de door u verlangde kostenvergoeding over te gaan.”
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft samengevat het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft appellantes bezwaar gericht tegen de Conclusie van bevindingen van 20 maart 2003 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Appellante verwijst in dit kader naar hetgeen de adviescommissie hieromtrent in haar advies van 18 maart 2004 heeft gesteld. De adviescommissie stelt dat de beoordeling op 28 november 2002 tot en met de beschikking van 19 december 2003 een aaneensluitend geheel vormt in het beslissingstraject van het bestuursorgaan met alle mogelijkheden van het geven van zienswijzen en herbeoordelingen. In die zin kan volgens de adviescommissie van niet- ontvankelijkheid van de gehele procedure van vóór 14 oktober 2003 tot 28 november 2002 geen sprake zijn.
Verweerder gaat in het bestreden besluit ten onrechte niet in op appellantes bezwaar dat verweerder documentatie achterhoudt, die voor haar van belang is voor het verkrijgen van een erkenning. In eerdere stukken heeft appellante voornamelijk kritiek geuit op de wijze waarop de Stichting KKM de beoordelingen uitvoert. De Stichting KKM heeft geweigerd een nader uitgewerkt handboek, waarin gedetailleerd staat beschreven wat wel en niet is toegestaan, ter beschikking te stellen. De Stichting KKM heeft tevens onvoldoende gecommuniceerd over de eisen die gesteld worden. Er is volgens appellante sprake van willekeur in de geconstateerde tekortkomingen en van verschil in de beoordelingen door de verschillende beoordelaars.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft bij het bestreden besluit andermaal beslist op het bezwaarschrift van appellante van 27 januari 2004 tegen het besluit van 19 december 2003, strekkend tot intrekking van de KKM-erkenning per 1 februari 2004. Anders dan in de eerste, later door het College vernietigde beslissing op bezwaar, heeft verweerder bij het thans ter toetsing voorliggende besluit, de bezwaren van appellante deels inhoudelijk beoordeeld en voorzover het bezwaar van appellante zich richtte tegen de Conclusie van bevindingen van de Stichting KKM van 18 februari 2003, niet ontvankelijk verklaard.
Voor het College is vast komen te staan dat verweerder het intrekkingbesluit van 19 december 2003 heeft doen steunen op de Conclusie van bevindingen van 16 oktober 2003, naar aanleiding van een herbeoordeling van het bedrijf die plaats heeft gevonden op 14 oktober 2003. Zulks gelet op de daarbij geconstateerde gebreken, met name de onvolledigheid van de diergeneesmiddelenregistratie en de tekortkomingen in de hygiëne van het bedrijf.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts komen vast te staan dat de gebreken geconstateerd in eerdere Conclusies van bevindingen, zoals die van 18 februari 2003, niet als basis hebben gediend voor het intrekkingbesluit van verweerder. Nog afgezien hiervan en anders dan appellante lijkt te stellen, staan tegen een Conclusie van bevindingen die ten grondslag ligt aan een besluit inzake KKM-erkenning waartegen bezwaar en beroep mogelijk is, geen rechtsbeschermingsmiddelen op grond van de Awb open, aangezien een dergelijke conclusie niet kan worden aangemerkt als een besluit in de betekenis van artikel 1:3 Awb Pro. Verweerder heeft derhalve terecht appellante niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar voor zover die betrekking had op de Conclusie van bevindingen.
In beroep keert appellante zich voorts tegen het feit dat haar door verweerder geen inzage is verleend in het uitgewerkte handboek dat controleurs van de Stichting KKM raadplegen bij de beoordeling van een bedrijf, zodat zij niet kan nagaan of de uitkomst van de controle juist is.
Het College stelt in dit verband vast dat in het Zelfevaluatieboekje van KKM, waarmee appellante bekend is, de borgingscriteria van KKM zijn neergelegd en de erkenningeisen ten behoeve van een erkenningprocedure uitgebreid staan beschreven. In module 1 “Dierengeneesmiddelen” en module 3 “Melkwinning, - bewaring en inrichting” staan uitgebreid vermeld de eisen waaraan een bedrijf dient te voldoen ten aanzien van onder andere de dierengeneesmiddelenregistratie en hygiëne.
Het College is van oordeel dat appellante op grond hiervan bekend kon zijn met de eisen waaraan haar bedrijf bij een (her)beoordeling diende te voldoen. Appellante heeft overigens niet ontkend dat ten tijde van het bezoek aan haar bedrijf op 14 oktober 2003 de dierengeneesmiddelenregistratie niet op orde was, dat mestflatten op de wanden en op de vloer zijn gevonden en dat apparatuur niet (voldoende) gereinigd was. De door appellante gegeven verklaring voor de geconstateerde gebreken in de dierengeneesmiddelenregistratie, welke erop neer komt dat de dagrapporten op de dag van de controle zoek waren, en dat ten aanzien van de hygiëne sommige bedrijfsonderdelen, zoals wanden, minder intensief waren schoongemaakt, laat de juistheid van de geconstateerde gebreken onverlet. Dat appellante het onjuist acht dat haar geen inzage is verleend in het handboek dat door KKM-beoordelaars wordt gehanteerd, maakt de door beoordelaars geconstateerde tekortkomingen niet anders. Dit kan evenmin tot de conclusie leiden dat het naar aanleiding van deze tekortkomingen door verweerder genomen intrekkingbesluit onjuist is.
5.2 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
5.3 Nu het beroep ongegrond is verklaard acht het College geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling noch voor een veroordeling in de schade die appellante heeft gesteld te hebben als gevolg van het bestreden besluit.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2007.
w.g. H.C. Cusell (de griffier is niet tot ondertekening in staat)