Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/910 20 september 2007
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaken van:
de vennootschappen onder firma Taxi A, Taxi B en Taxi C, alle te X, appellanten,
gemachtigde: D, mede-vennoot in elk der vennootschappen, te X,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. Gschwind, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 10 december 2006, bij het College binnengekomen op 13 december 2006, beroep ingesteld tegen drie ten aanzien van hen afzonderlijk genomen besluiten van verweerder van 6 november 2006.
Bij deze besluiten heeft verweerder gehandhaafd zijn besluiten van 26 juni 2006 tot afwijzing van de vergunningaanvragen van appellanten voor het verrichten van taxivervoer.
Bij brief van 14 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 9 augustus 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig.
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid."
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 14
1. Vergunningen worden op naam van de vervoerder gesteld.
2. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden, worden de vergunningen op hun namen tezamen gesteld, met, in voorkomend geval, toevoeging van de naam waaronder zij gezamenlijk als vervoerder optreden.
(…)
Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid (…)"
In de Nota van toelichting bij het Besluit is (op blz. 60) onder meer opgemerkt:
"In de Wet Personenvervoer wordt onder vervoerder - als bedoeld in artikel 1, onderdeel k - hetzelfde verstaan als in de Wet Personenvervoer 2000. Het gaat hierbij om de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht (…)"
In de Beleidsregel inzake toetsing van vakbekwaamheid in het taxivervoer van 27 januari 2003 (Stcrt. 2003, nr. 20, blz. 20) is onder meer neergelegd dat in een vennootschap onder firma (hierna ook wel: v.o.f.) met een omvang van 1 tot 10 taxi’s aan de eis van vakbekwaamheid moet worden voldaan door een vennoot van die v.o.f. Voorts is in deze beleidsregel onder het kopje 'Toepassing' het volgende opgenomen:
"Voor elke ondernemingsvorm geldt dat in beginsel wordt aangenomen dat de vakbekwame persoon belast is met de permanente en daadwerkelijke leiding, indien door (…) een vennoot van de vennootschap onder firma aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan. Indien er echter aanwijzingen zijn die aanleiding geven tot twijfel daaromtrent wordt nader onderzoek gedaan.
Onder meer als blijkt dat de bevoegdheden van de vakbekwame persoon geringer zijn dan gebruikelijk, als blijkt van een ongebruikelijk geringe hoeveelheid tijd die door de vakbekwame persoon aan het leiding geven van de onderneming wordt besteed, als blijkt van een ongebruikelijk lage vergoeding, of als in het algemeen blijkt dat een ander dan de vakbekwame persoon feitelijk in plaats van deze de leiding heeft over het vervoer, is dat aanleiding voor nader onderzoek."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 februari 2006 heeft verweerder van appellanten Taxi C en Taxi A, alsmede van Taxi E die geen appellant (meer) is, aanvragen voor vergunningen voor het verrichten van taxivervoer ontvangen. Voorts heeft verweerder op 11 april 2006 van Taxi B een vergunningaanvraag voor het verrichten van taxivervoer ontvangen.
- Bij de aanvragen is in alle vier gevallen D als de vakbekwame, tevens leidinggevende vennoot van de telkens twee vennoten van de onderscheiden vennootschappen onder firma vermeld.
- Appellanten hebben ieder voor zich een formulier Verklaring inbreng vakbekwaamheid en een formulier Verklaring Gezamenlijk Vervoer ingevuld en in het kader van hun vergunningaanvragen overgelegd.
- Voorts zijn in het kader van de aanvragen gelijkluidende (concept-)overeenkomsten inzake het aangaan van een v.o.f. overgelegd. In artikel 1, tweede lid, van die overeenkomsten is bepaald dat de vennootschap tot doel heeft het voor gemeenschappelijk rekening en risico uitoefenen van een taxibedrijf en in artikel 4 is Pro onder meer bepaald dat de winsten door de vennoten zullen worden verdeeld volgens een in een exploitatieovereenkomst vastgelegde wijze.
- Op de formulieren Verklaring Gezamenlijk Vervoer is in antwoord op de vraag naar de wijze waarop de winstverdeling zal plaatsvinden (vraag 5) verklaard: "Bij de verdeling van de jaarwinst zal de vakbekwame vennoot 600 euro van de winst ontvangen [en] het overige deel gaat naar de niet vakbekwame vennoot dit alles in overeenstemming met het aantal gewerkte uren de inbreng van kapitaal en anderszins." Voorts is in die formulieren in antwoord op de vraag naar de gang van zaken bij ziekte van een der vennoten (vraag 6) verklaard: "Als de taxirijdende vennoot ziek wordt dan is er of minder of helemaal geen winst al naar gelang van de duur van de ziekte. Bij geen winst is er niets te verdelen en bij weinig winst zal deze naar evenredigheid worden verdeeld" en in antwoord op de vraag wie de kosten zal betalen van een eventuele vervanger in loondienst bij ziekte/arbeidsongeschiktheid van één van de vennoten (vraag 7): "Bij langdurige ziekte van een der vennoten zal de vennootschap worden ontbonden waartegen elk der vennoten zich naar believen kan verzekeren".
- Bij afzonderlijke brieven van 10 mei 2006 heeft verweerder appellanten op de hoogte gesteld van zijn voornemen de vergunningaanvragen af te wijzen.
- Bij brief van 29 mei 2006 hebben appellanten hun schriftelijke reactie op voormeld voornemen gegeven. Hierbij hebben zij onder meer verwezen naar een op 4 januari 2006 door D met een medewerkster van verweerder gevoerd telefoongesprek, waarbij volgens appellanten door die medewerkster is medegedeeld dat een v.o.f. een taxivergunning kan aanvragen en voldoende is dat een der vennoten vakbekwaam is.
- Bij besluiten van 26 juni 2006 heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Deze afwijzing is gebaseerd op verweerders conclusies dat (1) niet aannemelijk is geworden dat de vakbekwame persoon daadwerkelijk en permanent leiding zal gaan geven en (2) de (vennoten van de) vennootschappen niet kunnen worden aangemerkt als degene(n) voor wiens gezamenlijke rekening en risico het taxivervoer zal worden verricht. Voorts heeft verweerder in de primaire besluiten overwogen dat appellanten aan het telefoongesprek van 4 januari 2006 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat hun aanvragen gehonoreerd zouden worden.
- Bij brief van 17 juli 2006 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 21 september 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en daartoe – zakelijk samengevat – het volgende overwogen.
Gelet op de toepasselijke regelgeving kan een vergunning voor taxivervoer slechts worden verleend aan een vervoerder, waaronder blijkens artikel 1, onder k, van de Wet wordt verstaan degene die niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto taxivervoer verricht. Blijkens de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie van het College dient dit zo te worden uitgelegd dat als vervoerder moet worden aangemerkt degene voor wiens rekening en risico het taxivervoer plaatsvindt. Verweerder verwijst in dit verband naar een uitspraak van het College van 16 juli 2003 (AWB 02/113, www. rechtspraak.nl, LJN AI1089), waarin is overwogen dat wanneer sprake is van personen die stellen gezamenlijk als vervoerder op te treden, bijvoorbeeld in de vorm van een vennootschap onder firma, en als zodanig een vergunningaanvraag indienen, deze alleen gehonoreerd kan worden als die vennootschap kan worden aangemerkt als de vervoerder in bovenbedoelde zin. Volgens die uitspraak doet zich dat slechts voor als er in de vennootschap sprake is van een zodanige mate van financiële verstrengeling, dat gezegd kan worden dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de vennootschap als zodanig en is van zodanige verstrengeling geen sprake indien de gekozen verdelingsgrondslag in feite betekent dat elk der vennoten voor eigen rekening en risico een eigen taxibedrijf exploiteren. Aanknopingspunten zijn hierbij volgens het College met name de berekening van het individuele winstaandeel in relatie tot het individuele aandeel in de omzet en de bepaling van (ieders aandeel in) de gezamenlijke kosten.
Op grond van de door appellanten verstrekte documenten en informatie kan volgens verweerder in de onderhavige gevallen niet worden vastgesteld dat binnen de onderscheiden vennootschappen onder firma sprake is van een zodanige mate van financiële verstrengeling dat gezegd kan worden dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van die vennootschappen als zodanig. De op de hoorzitting in bezwaar namens appellanten gegeven toelichting op dit punt bevestigt dit. Omdat appellanten derhalve niet kunnen worden aangemerkt als de vervoerders, komt verweerder aan een beoordeling van de eisen die aan een taxivergunning worden gesteld, te weten de betrouwbaarheids- en de vakbekwaamheidseis, niet toe.
Van strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals appellanten ter hoorzitting hebben betoogd, is geen sprake omdat in de door appellanten genoemde ondernemingen de vakbekwaamheid door de vakbekwame leidinggevende maar in één onderneming wordt ingebracht en niet, zoals in dit geval, in vier ondernemingen en bovendien zijn bij die genoemde ondernemingen de gezamenlijke financiële risico’s beter afgedekt. In de ondernemingen van appellanten geniet de arbeidsongeschikte vennoot daarentegen geen inkomsten meer, zodat de risico’s voor zijn rekening komen. Ook deelt de vakbekwame vennoot niet mee in het verlies zodat hij geen gelijkwaardig risico loopt ten aanzien van de overige vennoten.
Tenslotte kan uit het door appellanten aangehaalde telefoongesprek met een medewerkster van verweerder niet worden afgeleid dat zij op het verkeerde been zijn gezet. Indien de door hun gemachtigde gegeven weergave van het gesprek juist is, is slechts meegedeeld dat een aanvraag ingediend kon worden, is niet aangegeven dat de aanvraag zou worden gehonoreerd en is verwezen naar de toelichting op het aanvraagformulier die onder andere uitleg geeft over permanent en daadwerkelijke leidinggeven en het verrichten van gezamenlijk vervoer.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Op verzoek van meerdere niet vakbekwame taxiondernemers heeft D begin 2006 gekeken of het mogelijk was met deze mensen ieder afzonderlijk een vennootschap onder firma aan te gaan teneinde de voortzetting van hun taxi-onderneming die zij op dat moment met een procuratiehouder dreven, te kunnen garanderen. Daarvoor heeft hij vier dingen ondernomen, namelijk 1) gekeken of dit op grond van de toepasselijke wetgeving mogelijk was, hetgeen het geval was, 2) de beleidsregel(s) doorgelezen, waaruit bleek dat in een onderneming met een omvang van 1 tot 10 taxi’s aan de eis van vakbekwaamheid moet worden voldaan door één vennoot van een v.o.f., 3) bij de kamer van koophandel geïnformeerd of er (taxi)vergunningen waren verleend aan vennootschappen onder firma met twee vennoten waarvan een vakbekwaam was, wat het geval was en 4) telefonisch bij de inspectie van verkeer en waterstaat geïnformeerd of het mogelijk was om naast een eigen taxibedrijf ook nog een v.o.f. aan te gaan met een ander, wat bevestigend werd beantwoord. Desalniettemin zijn de aanvragen op grond van een aantal drogredenen afgewezen en is de werkelijke reden van de afwijzingen, namelijk dat verweerder niet wil dat één vennoot in meerdere vennootschappen deelneemt, tot het laatst geheim gehouden. Als verweerder een dergelijke eis al kan stellen, had het op zijn weg gelegen dit uitdrukkelijk in de beleidsregel(s) op te nemen en had D daarop in het telefoongesprek van 4 januari 2006 gewezen moeten worden. Hierbij komt dat het volgens appellanten wel mogelijk was om met alle afzonderlijke vennoten die bij de onderhavige aanvragen zijn betrokken, in één vennootschap samen te gaan, terwijl het verschil, afgezien van het feit dat dat belastingtechnisch ongunstiger is, onduidelijk is.
In het beroepschrift hebben appellanten verzocht de bestreden besluiten te vernietigen en te bepalen dat verweerder de gevraagde vergunningen alsnog dient te verlenen danwel op een daartoe strekkend verzoek te bepalen dat de door appellanten betaalde vergoedingen aan hen dienen te worden (terug)betaald. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellanten uitdrukkelijk meegedeeld dat door het tijdsverloop inmiddels geen belang meer bestaat bij vergunningverlening omdat voor het gewenste taxivervoer inmiddels andere oplossingen zijn gevonden. Appellanten verzoeken het College dan ook om in het geval van vernietiging van de bestreden besluiten te bepalen dat hun schade, waaronder de voor hun aanvragen betaalde leges en de kosten in verband met de inschrijvingen bij de Kamer van Koophandel, aan hen moet worden vergoed.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Gelet op de ter zitting gedane mededeling dat appellanten geen belang meer hebben bij toekenning van de aangevraagde vergunningen, dient het College allereerst te oordelen over het procesbelang van appellanten. Daartoe overweegt het College dat procesbelang kan liggen in geleden schade voor zover die tot op zekere hoogte aannemelijk kan worden gemaakt. De door appellanten gestelde kosten zijn naar het oordeel van het College kosten waarvan niet op voorhand onaannemelijk is dat deze zijn aan te merken als schade ten gevolge van de bestreden besluiten. Daarmee is het belang van appellanten bij een oordeel over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten gegeven en kunnen zij derhalve worden ontvangen in hun beroep.
5.2 In deze geschillen staat centraal de vraag of verweerder op goede gronden de afwijzing van de aanvragen van appellanten voor vergunningen voor het verrichten van taxivervoer heeft gehandhaafd. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
Uit de bestreden besluiten blijkt dat verweerder zijn standpunt dat appellanten niet kunnen worden aangemerkt als vervoerder voornamelijk heeft gebaseerd op de overwegingen van het College in de uitspraak van 16 juli 2003 in de zaak AWB 02/113 (LJN AI1089). Het College overweegt dat juist is het uitgangspunt van verweerder dat uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie van het College moet worden afgeleid dat de mate van financiële verstrengeling bepalend is voor het antwoord op de vraag of de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de vennootschap en er derhalve sprake is van een vervoerder, zoals bedoeld in artikel 1, onder k van de Wet, waaraan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer kan worden toegekend. Het College stelt evenwel vast dat de in die zaak aan de orde zijnde casus wezenlijk verschilt van de onderhavige gevallen. Zo was in die casus sprake van een vennootschap onder firma met drie vennoten, die ieder voor zich voldeden aan de vakbekwaamheidseis en heeft het College op grond van de feiten en omstandigheden in die zaak het standpunt van verweerder, inhoudende dat feitelijk sprake was van het door ieder van de vennoten afzonderlijk voor eigen rekening en risico exploiteren van een taxibedrijf, onderschreven.
Naar het oordeel van het College rechtvaardigen de door verweerder gehanteerde criteria in dit geval niet zonder meer de slotsom dat de vennootschappen onder firma van appellanten – die nog een aanvang moesten maken met het exploiteren van taxibedrijven – niet als vervoerder in de zin van artikel 1, aanhef en onder k, van de Wet personenvervoer 2000 kunnen worden aangemerkt. De omstandigheid dat appellanten voornemens waren binnen hun onderscheiden vennootschappen onder firma de winstverdelingsgrondslag te baseren op de verschillende inbreng van hun afzonderlijke vennoten, kan naar het oordeel van het College niet zonder meer dragend zijn voor verweerders conclusie dat geen sprake zou zijn van financiële verstrengeling en die vennootschappen derhalve niet voor eigen rekening en risico het taxibedrijf zouden exploiteren. Uit het namens appellanten gestelde leidt het College af dat de vennoten van de afzonderlijke appellanten zijn overeengekomen dat de winst wordt verdeeld op basis van hun te onderscheiden werkzaamheden binnen de vennootschap en dat de inbreng van de vakbekwaamheid daarbij vooraf gewaardeerd wordt op € 600,- per jaar. Dat appellanten, zoals blijkt uit het mondeling en schriftelijk door hen verklaarde, kennelijk niet voornemens waren om (vooraf) nadere voorzieningen te treffen op de door verweerder van belang geachte terreinen, zoals arbeidsongeschiktheid en ziekte, kan naar het oordeel van het College, in combinatie met de wel gemaakte afspraken, ook op zich zelf niet de conclusie van verweerder dragen dat sprake is van onvoldoende financiële verstrengeling. Het College acht in dit verband met name van belang dat, hoewel daarop namens appellanten in de hoorzitting in de bezwaarfase uitdrukkelijk is gewezen, door verweerder niet in zijn beoordeling is betrokken de direct uit de gekozen rechtsvorm voortvloeiende financiële verstrengeling tussen partijen, te weten de hoofdelijke aansprakelijkheid van ieder der vennoten voor de schulden van de v.o.f. (artikel 18 Wetboek Pro van Koophandel), welke aansprakelijkheid de vennoten niet kunnen uitsluiten in het vennootschapscontract.
Het College is dan ook van oordeel dat de door verweerder in de bestreden besluiten gegeven motivering de handhaving van de afwijzing van de gevraagde vergunningen niet voldoet aan de daaraan op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te stellen eisen. Het beroep slaagt derhalve.
5.3 Het College overweegt, ten slotte, met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding van appellanten het volgende. Voor zover dit verzoek is gegrond op de stelling van appellanten dat hun door een medewerkster van verweerder foutieve voorlichting is gegeven tijdens het telefoongesprek waarbij D om informatie vroeg over de vergunningaanvraag, ziet het College voor toekenning van schadevergoeding thans geen plaats. Uit het door appellanten overgelegde en door verweerder niet weersproken verslag van dat telefoongesprek volgt naar het oordeel van het College, mede gelet op de beperkte vraagstelling van de kant van D, niet zonder meer dat verweerder daarin onjuiste informatie heeft verschaft. Wel zal verweerder, indien hij in heroverweging op het bezwaar van appellanten tot het oordeel komt dat de door appellanten aangevraagde vergunningen ten onrechte zijn geweigerd, in verband met hetgeen hiervoor in § 5.1 is overwogen omtrent het (gewijzigde) belang van appellanten, een beslissing dienen te geven op het ter zitting van het College gedane verzoek om schadevergoeding. Daarbij dient verweerder te betrekken de omstandigheid dat de beslissing van appellanten om de aanvragen niet te handhaven – waardoor de in verband daarmee gemaakte kosten als nutteloze investeringen zijn te beschouwen – mogelijk het gevolg is van de vertraging die de bestreden besluiten hebben veroorzaakt in de realisering van de door appellanten voorgenomen bedrijfsuitoefening.
Ten overvloede wijst het College er op dat, gelet op de hiervoor in § 5.2 vermelde vernietigingsgrond, niet op voorhand vaststaat dat verweerder gehouden was de vergunningaanvragen van appellanten in te willigen.
5.4 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 150,-- verletkosten en € 17,70 reiskosten (NS-tarief treinretour tweede klas Amsterdam – Den Haag Centraal), zijnde € 167,70 in totaal.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten, welke kosten worden vastgesteld op € 167,70 (zegge
éénhonderdzevenenzestig euro zeventig) onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten moet
vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten vergoedt het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 141,-- (zegge:
honderdéénenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. M. van Duuren in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 september 2007.
w.g. B. Verwayen w.g. P.M. Beishuizen