Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/19 16 december 2008
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaken van:
de vennootschappen onder firma A, B en C, alle te Z, appellanten,
gemachtigde: D, mede-vennoot in elk der vennootschappen, te Z,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. Gschwind, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 7 januari 2008, bij het College binnengekomen op 8 januari 2008, beroep ingesteld tegen drie ten aanzien van hen afzonderlijk genomen besluiten van verweerder van 17 december 2007.
Bij deze besluiten heeft verweerder, opnieuw beslissend op bezwaar, wederom gehandhaafd zijn besluiten van 26 juni 2006 tot afwijzing van de vergunningaanvragen van appellanten voor het verrichten van taxivervoer.
Bij brief van 12 februari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 22 april 2008 en 25 september 2008 hebben appellanten verzocht het verweerschrift wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk te verklaren.
Op 4 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig.
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid."
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 14
1. Vergunningen worden op naam van de vervoerder gesteld.
2. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden, worden de vergunningen op hun namen tezamen gesteld, met, in voorkomend geval, toevoeging van de naam waaronder zij gezamenlijk als vervoerder optreden.
(…)
Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid (…)"
In de Nota van toelichting bij het Besluit is (op blz. 60) onder meer opgemerkt:
"In de Wet Personenvervoer wordt onder vervoerder - als bedoeld in artikel 1, onderdeel k - hetzelfde verstaan als in de Wet Personenvervoer 2000. Het gaat hierbij om de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht (…)"
In de Beleidsregel inzake toetsing van vakbekwaamheid in het taxivervoer (hierna: beleidsregel) van 27 januari 2003 (Stcrt. 2003, nr. 20, blz. 20) is onder meer neergelegd dat in een vennootschap onder firma (hierna ook wel: v.o.f.) met een omvang van 1 tot 10 taxi’s aan de eis van vakbekwaamheid moet worden voldaan door een vennoot van die v.o.f. Voorts is in deze beleidsregel onder het kopje 'Toepassing' het volgende opgenomen:
"Voor elke ondernemingsvorm geldt dat in beginsel wordt aangenomen dat de vakbekwame persoon belast is met de permanente en daadwerkelijke leiding, indien door de eigenaar van een eenmanszaak, door een bevoegde bestuurder van een rechtspersoon of door een vennoot van de vennootschap onder firma aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan. Indien er echter aanwijzingen zijn die aanleiding geven tot twijfel daaromtrent wordt nader onderzoek gedaan.
Onder meer als blijkt dat de bevoegdheden van de vakbekwame persoon geringer zijn dan gebruikelijk, als blijkt van een ongebruikelijk geringe hoeveelheid tijd die door de vakbekwame persoon aan het leiding geven van de onderneming wordt besteed, als blijkt van een ongebruikelijk lage vergoeding, of als in het algemeen blijkt dat een ander dan de vakbekwame persoon feitelijk in plaats van deze de leiding heeft over het vervoer, is dat aanleiding voor nader onderzoek."
Onder het kopje "Achtergrond" is in de beleidsregel het volgende opgenomen:
"Vakbekwaam is degene die door het overleggen van een erkend getuigschrift of een zogenaamde EG-verklaring aantoont te beschikken over de benodigde expertise voor het leiden van het vervoer door een taxionderneming.
De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoeronderneming te waarborgen. Ter invulling van de eis van vakbekwaamheid wordt daarom de nadruk gelegd op het permanent en daadwerkelijk leidinggeven door een vakbekwaam persoon bij de vervoerder, in welke ondernemingsvorm dan ook.
Hetgeen onder permanent en daadwerkelijk leidinggeven moet worden verstaan is dus van groot belang. De Toelichting bij het Bp2000 geeft een uitleg die mede is ontleend aan jurisprudentie:
Het predikaat permanent moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. Daadwerkelijk geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoermarkt.
De uitleg van het begrip permanent en daadwerkelijk vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van de werkzaamheden naar buiten toe vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven."
Tenslotte is in de beleidsregel onder de toelichting per ondernemingsvorm bij de kleine onderneming (waaronder wordt verstaan: de onderneming met een omvang van 1 tot 10 taxi’s, met chauffeurs in dienst, en de vennootschap onder firma met een omvang van 1 tot 10 taxi’s) onder meer het volgende opgenomen:
"Indien de eigenaar van de eenmanszaak, een bevoegde bestuurder van de rechtspersoon of een vennoot van de vennootschap onder firma vakbekwaam is, zal kwaliteit van de bedrijfsgang doorgaans gewaarborgd zijn, gezien de inherent verantwoordelijke positie die een dergelijke persoon in de taxionderneming inneemt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 februari 2006 heeft verweerder van appellanten C en A, alsmede van E die thans geen appellant is, aanvragen voor vergunningen voor het verrichten van taxivervoer ontvangen. Voorts heeft verweerder op 11 april 2006 van B een vergunningaanvraag voor het verrichten van taxivervoer ontvangen.
- Bij de aanvragen is in alle vier gevallen D als de vakbekwame, tevens leidinggevende vennoot van de telkens twee vennoten van de onderscheiden vennootschappen onder firma vermeld.
- Appellanten hebben ieder voor zich een formulier Verklaring inbreng vakbekwaamheid en een formulier Verklaring Gezamenlijk Vervoer ingevuld en in het kader van hun vergunningaanvragen overgelegd.
- Voorts zijn in het kader van de aanvragen gelijkluidende (concept-)overeenkomsten inzake het aangaan van een v.o.f. overgelegd. In artikel 1, tweede lid, van die overeenkomsten is bepaald dat de vennootschap tot doel heeft het voor gemeenschappelijk rekening en risico uitoefenen van een taxibedrijf en in artikel 4 is Pro onder meer bepaald dat de winsten door de vennoten zullen worden verdeeld volgens een in een exploitatieovereenkomst vastgelegde wijze.
- Op de formulieren Verklaring Gezamenlijk Vervoer is in antwoord op de vraag naar de wijze waarop de winstverdeling zal plaatsvinden (vraag 5) verklaard: "Bij de verdeling van de jaarwinst zal de vakbekwame vennoot 600 euro van de winst ontvangen [en] het overige deel gaat naar de niet vakbekwame vennoot dit alles in overeenstemming met het aantal gewerkte uren de inbreng van kapitaal en anderszins." Voorts is in die formulieren in antwoord op de vraag naar de gang van zaken bij ziekte van een der vennoten (vraag 6) verklaard: "Als de taxirijdende vennoot ziek wordt dan is er of minder of helemaal geen winst al naar gelang van de duur van de ziekte. Bij geen winst is er niets te verdelen en bij weinig winst zal deze naar evenredigheid worden verdeeld" en in antwoord op de vraag wie de kosten zal betalen van een eventuele vervanger in loondienst bij ziekte/arbeidsongeschiktheid van één van de vennoten (vraag 7): "Bij langdurige ziekte van een der vennoten zal de vennootschap worden ontbonden waartegen elk der vennoten zich naar believen kan verzekeren".
- Op de formulieren Verklaring inbreng vakbekwaamheid is in antwoord op de vraag of kan worden aangegeven hoeveel uur per week en op welke dagen en tijdstippen de vakbekwaam leidinggevende binnen de onderneming werkzaamheden verricht (vraag 5) verklaard: "Neen. Deze vraag is niet te beantwoorden omdat daar geen vaste tijdstippen of dagen voor zijn i.v.m. het feit dat er geen duidelijk te omschrijven vaste dagelijkse, wekelijkse of maandelijks werkzaamheden zijn"; op de vraag op welke dagen in de week en op welke tijdstippen de vakbekwaam leidinggevende in principe beschikbaar is voor de onderneming (vraag 6): "Voor mijn vennoot ben ik in principe zeven maal vierentwintig uur per week beschikbaar. Voor alle anderen van maandag t/m vrijdag tijdens kantooruren", en op de vraag op welke manier de vakbekwame leidinggevende contact met de ondernemer binnen deze onderneming onderhoudt (vraag 7): "Het contact tussen vennoten [vindt] plaats [of] toevalligerwijze incidenteel op een van de Amsterdamse taxistandplaatsen of bij voorafgemaakte afspraak in een der Amsterdamse koffiehuizen of op het adres F".
- Bij afzonderlijke brieven van 10 mei 2006 heeft verweerder appellanten op de hoogte gesteld van zijn voornemen de vergunningaanvragen af te wijzen.
- Bij brief van 29 mei 2006 hebben appellanten hun schriftelijke reactie op voormeld voornemen gegeven. Hierbij hebben zij onder meer verwezen naar een op 4 januari 2006 door D met een medewerkster van verweerder gevoerd telefoongesprek, waarbij volgens appellanten door die medewerkster is medegedeeld dat een v.o.f. een taxivergunning kan aanvragen en voldoende is dat een der vennoten vakbekwaam is.
- Bij besluiten van 26 juni 2006 heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Deze afwijzing is gebaseerd op verweerders conclusies dat (1) niet aannemelijk is geworden dat de vakbekwame persoon daadwerkelijk en permanent leiding zal gaan geven en (2) de (vennoten van de) vennootschappen niet kunnen worden aangemerkt als degene(n) voor wiens gezamenlijke rekening en risico het taxivervoer zal worden verricht. Voorts heeft verweerder in de primaire besluiten overwogen dat appellanten aan het telefoongesprek van 4 januari 2006 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat hun aanvragen gehonoreerd zouden worden.
- Bij brief van 17 juli 2006 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 21 september 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Bij besluiten van 6 november 2006 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
- De hiertegen gerichte beroepen heeft het College bij uitspraak van 20 september 2007 (AWB 06/910, www.rechtspraak.nl LJN BB5254) gegrond verklaard. Het College heeft daarbij de besluiten van 6 november 2006 vernietigd en verweerder opgedragen opnieuw op de bezwaren te beslissen.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten wederom ongegrond verklaard en daartoe – zakelijk samengevat – het volgende overwogen.
Gelet op de toepasselijke regelgeving kan een vergunning voor taxivervoer slechts worden verleend aan een vervoerder, waaronder blijkens artikel 1, onder k, van de Wet wordt verstaan degene die niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto taxivervoer verricht. Blijkens de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie van het College dient dit zo te worden uitgelegd dat als vervoerder moet worden aangemerkt degene voor wiens rekening en risico het taxivervoer plaatsvindt. Verweerder verwijst in dit verband naar jurisprudentie van het College waarin is uitgemaakt dat, wanneer sprake is van personen die stellen gezamenlijk als vervoerder op te treden, bijvoorbeeld in de vorm van een vennootschap onder firma, en als zodanig een vergunningaanvraag indienen, deze alleen gehonoreerd kan worden als die vennootschap kan worden aangemerkt als de vervoerder in bovenbedoelde zin. Dat doet zich slechts voor als er in de vennootschap sprake is van een zodanige mate van financiële verstrengeling, dat gezegd kan worden dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de vennootschap als zodanig. Van zodanige verstrengeling is geen sprake indien de gekozen verdelingsgrondslag in feite betekent dat elk der vennoten voor eigen rekening en risico een eigen taxibedrijf exploiteert. Beoordelingspunten zijn hierbij met name de berekening van het individuele winstaandeel in relatie tot het individuele aandeel in de omzet en de bepaling van (ieders aandeel in) de gezamenlijke kosten.
Op grond van de door appellanten verstrekte documenten en informatie kan volgens verweerder in de onderhavige gevallen niet worden vastgesteld dat binnen de onderscheiden vennootschappen onder firma sprake is van een zodanige mate van financiële verstrengeling dat gezegd kan worden dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van die vennootschappen als zodanig. De op de hoorzitting in bezwaar namens appellanten gegeven toelichting op dit punt bevestigt dit. De kosten voor de auto's, verzekeringen, schade, brandstof, boekhouding en Kamer van Koophandel worden gedragen door de vennoot die dit betreft. Deze kosten worden derhalve door de individuele vennoot gedragen. Weliswaar is er vanwege de hoofdelijke aansprakelijkheid van ieder der vennoten voor de schulden van ieder der vennootschappen sprake van een financiële verstrengeling tussen D en de taxirijdende vennoot, maar dit betreft een individueel risico voor iedere individuele vennoot en niet een gezamenlijk risico van alle vennoten.
Uit het feit dat er door de vennootschappen geen voorzieningen worden getroffen op bijvoorbeeld het gebied van de arbeidsongeschiktheid en ziekte en de winst wordt verdeeld op basis van te onderscheiden werkzaamheden binnen de vennootschappen en dat de inbreng van de vakbekwaamheid daarbij vooraf wordt gewaardeerd op € 600,- per jaar kan evenmin worden afgeleid dat er bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de vennootschappen als zodanig. Misschien wel de belangrijkste risico's van het ondernemen op de taximarkt zijn een afnemende vraag naar taxivervoer door de afzonderlijke vennoten en inkomstenderving door ziekte of arbeidsongeschiktheid van de individuele vennoten. De voorgenomen bedrijfsvoering zou er in de praktijk op neerkomen dat deze risico's volledig door de individuele, rijdende vennoten, ieder voor zich, worden gedragen. D zou daarentegen nagenoeg geen risico lopen; of de onderneming van de vennootschap nu veel of weinig winst zou maken, zou geen invloed hebben op zijn inkomsten uit die onderneming; hij zou elk jaar het vaste bedrag van € 600,- krijgen.
Reeds het feit dat de vennootschappen niet kunnen worden aangemerkt als de vervoerders, betekent dat de bezwaren ongegrond moeten worden verklaard. Echter, ook indien de vennootschappen wel als vervoerders zouden kunnen worden aangemerkt, dient verweerder de bezwaren ongegrond te verklaren, aangezien niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
Indien er aanwijzingen zijn die aanleiding geven tot twijfel omtrent het voldoen aan de eis van vakbekwaamheid, wordt nader onderzoek gedaan. Onder meer als blijkt dat de bevoegdheden van de vakbekwame persoon geringer zijn dan gebruikelijk, als blijkt van een ongebruikelijk geringe hoeveelheid tijd die door de vakbekwame persoon aan het leiden van de onderneming wordt besteed, als blijkt van een ongebruikelijk lage vergoeding, of als in het algemeen blijkt dat een ander dan de vakbekwame persoon feitelijk in plaats van deze de leiding heeft over het vervoer, is dat aanleiding voor nader onderzoek.
Uit jurisprudentie van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juli 2004, AWB 03/47, www. rechtspraak.nl LJN AQ6260) blijkt dat het over het algemeen minder waarschijnlijk te achten is dat ondernemers die voornemens zijn in het kader van een vennootschap onder firma bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belasten met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het niet onjuist dat vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering kritisch worden bezien, waarbij niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder wordt uitgegaan. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
Uit de overgelegde stukken blijkt niet dat D wezenlijke beslissingen met betrekking tot de vervoerswerkzaamheden van de v.o.f.'s zal nemen en dat hij continu bij het leidinggeven aan het vervoer door de vervoersonderneming betrokken zal zijn. Er lijkt eerder sprake te zijn van adviserende en controlerende werkzaamheden. Daarnaast is een juiste inbreng van de vakbekwaamheid en met name een continue betrokkenheid bij de toekomstige bedrijfsvoering van vier ondernemingen niet aannemelijk gezien de tijd die deze werkzaamheden redelijkerwijs in beslag zullen nemen. Door D zijn geen argumenten of bewijzen naar voren gebracht die de juistheid van deze vaststellingen weerleggen.
Van strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals appellanten ter hoorzitting hebben betoogd, is geen sprake omdat in de door appellanten genoemde ondernemingen de vakbekwaamheid door de vakbekwame leidinggevende maar in één onderneming wordt ingebracht en niet, zoals in dit geval, in vier ondernemingen. Van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.
Tenslotte kan uit het door appellanten aangehaalde telefoongesprek met een medewerkster van verweerder niet worden afgeleid dat zij op het verkeerde been zijn gezet. Indien de door hun gemachtigde gegeven weergave van het gesprek juist is, is slechts meegedeeld dat een aanvraag ingediend kon worden, is niet meegedeeld dat de aanvraag zou worden gehonoreerd en is verwezen naar de toelichting op het aanvraagformulier die onder andere uitleg geeft over permanent en daadwerkelijke leidinggeven en het verrichten van gezamenlijk vervoer.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten voeren ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende aan.
Wat betreft de financiële verstrengeling verwijzen appellanten naar de eerdergenoemde uitspraak van het College van 20 september 2007. Voorts brengen zij naar voren dat bij hen steeds slechts één bron van inkomen is, namelijk het geld dat wordt gegenereerd door de taxiritten van de rijdende vennoot en dat door beide vennoten wordt verdeeld aan de hand van de voor de vennootschappen te verrichten arbeid.
Appellanten zijn het voorts niet eens met de twijfels van verweerder omtrent de continue betrokkenheid van de vakbekwame vennoot bij de toekomstige bedrijfsvoering van vier (inmiddels drie) ondernemingen. Het beroep dat verweerder doet op de tijd die deze werkzaamheden redelijkerwijs in beslag zullen nemen achten appellanten onjuist, omdat verweerder wel accepteert dat een vakbekwame vennoot continu bij de bedrijfsvoering is betrokken bij een vennootschap onder firma met drie of vier mensen die ieder met een eigen taxi rijden, en niet valt in te zien waarom de bedrijfsvoering van vier apart opererende taxiondernemers meer tijd kost in aparte vennootschappen dan in een en dezelfde vennootschap.
Appellanten verzoeken het College om de hernieuwde afwijzing door verweerder onrechtmatig te verklaren en te bepalen dat de gedupeerde taxiondernemers recht hebben op schadevergoeding.
Tenslotte verzoeken appellanten om verweerder te veroordelen tot betaling van de kosten van de procedure.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellanten hebben verzocht het verweerschrift wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk te verklaren. Het College stelt vast dat zijn griffier verweerder bij brief van 11 januari 2008 heeft verzocht binnen vier weken zijn verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken in te zenden. Het verweerschrift en de stukken zijn op 13 februari 2008 ter griffie van het College binnengekomen, derhalve na afloop van de gestelde termijn. Met deze constatering moet het College evenwel volstaan. De Algemene wet bestuursrecht verbindt namelijk geen consequenties aan het niet tijdig inzenden van een verweerschrift, zoals de wet dat wel doet bij het niet tijdig inzenden van een beroepschrift of het niet tijdig voldoen aan andere bij de wet gestelde vereisten voor het in behandeling nemen van een beroep.
5.2 In zijn uitspraak van 20 september 2007 heeft het College reeds overwogen dat appellanten geen belang meer hebben bij toekenning van de aangevraagde vergunningen, maar dat zij wel een procesbelang hebben, dat is gelegen in het kunnen krijgen van schadevergoeding. Voor de onderhavige procedure geldt hetzelfde. Daarmee is het belang van appellanten bij een oordeel over de rechtmatigheid van de thans bestreden besluiten eveneens gegeven en kunnen zij derhalve worden ontvangen in hun beroep.
5.3 In de uitspraak van 20 september 2007 heeft het College over de afwijzing door verweerder van de verzochte vergunningen onder meer het volgende overwogen:
"Naar het oordeel van het College rechtvaardigen de door verweerder gehanteerde criteria in dit geval niet zonder meer de slotsom dat de vennootschappen onder firma van appellanten – die nog een aanvang moesten maken met het exploiteren van taxibedrijven – niet als vervoerder in de zin van artikel 1, aanhef en onder k, van de Wet personenvervoer 2000 kunnen worden aangemerkt. De omstandigheid dat appellanten voornemens waren binnen hun onderscheiden vennootschappen onder firma de winstverdelingsgrondslag te baseren op de verschillende inbreng van hun afzonderlijke vennoten, kan naar het oordeel van het College niet zonder meer dragend zijn voor verweerders conclusie dat geen sprake zou zijn van financiële verstrengeling en die vennootschappen derhalve niet voor eigen rekening en risico het taxibedrijf zouden exploiteren. Uit het namens appellanten gestelde leidt het College af dat de vennoten van de afzonderlijke appellanten zijn overeengekomen dat de winst wordt verdeeld op basis van hun te onderscheiden werkzaamheden binnen de vennootschap en dat de inbreng van de vakbekwaamheid daarbij vooraf gewaardeerd wordt op € 600,- per jaar. Dat appellanten, zoals blijkt uit het mondeling en schriftelijk door hen verklaarde, kennelijk niet voornemens waren om (vooraf) nadere voorzieningen te treffen op de door verweerder van belang geachte terreinen, zoals arbeidsongeschiktheid en ziekte, kan naar het oordeel van het College, in combinatie met de wel gemaakte afspraken, ook op zich zelf niet de conclusie van verweerder dragen dat sprake is van onvoldoende financiële verstrengeling. Het College acht in dit verband met name van belang dat, hoewel daarop namens appellanten in de hoorzitting in de bezwaarfase uitdrukkelijk is gewezen, door verweerder niet in zijn beoordeling is betrokken de direct uit de gekozen rechtsvorm voortvloeiende financiële verstrengeling tussen partijen, te weten de hoofdelijke aansprakelijkheid van ieder der vennoten voor de schulden van de v.o.f. (artikel 18 Wetboek Pro van Koophandel), welke aansprakelijkheid de vennoten niet kunnen uitsluiten in het vennootschapscontract."
Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder nadere overwegingen ten grondslag gelegd aan de beslissing om de vennootschappen niet als vervoerder aan te merken. Het College is van oordeel dat ook deze nieuwe motivering niet in rechte stand houdt. Het College overweegt daartoe dat, anders dan het geval was in eerdere zaken waarover het College heeft geoordeeld, in de onderhavige zaken geen sprake is van vennoten, die ieder hun eigen taxibedrijven in de v.o.f. inbrengen en waarvan, vanwege het ontbreken van een financiële verstrengeling tussen de vennoten, geoordeeld kan worden dat die in feite ook ieder zelf als vervoerder hebben te gelden. Immers, D heeft wel een eigen taxibedrijf, maar hij brengt deze niet in de v.o.f.'s in. Binnen de v.o.f.'s is sprake van slechts één rijdende vennoot. Het College ziet dan ook geen reden waarom de v.o.f.'s als zodanig niet als vervoerder zouden kunnen worden aangemerkt. De door verweerder gegeven redenen kunnen die conclusie niet dragen. Het staat de vennoten in beginsel vrij zelf de onderlinge verdeling van de risico's te regelen; voor de vraag of de v.o.f.'s als vervoerder kunnen worden aangemerkt, maakt dit, juist bij slechts één rijdende vennoot, niet uit. Het College brengt in dit verband voorts in herinnering dat beide vennoten hoofdelijk aansprakelijk zijn voor alle schulden van de v.o.f. De overweging van verweerder dat dit een individueel risico voor iedere individuele vennoot betreft en niet een gezamenlijk risico van alle vennoten ziet eraan voorbij dat hoofdelijke aansprakelijkheid niet alleen een uitvloeisel is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid, maar juist ook een impuls is om aan die gezamenlijke verantwoordelijkheid daadwerkelijk inhoud te geven.
5.4 Aangezien verweerder bij de thans bestreden besluiten ten tweeden male geen draagkrachtige motivering heeft kunnen geven voor het standpunt dat de v.o.f.'s niet als vervoerder kunnen worden aangemerkt, moet het ervoor worden gehouden dat een dergelijke motivering niet mogelijk is. Het College zal er daarom vanuit gaan dat de v.o.f.'s wel als vervoerder dienen te worden aangemerkt.
5.5 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, voor het geval de v.o.f.'s wel als vervoerder moeten worden aangemerkt, overwogen dat ook dan de bezwaren ongegrond moeten worden verklaard omdat niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid. Ook deze weigeringsgrond acht het College onvoldoende onderbouwd. Zoals in de geciteerde passages van verweerders beleidsregel staat vermeld, zal, indien een vennoot van de vennootschap onder firma vakbekwaam is, de kwaliteit van de bedrijfsgang doorgaans gewaarborgd zijn, gezien de inherent verantwoordelijke positie die een dergelijk persoon in de taxionderneming inneemt. Aannemelijk is dat deze inherent verantwoordelijke positie mede verband houdt met de hoofdelijke aansprakelijkheid voor alle schulden van de v.o.f. De beleidsregel stelt voorts dat in beginsel wordt aangenomen dat de vakbekwame persoon belast is met de permanente en daadwerkelijke leiding, indien door een vennoot van de v.o.f. aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
De beleidsregel bepaalt voorts dat in het geval van twijfel nader onderzoek kan worden verricht. Het College is van oordeel dat de weigeringsgrond slechts kan worden ingeroepen indien uit het nadere onderzoek blijkt dat, naar objectieve en redelijke maatstaven, feitelijk geen sprake kan zijn van een permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame vennoot. Naar het oordeel van het College heeft verweerder op basis van het nadere onderzoek zoals dat door hem is verricht, in dit geval niet in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat in deze gevallen geen sprake kan zijn van een permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame vennoot. Allereerst heeft verweerder zich ten onrechte beroepen op jurisprudentie van het College met betrekking tot procuratiehouders. Een vakbekwame vennoot onderscheidt zich immers van een procuratiehouder, doordat hij deel uitmaakt van de onderneming en reeds op grond van zijn hoedanigheid leiding geeft aan de onderneming, terwijl een procuratiehouder van buiten wordt aangetrokken en slechts krachtens opdracht van de daartoe beslissingsbevoegden leiding kan geven. Voorts heeft verweerder onvoldoende kenbaar meegewogen dat niet zonder meer valt in te zien dat de vakbekwame vennoot geen inhoud zou geven aan het permanent en daadwerkelijk leidinggeven, nu door hem onder meer is gesteld dat hij dit doet door de rijdende vennoot bij te staan en daartoe telefonisch bereikbaar te zijn gedurende zeven dagen per week en 24 uur per dag. Gevoegd bij de hoofdelijke aansprakelijkheid voor alle schulden en de daarmee verbonden verantwoordelijkheid voor de gang van zaken binnen de v.o.f.'s, is het – nu duidelijke contra-indicaties via het nader onderzoek, op de beperkte wijze als verweerder dat heeft uitgevoerd, niet zijn gebleken – wel degelijk denkbaar dat in de situatie van appellanten, en derhalve in een situatie waar drie à vier ondernemingen bij betrokken zijn, de vakbekwame vennoot permanent en daadwerkelijk leiding zal geven.
Geoordeeld moet daarom worden dat de beslissingen tot weigering van de vergunningen geen stand kunnen houden.
Het College neemt daarbij in aanmerking dat in de praktijk kan blijken dat de vakbekwame vennoot niet of onvoldoende invulling geeft aan zijn permanente en daadwerkelijke leidinggevende werkzaamheden, dat verweerder de bevoegdheid heeft een en ander te controleren, en de bevoegdheid heeft zonodig tot een intrekking van de vergunningen over te gaan, als niet of onvoldoende invulling aan die werkzaamheden wordt gegeven. Een dergelijke situatie is bij appellanten echter niet aan de orde (geweest), aangezien zij nimmer over een vergunning voor het verrichten van taxivervoer hebben beschikt.
5.6 Op grond hiervan moeten de beroepen gegrond worden verklaard. Het College zal de zaken zelf verder afdoen en ook de bezwaren gegrond verklaren. De beslissingen tot weigering van de vergunningen van 26 juni 2006 dienen te worden herroepen. Omdat, zoals hierboven al werd overwogen, appellanten geen belang meer hebben bij het alsnog verlenen van een vergunning, kan worden volstaan met een herroeping als aangegeven.
Voor de gevorderde verklaring dat de hernieuwde afwijzingen onrechtmatig zijn en dat de gedupeerde taxiondernemers recht hebben op schadevergoeding, biedt de Algemene wet bestuursrecht geen basis. Wel kan degene die als gevolg van de vernietigde en herroepen besluiten schade heeft geleden, zich wenden tot verweerder met het verzoek om schadevergoeding. Bij een verschil van mening kan vervolgens de civiele of de bestuursrechtelijke rechtsgang worden gevolgd.
5.7 Aangezien niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, blijft een veroordeling in de proceskosten achterwege.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- verklaard, zelf in de zaak voorziend, de bezwaren van appellanten gegrond;
- herroept de aan appellanten gerichte besluiten van 26 juni 2006;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten vergoedt het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 143,-- (zegge:
honderddrieënveertig euro).
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2008.
w.g. B. Verwayen w.g. S.D.M. Michael