Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/771 12 december 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 oktober 2005, bij het College binnengekomen op 18 oktober 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 oktober 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen verweerders besluit van 29 december 2003 naar aanleiding van de door appellante voor het jaar 2003 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) ingediende aanvraag oppervlakten.
Bij brieven van 20 en 27 oktober 2005 heeft appellante een aanvulling gegeven op het door haar ingediende beroepschrift.
Bij brief van 14 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. A en B waren ter zitting aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, was het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen was het volgende bepaald:
“ Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" (…) de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage stond:
“ Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen was onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 14
Intrekking van steunaanvragen
1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken. Wanneer echter de bevoegde instantie het bedrijfshoofd reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn steunaanvraag, of van haar voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
(…)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)”
Bij de Regeling was onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160);
(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is Pro vervangen door andere gronden; (…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 2419/2001, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van Pro de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde Pro verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan in de periode die loopt van 15 oktober tot en met 1 december worden ingediend.
Artikel 4 van Pro de Regeling luidde tot 28 januari 1998 als volgt:
“ (…)
2. Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken:
a. in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de structuur van het bedrijf dan wel
b. vanwege een wijziging van de voor een compensatiebedrag in aanmerking komende gronden die verband houdt met enigerlei vorm van overheidsinterventie, komt deze grond in aanmerking voor een compensatiebedrag voorzover de oppervlakte van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft, naar valt op te maken uit een brief van verweerder van 24 november 2003, op 24 november 2002 bij verweerder een verzoek om toestemming tot het vervangen van akkerland door andere gronden ingediend. Verweerder heeft daar eerst met genoemde brief een reactie op gegeven. In die brief heeft verweerder het standpunt neergelegd, dat voor vervanging van akkerland door andere gronden vóór 20 januari 2000 de oude regelgeving van toepassing is, op grond waarvan een perceel dat verkregen wordt ter vervanging van aan het bedrijf onttrokken akkerland, voorzover de oppervlakte van het perceel die van het onttrokken akkerland niet overschrijdt, zonder meer voor steun in aanmerking komt.
- Appellante heeft op 6 mei 2003 een gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ingediend. De aanvraag is in verband met administratieve onvolkomenheden enkele malen aangepast.
- Uiteindelijk heeft appellante voor een oppervlakte van in totaal 13.44 ha maïs, waaronder de percelen 6 (opgegeven voor 2.91 ha), 10 (opgegeven voor 0.40 ha) en 15 (opgegeven voor 1 ha) akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op 15 oktober 2003 heeft GeoRas een teledetectiecontrole uitgevoerd. Naast afwijkend gemeten oppervlakten voor de percelen 10 en 15, werd daarbij vastgesteld dat perceel 6 gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik was geweest.
- Bij brieven van 14 en 26 november 2003 heeft verweerder appellante hiervan op de hoogte gesteld.
- Appellante heeft bij brief van 24 november 2003 en bij ongedateerde, door verweerder op 4 december 2003 ontvangen, brief daarop gereageerd.
- Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 29 december 2003 de gevraagde steun voor de enige aangevraagde gewasgroep maïs geheel geweigerd, omdat het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte tezamen 27,88% bedroeg.
- Bij brief van 3 februari 2004 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij uiteengezet dat zij in verband met stadsuitbreiding, ruilverkaveling en ruil met het Noordbrabants landschap in totaal 5.75 ha akkerland is kwijtgeraakt. Met een beroep op de brief van verweerder van 4 december 2003 neemt zij het standpunt in dat een verlegging van de definitie akkerland naar perceel 6 op basis daarvan geaccepteerd moet worden.
- Bij brief van 3 februari 2005 heeft appellante haar bezwaarschrift aangevuld. Zij heeft medegedeeld dat perceel 6 naar aanleiding van de steunaanvraag voor het jaar 2004 opnieuw gecontroleerd is en dat daarbij gebleken is dat 1.41 ha van het perceel wél voor steun in aanmerking gebracht kon worden en verzocht deze bevinding in de beoordeling van haar bezwaar te betrekken.
- Desgevraagd heeft GeoRas bij een op 18 februari 2005 door verweerder ontvangen brief aangegeven dat bij nadere controle is gebleken dat perceel 6 in het geheel niet voldoet aan de definitie akkerland en dat de andersluidende conclusie uit 2004 het gevolg is van een gemaakte fout.
- Op 14 april 2005 heeft appellante het bezwaar op een hoorzitting nader toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is, voorzover nu nog van belang, het volgende overwogen.
Tussen partijen is niet in geschil dat perceel 6 van 1987 tot en met 1991 als grasland in gebruik is geweest. Het gaat bovendien om een perceel dat sedert 1984 bij appellante in gebruik is geweest. Een perceel kan slechts voor vervanging in aanmerking gebracht worden als het na 1991 in gebruik genomen is. Daarom voldoet het niet aan de voorwaarden, zodat terecht geoordeeld is dat het voor 0 ha als geconstateerd kan worden aangemerkt. Met de afwijking in de gemeten oppervlakte van de percelen 10 en 15 is het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte dan 2.93 ha. Dat is 27,88% van de geconstateerde oppervlakte. Gelet op artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 kon dus voor de gewasgroep maïs geen steun worden toegekend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellante is tengevolge van overheidsinterventie stukken cultuurgrond kwijtgeraakt die voldeden aan de definitie akkerland. In die omstandigheid kan een aanvrager van akkerbouwsteun, ingevolge vast beleid van verweerder, een beroep doen op artikel 4 oud Pro van de Regeling. Aldus is het, zonder dat het nodig is een toestemming vooraf te vragen, mogelijk te schuiven met de definitie akkerland.
Appellante bestrijdt dat de mogelijkheid om akkerland te vervangen door andere gronden volgens de naar haar oordeel hier van toepassing zijnde regeling, zoals die voor 20 januari 2000 gold, beperkt zou zijn tot gronden die na 31 december 1991 verkregen zijn. Het enige vereiste dat geldt, is dat na 31 december 1991 en voor 20 januari 2000 door overheidsingrijpen stukken akkerland voor de aanvrager verloren zijn gegaan. Doet zich dat voor dan mag de definitie akkerland naar een andere, even grote, oppervlakte die in bezit is bij de ondernemer, worden geschoven. Een andere interpretatie zou rechtsongelijkheid opleveren, omdat een aanvrager die oppervlakten akkerland verliest niet altijd voor akkerbouw geschikte percelen terugkrijgt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College herinnert allereerst aan zijn uitspraak van 15 augustus 2003, AWB 02/1148, www.rechtspraak.nl LJN: AM7765. In die uitspraak is geoordeeld dat nu bij de vervanging van artikel 4, tweede lid, van de Regeling per 20 januari 2000 niet is voorzien in enig overgangsrecht, vanaf die datum ingevolge de toen in het derde lid opgenomen regeling slechts percelen waarvoor vooraf schriftelijk toestemming verleend is, als vervangende gronden in een aanvraag akkerbouwsteun konden worden opgenomen.
5.2 In de vanaf 20 januari 2000 geldende tekst van de vervangingsbepaling is het vereiste dat de voor steun in aanmerking te brengen grond verkregen moet zijn ter vervanging van de aan het bedrijf onttrokken grond, niet meer opgenomen.
5.3 Naar moet worden aangenomen heeft appellante op 24 november 2002 - en dus voorafgaand aan het verkoopseizoen 2003 - bij verweerder een verzoek om toestemming als bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Regeling ingediend. Ter zitting is bevestigd dat dit verzoek onder andere betrekking had op perceel 6. Verweerder heeft daarop pas een jaar later gereageerd. De door verweerder gegeven reactie was bovendien rechtens onjuist.
5.4 Het College stelt vast, dat perceel 6 uit de aanvraag 2003 op 31 december 1991 blijvend grasland was, nu het de vijf daaraan voorafgaande jaren uitsluitend als zodanig in gebruik was geweest. Het perceel kon in 2003 niet voor akkerbouwsteun in aanmerking gebracht worden. Verweerder heeft het perceel dan ook terecht als niet geconstateerd aangemerkt.
5.5 Dat brengt met zich dat verweerder ook moest beslissen tot oplegging van de sancties die in artikel 32 van Pro verordening (EG) nr. 2419/2001 zijn voorgeschreven, tenzij geoordeeld zou moeten worden dat appellante ter zake van deze overtreding geen schuld treft.
Dienaangaande overweegt het College dat appellante alleszins tijdig een verzoek om toestemming als bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Regeling gedaan heeft. Verweerder heeft daarop niet tijdig voor de uiterste datum van indiening van de aanvrage een beslissing genomen. Op dat moment moest appellante óf afzien van het aanvragen van steun voor perceel 6 óf het perceel voor steun opgeven. Als zij dat laatste zou doen bood artikel 14 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 haar de mogelijkheid om, als verweerder alsnog afwijzend zou beslissen, de aanvraag voor wat betreft perceel 6 in te trekken.
In plaats van eerst een beslissing op het verzoek om toestemming te nemen, zoals appellante mocht verwachten, heeft verweerder haar echter op 14 november 2003 opnieuw op de hoogte gesteld van het voor haar reeds bekende feit dat perceel 6 in de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik was geweest en dus niet als voor steun in aanmerking komend akkerland beschouwd kon worden. Gelet op artikel 14 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 werd daarmee de mogelijkheid van intrekking van de aanvraag geblokkeerd, zodat appellante na de op 24 november 2003 volgende reactie op haar verzoek om toestemming deze weg niet meer kon bewandelen.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder door zijn besluitvorming op haar verzoek zo lang aan te houden appellante de voor haar besluitvorming noodzakelijke informatie onthouden. Dit leidt het College tot het oordeel dat appellante geen schuld treft ter zake van het haar verweten feit, dat zij een niet voor akkerbouwsteun in aanmerking komend perceel in haar aanvraag heeft opgenomen, respectievelijk niet tijdig heeft teruggetrokken.
5.6 Het College verwijst in dit verband naar de enigszins vergelijkbare situatie van percelen waarvan de subsidiabiliteit hangende een bezwaarprocedure in discussie was. In zulke situaties bood verweerder, ter compensatie voor de vaak langdurige bezwaarbehandeling die onzekerheid liet voortbestaan, de gelegenheid om percelen onder voorbehoud van de uitkomst van de bezwaarprocedure in de aanvraag op te nemen. Bij een voor de aanvrager negatieve uitkomst werd het perceel dan uit de aanvraag geschrapt – door daaraan de code 999 te geven – zodat terzake geen sanctie hoefde te worden opgelegd. Voor appellantes aanvraag oppervlakten 2004 heeft verweerder deze handelwijze ook toegepast.
Het College acht het aangewezen in dit geval tot een vergelijkbare uitkomst te komen.
5.7 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal opnieuw op appellantes bezwaar dienen te beslissen.
5.8 Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 644,-. Verweerder zal appellante ook het griffierecht dienen te vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen acht weken opnieuw op het door appellante gemaakte bezwaar zal beslissen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) en wijst de
Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die dit bedrag aan appellante moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellante betaalde griffierecht ad € 276,- zal vergoeden
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 december 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas