Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/20 28 december 2007
27353 Kaderwet EZ - subsidies
Besluit subsidies regionale investeringsprojecten
Uitspraak in de zaak van:
A Beheer B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.J. Kramer, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. E.M. Hendriks en C.G. de Best, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 januari 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 december 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante, gericht tegen een besluit tot afwijzing van haar aanvraag voor subsidie in het kader van het Besluit subsidies regionale investeringsprojecten 2000 (hierna: BSRI 2000), ongegrond verklaard.
Bij brief van 13 maart 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 10 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 6 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het BSRI 2000 luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
b. project: een technisch, functioneel en in de tijd samenhangend geheel van investeringen in duurzame bedrijfsuitrusting al dan niet in combinatie met grond of bedrijfsgebouwen;
c. vestigingsproject: een project, niet zijnde een uitbreidingsproject, inhoudende het stichten van:
1°. een industrieel bedrijf,
2°. een stuwend dienstverlenend bedrijf, hoofdkantoor of laboratorium,
3°. een stuwend toeristisch bedrijf;
(…)
h. stuwend dienstverlenend bedrijf: een dienstverlenend bedrijf, niet zijnde een toeristisch bedrijf of een bedrijf waarvan de activiteiten grotendeels bestaan uit het bieden van accommodatie aan congresgangers, dat naar zijn aard niet aan enige plaats gebonden is, dat de economische ontwikkeling van de regio van vestiging stimuleert en waarvan de afnemers in overwegende mate gevestigd zijn buiten de regio waarin het is of zal worden gevestigd;
(…)
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag subsidie aan de ondernemer die een project tot stand brengt in een bij ministeriële regeling aangewezen gemeente of deel van een gemeente."
De toelichting bij het BSRI 2000 vermeldt onder meer het volgende:
"Tot de categorie stuwende dienstverlenende bedrijven, gedefinieerd in onderdeel h, worden die dienstverlenende bedrijven gerekend die naar hun aard niet aan enige vestigingsplaats zijn gebonden en waarvoor dus een keuze tussen een aantal reële vestigingsplaatsen bestaat. Bovendien dienen, blijkend uit de vestigingsplaats van het merendeel van de afnemers, de activiteiten zich in overwegende mate uit te strekken tot buiten de betrokken regio en dient van het bedrijf een stimulerende werking op de betrokken regio uit te gaan.
Bij verzorgende dienstverlenende bedrijven zal de vestigingsplaatskeuze voor een belangrijk deel bepaald worden door de nabijheid van de klantenkring. Deze categorie van dienstverlenende bedrijven voldoet derhalve niet aan bovenbedoelde criteria en valt buiten de werkingssfeer van dit besluit. Hieronder volgt een, overigens niet limitatieve, opsomming van categorieën van verzorgende dienstverlenende bedrijven:
– (…)
– tussenpersonen in handel, met uitzondering van landelijk werkende distributiecentra;
– detailhandel, met uitzondering van postorderbedrijven; (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 19 oktober 2005 heeft appellante bij verweerder een aanvraag voor subsidie ingediend in het kader van het BSRI 2000. De aanvraag heeft betrekking op de vestiging van C in D. Blijkens de projectomschrijving behelzen de ondernemingsactiviteiten van deze vestiging het verlenen van facilitaire diensten aan de zeven zelfstandige werkmaatschappijen van E en het fungeren als distributiecentrum.
- Bij besluit van 9 augustus 2006 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing is ten grondslag gelegd dat appellantes bedrijf niet voldoet aan de criteria van een stuwend dienstverlenend bedrijf in de zin van het BSRI 2000, omdat de activiteiten van het bedrijf bestaan uit handel en niet uit dienstverlening.
- Bij brief van 17 augustus 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij brief van 20 september 2006 heeft zij de gronden van haar bezwaar aangevuld.
- Op 1 november 2006 is appellante omtrent haar bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en daaraan het volgende ten grondslag gelegd.
Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 4 april 2006 (AWB 04/809, www.rechtspraak.nl, LJN AW5689) is verweerder van opvatting dat het aangevraagde project geen dienstverlening behelst maar handel en daarom niet valt onder de reikwijdte van het BSRI 2000. Binnen het project waarop de subsidieaanvraag ziet worden enkel eigen goederen gedistribueerd en opgeslagen. Er is derhalve geen sprake van een dienstverlenende activiteit. Voor zover appellante heeft aangevoerd voornemens te zijn derden toegang te geven tot de distributie- en opslagcapaciteit van het C, is verweerder van opvatting dat de subsidieaanvraag op dit punt onvoldoende concreet is onderbouwd. De stelling van appellante dat in de toelichting bij het BSRI 2000 postorderbedrijven en landelijk werkende distributiecentra worden betiteld als niet verzorgend en daarmee als stuwend en dienstverlenend kunnen worden aangemerkt, kan volgens verweerder niet worden gevolgd. Het antwoord op de vraag of een project stuwend dan wel verzorgend is zegt niets over de vraag of een project dienstverlenend en derhalve, indien stuwend, subsidiabel is. Omdat ten aanzien van het project van appellante al geen sprake is van dienstverlening, wordt niet toegekomen aan de vraag of het project als stuwend kan worden aangemerkt. Voor zover appellante tijdens de hoorzitting heeft gesteld dat een ander bedrijf, F, in het verleden wel een subsidie heeft gekregen wijst verweerder erop dat met vorengenoemde uitspraak van het College van 4 april 2006 duidelijk is geworden dat distributie van eigen goederen niet kan worden aangemerkt als dienstverlening maar moet worden betiteld als handel en derhalve niet subsidiabel is.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat het project waarvoor subsidie is gevraagd, niet valt onder het begrip dienstverlening, zoals dat wordt gehanteerd in het BSRI 2000. Het dienstverlenende karakter van het project blijkt vooral uit het feit dat opslag en distributie voor derden zal gaan plaatsvinden. Bij de aankoop van het bedrijfsterrein is hiermee rekening gehouden en hier zijn de bedrijfsgebouwen ook op afgestemd. Het BSRI 2000 verplicht de aanvrager niet om elk onderdeel van het bedrijfsplan tot in detail te hebben uitgewerkt. Verweerder slaat bovendien ten onrechte alleen acht op de activiteiten van de dochterondernemingen van appellante. Volgens appellante moet bovenal worden gekeken naar de activiteiten die C voor de dochtervennootschappen uitvoert, te weten facilitaire diensten voor logistieke administraties. Voorts valt volgens appellante niet in te zien waarom voor het bedrijf F, waarbij het ging om de vestiging van een distributiecentrum en het leveren van vertaaldiensten aan andere Europese vestigingen van F, wel subsidie is verleend en voor het project van appellante niet.
Tot slot voert appellante aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet meer is ingegaan op de vraag of het betreffende project wel of niet stuwend is. Volgens appellante kan C als stuwend worden aangemerkt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Hetgeen partijen verdeeld houdt, stelt het College voor de vraag of verweerder op juiste gronden heeft beslist dat het onderhavige project niet is aan te merken als een vestigingsproject in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, 2°, BSRI 2000.
Een zodanig vestigingsproject is een project dat bestaat uit het stichten van een stuwend dienstverlenend bedrijf.
5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 15 januari 2002 (AWB 00/292, www.rechtspraak.nl, LJN AD8670) moet verweerder, gelet op de definitie van “project” in artikel 1 van Pro het BSRI 2000, beoordelen of een samenhangend geheel van investeringen - als project - inhoudt het stichten van, in casu, een stuwend dienstverlenend bedrijf.
Tekst, doel en strekking van voornoemde bepaling en de toelichting daarop brengen mee dat in dat geval het gehele project als zodanig in de beoordeling moet worden betrokken.
Uit het vorenstaande volgt dat de omstandigheid dat appellantes dochtervennootschap G B.V. postorderactiviteiten uitvoert - wat hier verder van zij - niet ter zake doet voor de beantwoording van de vraag of C waarvoor subsidie is gevraagd, aangemerkt kan worden als een stuwend dienstverlenend bedrijf.
Het College stelt vast dat het onderhavige project tot onderwerp heeft het oprichten van een bedrijfsvestiging, van waaruit logistieke ondersteuning wordt verleend aan de dochtervennootschappen van appellante, alsmede waarin en van waaruit de opslag en distributie van eigen goederen plaatsvindt ten behoeve van de interne bedrijfsvoering van appellante en haar dochtervennootschappen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder op goede gronden aangenomen dat het project het stichten van een bedrijf betreft dat handel in eigen goederen drijft.
5.3 Vervolgens is aan de orde de vraag of bedoelde handel kan worden aangemerkt als een dienstverlenend bedrijf in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, sub 2°, BSRI 2000. Daartoe overweegt het College als volgt.
Zoals het College al in zijn uitspraak van 4 april 2006 (AWB 04/809, www.rechtspraak.nl, LJN AW5689) heeft overwogen, zijn handel en dienstverlening twee te onderscheiden functies in het economisch verkeer. Anders dan bij handel staat bij dienstverlening centraal een verrichting die niet is gericht op het produceren van een stoffelijke zaak of het toevoegen van waarde aan eigen goederen. Rechtens is de dienst voorwerp van de beoogde transactie en niet een goed. Tekst noch strekking van het BSRI 2000 bevatten aanknopingspunten voor het oordeel dat met de term "dienstverlenend bedrijf" is beoogd af te wijken van vorenbedoeld onderscheid en mede zou zijn bedoeld een bedrijf voor de afzet van eigen goederen. Dat de handel een bijdrage levert aan de distributie van goederen van de producent naar de eindgebruiker en in zoverre ook een bemiddelende functie heeft, kan niet tot een ander oordeel leiden. Centraal bij handel is de levering van goederen en niet het verlenen van een dienst. Dit is in het onderhavige geval niet anders.
Waar in de toelichting op het BSRI 2000 als voorbeeld voor verzorgende dienstverlenende bedrijven onder meer is genoemd detailhandel, moet het ervoor worden gehouden dat dit voorbeeld is genoemd om het begrip 'stuwend' af te bakenen van het begrip 'verzorgend'. Immers, gelet op het voorgaande is detailhandel te onderscheiden van dienstverlening. Naar het oordeel van het College biedt daarom ook de toelichting onvoldoende aanleiding om tot een van de normale betekenis afwijkende interpretatie van het begrip “dienstverlenend” als bedoeld in artikel 1 BSRI Pro 2000 te komen.
5.4 Voor zover appellante heeft aangevoerd dat C ook in opdracht van derden activiteiten zal gaan verrichten, is het College met verweerder van oordeel dat de subsidieaanvraag op dit punt onvoldoende is onderbouwd. Weliswaar bepaalt artikel 13 BSRI Pro 2000 dat de subsidieontvanger het project binnen achttien maanden na subsidieverlening dient uit te voeren, doch deze periode is naar het oordeel van het College niet bedoeld om pas in dat stadium een activiteit waarop de aanvraag ziet, nader vorm te geven. Op grond van de aanvraag dient verweerder een oordeel te kunnen geven over het subsidiabele karakter van het project.
5.5 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het onderhavige project niet kan worden aangemerkt als dienstverlenend in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef onder c en sub 2°, BSRI 2000. Gelet hierop behoeft niet meer te worden ingegaan op de vraag of het project als stuwend kan worden aangemerkt. Een project kan ingevolge het BSRI 2000 uitsluitend stuwend zijn als het ook dienstverlenend is. Van dat laatste is in het onderhavige geval geen sprake. Gelet hierop is geen sprake is van een project dat in aanmerking komt voor subsidieverstrekking op grond van artikel 2 BSRI Pro 2000.
5.6 Voor zover appellante met haar verwijzing naar de omstandigheid dat verweerder op grond van het BSRI 2000 wel subsidie heeft verleend voor een project van F, een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan, overweegt het College dat dit beroep geen doel treft. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat met de hiervóór aangehaalde uitspraak van het College van 4 april 2006 is gebleken dat distributie van eigen goederen niet kan worden aangemerkt als dienstverlening, maar moet worden gekwalificeerd als handel en derhalve niet subsidiabel is. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder genoopt zou zijn tot herhaling van een zodanige, door hem bij nader inzien onjuist geachte, toepassing van de wettelijke voorschriften.
5.7 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
5.8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 december 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes