Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/510 14 januari 2008
13770 Wet tarieven gezondheidszorg
Ambulancevervoer
Uitspraak in de zaak van:
1. RAV Gelderland Zuid, te Nijmegen,
2. Gemeentelijke Gezondheidsdienst Eindhoven, te Eindhoven,
3. Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Flevoland, te Lelystad,
4. Regionale Ambulancedienst Noord-Holland Noord, te Schagen,
5. GGD Brabant Noord, te ’s-Hertogenbosch,
6. Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst, te Haarlem,
7. Hulpverlening Gelderland Midden, te Arnhem,
8. Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid, te Dordrecht,
9. GG en GD Amsterdam, te Amsterdam,
10. RAV Holland Midden, te Leiden,
11. RAV Zuid Limburg, te Geleen,
12. GGD Zuidoost Brabant, te Helmond,
13. Ambulancedienst GGD Den Haag, te ‘s-Gravenhage,
14. AmbulanceZorg Rotterdam-Rijnmond/RHRR, te Barendrecht,
15. RAV Gooi & Vechtstreek, te Bussum,
16. RAV Midden-/West Brabant, te Tilburg,
appellanten,
gemachtigde: mr. M.E. Gelpke, advocaat te Den Haag,
tegen
Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. A.C. de Die, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 13 juli 2007, bij het College binnengekomen op 16 juli 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 4 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerster, voorzover hier van belang, het bezwaar van appellanten van 10 oktober 2006 tegen ten aanzien van hen afzonderlijk in de periode 28 augustus 2006-13 september 2006 gegeven tariefbeschikkingen, ongegrond verklaard.
Appellanten hebben bij brief van 31 augustus 2007 de gronden van het beroep aan het College toegezonden en bij brieven van 7 en 10 september 2007, 10 oktober 2007, 16 en 29 november 2007 nadere stukken overgelegd.
Bij brief van 25 oktober 2007 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
De gemachtigde van appellanten heeft bij faxbrief van 11 december 2007 aan het College en de gemachtigde van verweerster een specificatie gezonden van in bezwaar en beroep gemaakte kosten voor het opstellen van deskundigenberichten.
Op 13 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerster verscheen tevens J. Verkuik, beleidsmedewerker bij verweerster. Aldaar heeft de gemachtigde van verweerster een reactie gegeven op voormelde kostenspecificatie van appellanten. Op de door partijen terzake ingenomen standpunten wordt hierna in deze uitspraak ingegaan.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Van 1985 tot 1 januari 1995 gold voor de gehele non-profitsector de Wet arbeids-voorwaarden gepremieerde en gesubsidieerde sector (hierna: WAGGS), op grond waarvan jaarlijks overleg diende plaats te vinden dat leidde tot overheidsbesluiten over de financiële ruimte voor de arbeidskostenontwikkeling in genoemde sector. Naar aanleiding van kritiek van de International Labour Organization tegen de op grond van de WAGGS beperkte onderhandelingsruimte voor collectieve arbeidsvoorwaarden, is die wet per 1 januari 1995 ingetrokken en is het zogenoemde 'post WAGGS-model' ingevoerd.
In dit model, dat niet in een wet is neergelegd, wordt - aldus de beslissing op bezwaar - in jaarlijks overleg tussen privaatrechtelijke organisaties van werkgevers en zelfstandige beroepsbeoefenaars in de non-profitsector enerzijds en de centrale overheid anderzijds, de overheidsbijdrage aan de arbeidskostenontwikkeling (hierna: ova) vastgesteld. Daarmee wordt de financiële ruimte bepaald die voor de vaststelling van tarieven in de gezondheidszorg beschikbaar is. Deze ruimte is gebaseerd op de loonkostenontwikkeling in de marktsector en wordt uitgedrukt in een percentage, waarmee de loonkosten in de onderhavige sector ten opzichte van het voorafgaande jaar mogen stijgen. Voor het hele VWS-veld geldt één ova, die in de loop van het begrotingsjaar aan de instellingen en intermediaire organisaties, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), wordt meegedeeld.
Bij brief van 22 oktober 1999 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister), mede namens de Staatssecretaris van VWS, het zogenoemde ova-convenant, gesloten tussen de bewindslieden van VWS en privaatrechtelijke organisaties in het VWS-veld, aan de Tweede Kamer toegezonden. In dit convenant is vastgelegd op welke wijze in jaarlijks overleg wordt bepaald wat de stijging van de ova is. Dit convenant is niet ondertekend door de Landelijke Federatie Ambulancezorg (LFAZ), de toenmalige organisatie van werkgevers in de ambulancezorg, maar dit neemt, aldus de minister in genoemde brief, niet weg dat de ova ook voor deze sector overeenkomstig de in het convenant neergelegde aanpak zal worden bepaald.
Medio 1997 heeft de minister een nota aan de Tweede Kamer gezonden, waarin het voornemen is geuit te komen tot vorming van Regionale Ambulance Voorzieningen (hierna: RAV’s), regionale samenwerkingsverbanden tussen ambulancediensten en de Centrale Post(en) Ambulancevervoer (hierna: CPA) die zouden worden beschouwd als organen van gezondheidszorg in de zin van de toenmalige Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg).
Tot en met 1997 was onder de Wtg ten aanzien van ambulancediensten sprake van een systeem waarbij werd nagecalculeerd op basis van de werkelijke arbeidskosten.
In 1998 is voor ambulancediensten een budgetstelsel ingevoerd, met dien verstande dat in verband met verschillen in de arbeidsvoorwaarden voor het personeel van publieke en particuliere diensten verschillende beleidsregelbedragen van toepassing waren. Voor publieke diensten gold daarnaast een aparte regeling voor de kosten van functioneel leeftijdsontslag (hierna: flo), op grond waarvan nacalculatie plaatsvond op basis van de daarmee daadwerkelijk gemoeide kosten.
Nadat voor de jaren 1999 en 2000 een systeem heeft gegolden, waarbij de kosten voor flo genormeerd in de budgetten voor publieke ambulancediensten zijn opgenomen, heeft (de voorgangster van verweerster) het College tarieven gezondheidszorg (hierna evenals verweerster aan te duiden als verweerster) eind 2000 gekozen voor een meer individuele benadering, waarbij het aantal fte dat per publieke ambulancedienst gebruik maakt van flo tot uitgangspunt werd genomen. Bij circulaire van 11 december 2000 heeft verweerster de ambulancediensten en de zorgverzekeraars van deze wijziging op de hoogte gesteld. Hierin is opgemerkt dat is gebleken dat de kosten van de flo-regeling in de nabije toekomst een stijging zullen vertonen die geen gelijke tred houdt met de stijging in het aantal ritten, maar dat het gelet op de individuele kostenontwikkeling niet in de rede ligt deze ontwikkeling te compenseren door middel van een (periodieke) herijking van het bedrag per rit. Daarom heeft verweerster, hoewel van mening dat de bekostiging van de arbeidsvoorwaarden - met inbegrip van het flo - structureel binnen de ova dient plaats te vinden, besloten tot een tijdelijke oplossing. Deze houdt in dat de (publieke) ambulancediensten, gezamenlijk met de lokale zorgverzekeraars, bij de productieafspraken voor 2001 dienen op te geven hoeveel fte aan ex-personeelsleden ultimo 2000 gebruik maken van flo. Op basis van die aantallen zal verweerster, uitgaande van het voor 2000 beschikbare kader, een (gemiddeld) normbedrag per fte bepalen. Vervolgens zullen de in de individuele budgetten opgenomen kosten voor flo, inclusief de nog te effectueren herallocatie, met ingang van 1 januari 2001 worden geëlimineerd en vervangen door een budget gebaseerd op het opgegeven aantal fte´s vermenigvuldigd met het vastgestelde normbedrag. De volumeontwikkeling bij individuele diensten zal in de aanvaardbare kosten worden verwerkt door middel van een jaarlijkse opgave door lokale partijen van het aantal fte´s in de flo-regeling. In verband met destijds in uitvoering zijnd onderzoek naar harmonisatie van arbeidsvoorwaarden in de ambulancesector en de voorgenomen totstandkoming van RAV’s is de geldigheidsduur van deze beleidsregelwijziging beperkt tot 1 januari 2003.
Op 18 oktober 2004 is het ontwerp van de Wet ambulancezorg (Kamerstukken II, 29 835) bij de Tweede Kamer ingediend. Hierin is voorzien in indeling van Nederland in 24 regio’s en vergunningverlening voor het verrichten van ambulancezorg door de minister aan één rechtspersoon per regio, de RAV. Totstandkoming van de RAV´s zal plaatsvinden door middel van samenwerking of fusie van bestaande ambulancediensten en CPA´s (in het wetsontwerp meldkamers genoemd). Dit wetsontwerp is thans aanhangig bij de Eerste Kamer, die heeft besloten de behandeling daarvan uit te stellen teneinde deze gelijktijdig te laten plaatsvinden met die van het bij de Tweede Kamer aanhangige ontwerp van de Wet op de veiligheidsregio’s.
Op 1 januari 2006 is de Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling (hierna: wet VPL) in werking getreden. Met deze wet is beoogd de arbeidsparticipatie van ouderen te bevorderen. Hiertoe zijn onder meer fiscale faciliteiten om voor het bereiken van de leeftijd van 65 te kunnen stoppen met werken afgeschaft en zijn fiscale heffingen voor vervroegd uittredingsmogelijkheden alsmede de levensloopregeling geïntroduceerd.
In de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna ook: Wmg), in werking getreden op 1 oktober 2006, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 9
1. Een besluit van algemene strekking van de zorgautoriteit kan bij koninklijk besluit worden vernietigd wegens strijd met het recht of het belang van de volksgezondheid.
(…)
Artikel 105
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…)
Artikel 123
1. De Wet tarieven gezondheidszorg wordt ingetrokken.
2. Een tarief dat onmiddellijk voor het tijdstip waarop deze wet in werking treedt, rechtsgeldig in rekening placht te worden gebracht (…) wordt (…) aangemerkt als een tarief dat ingevolge deze wet is tot stand gekomen.
(…)
5. Een ingevolge de Wet tarieven gezondheidszorg goedgekeurde beleidsregel wordt gelijkgesteld met een ingevolge deze wet vastgestelde beleidsregel.
(…)
Artikel 124
1. Het College tarieven gezondheidszorg (…) en het College van toezicht op de zorgverzekeringen (…), vormen gezamenlijk één rechtspersoon, en wel de zorgautoriteit. Besluiten van het College tarieven gezondheidszorg (…) worden na inwerkingtreding van deze wet aangemerkt als besluiten van de zorgautoriteit."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten zijn publieke ambulancediensten die ambulancevervoer verrichten waarop thans de Wet ambulancevervoer van toepassing is.
- Ambulancediensten, zowel private als publieke, worden bekostigd uit premies voor zorgverzekeringen. Deze kosten worden jaarlijks verwerkt in de VWS-begroting.
- Bij brief van 1 mei 2002 heeft de werkgeversorganisatie van de particuliere ambulancediensten Ambulance Zorg Nederland (hierna: AZN) de minister meegedeeld dat zij en (het College van Arbeidszaken - hierna CvA - van) de VNG enerzijds en de vakbonden anderzijds, op 15 april 2002 een voorlopig resultaat over de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden voor particuliere en publieke ambulancediensten hebben bereikt. Bij deze brief heeft AZN een berekening gevoegd van met deze harmonisatie gemoeide kosten, waarbij de kosten voor harmonisatie van de pensioen- en ziektekosten als pro memorie-post zijn opgevoerd. Voorts heeft AZN er op gewezen dat het voorlopig resultaat is bereikt onder de ontbindende voorwaarde van het ter beschikking komen van voldoende financiële middelen ter dekking van de harmonisatiekosten en dat de ova daarvoor niet toereikend is.
- Nadat de minister bij brief van 7 mei 2002 aan AZN had bericht nog geen definitief standpunt te kunnen innemen, heeft diens ministerie bij faxbericht van 2 juli 2002 aan AZN en VNG meegedeeld dat in ambtelijk overleg de meerkosten van de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden overeenkomstig de daarbij gevoegde tabel zijn gekwantificeerd op € 8,3 miljoen structureel en dat de kosten voor 2002 € 6,4 miljoen bedragen. In de bijgevoegde tabel zijn geen bedragen voor de harmonisatie van pensioen- en ziektekosten opgenomen.
- Bij brief van 20 september 2002 heeft de minister verweerster, voor zover hier van belang, het volgende bericht:
"Hieronder en bijgaand treft u informatie aan welke u kunt meenemen bij de vaststelling van de nieuwe beleidsregels.
In de sector ambulancezorg is op 15 april jl. een principe-akkoord tot stand gekomen over de harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden (…)
Na ambtelijk overleg (…) heb ik op 2 juli jl. besloten om dekking te bieden voor de reeds gekwantificeerde meerkosten. (…)
In het cijfermatige deel van bijlage 5 zijn de meerkosten "incidenteel 2002" en "structureel vanaf 2003" van de harmonisatie uitgesplitst over het publiekrechtelijk deel en het privaatrechtelijk deel, respectievelijk optellend tot € 6,4 mln "incidenteel 2002" en € 8,3 mln "structureel vanaf 2003". Dat zijn de meerkosten ten opzichte van de stand ná toekenning van de OVA-2002 en de Van Rijn-middelen 2001 en 2002 ad structureel € 2,9 mln (=f 6,5 mln).
Deze resterende bedragen van meerkosten harmonisatie (…) moeten nog in de bekostiging worden verwerkt, verdeeld over publiek en privaat conform de onderverdeling uit de genoemde cijfermatige bijlage (…).
Mijn verzoek aan u is deze middelen in de bekostiging van de ambulancesectoren, publiek en privaat, te verwerken als het onderhandelaarsakkoord door álle partijen is geformaliseerd."
- Naar aanleiding van voormelde brief heeft (kamer I van) verweerster op 9 december 2002 vergaderd aan de hand van een door het secretariaat opgestelde voorlegger.
Daarin is voor zover hier van belang het volgende opgemerkt:
"Met de invoering van de normatieve budgettering in 1998 zijn de gemiddelde verschillen in loonkosten zoals die in de oude beleidsregels waren opgenomen in de parameters verwerkt. Daarnaast gold voor overheidsdiensten een regeling voor het zogenaamd functioneel leeftijdsontslag (…). Deze regeling is aanvankelijk omgezet in een meer normatieve benadering, maar (…) in 2000 omgezet in een meer individuele benadering (…). In 2000 is een aanvullende regeling tot stand gekomen die bedoeld is om de kostengevolgen van de invoering van de Arbeidstijdenwet te compenseren. Deze ATW-regeling kent ook een individuele benadering vergelijkbaar met de FLO-regeling.
In tegenstelling tot de laatste is de ATW-regeling zowel voor particuliere als voor overheidsdiensten bedoeld. In de praktijk maken vooral de particuliere diensten gebruik van de ATW-regeling. Met de FLO-regeling en de ATW-regeling zijn in 2002 respectievelijk € 6,0 en € 5,0 miljoen gemoeid.
Het CTG heeft eerder besloten de ATW- en de FLO-regeling in de bovenaangegeven vorm vast te stellen voor de periode tot 1 januari 2003.
De achterliggende gedachte was dat in 2003 de regionale ambulance-voorzieningen (RAV) gestalte zouden krijgen en dat de budgettering op RAV-niveau zou gaan plaatsvinden. Daarbij past een volledig normatieve budgetmethodiek, temeer omdat binnen de RAV het onderscheid tussen particulier en overheid verdwijnt.
3. Aanpassing beleidsregels en advies kamer I
AZN, VNG, ZN hebben overeenstemming bereikt over een aanpassing van de beleidsregels. De aanpassingen bestaan uit de volgende onderdelen:
- (…)
- de beleidsregel voor de kosten van FLO wordt in 2003 voortgezet;
- AZN, VNG en ZN streven er naar om uiterlijk 2003 de niet genormeerde individuele vergoedingen zoals ATW en FLO te beëindigen en de middelen die op grond van deze beleidsregels worden toegekend, generiek over de budgetten te verdelen. Daarbij speelt een rol dat in 2003 nader overleg plaats vindt over de kostengevolgen van het harmoniseren van de pensioenregelingen. Verder is van belang op te merken dat VWS er naar streeft om gewijzigde wet- en regelgeving die de RAV-vorming in formele zin mogelijk moet maken op 1 januari 2004 in te laten gaan. De verwachting is dat normering van FLO en ATW op RAV-niveau tot minder problemen leidt dan nu het geval zou zijn;
- de middelen die voor 2002 en 2003 beschikbaar (€ 6,4 miljoen respectievelijk € 8,3 miljoen) zijn voor de dekking van de kostengevolgen van de harmonisatie worden zo verdeeld dat de beleidsregelwaarden voor het normbudget (met uitzondering van de FLO) gelijk worden getrokken. Hiervoor is circa 2,5 miljoen structureel nodig. Het restant wordt generiek over de parameters van het normbudget verdeeld. (…)
4. Opmerkingen van het secretariaat:
(…)
Voor wat betreft de FLO heeft het CTG op goede gronden in 2001 de normatieve benadering verlaten voor een maatregel die maatwerk biedt voor individuele knelpunten. Het CTG wilde de normering opnieuw invoeren als de RAV-budgettering een feit is. Nu aan deze laatstgenoemde voorwaarde niet is voldaan, is het secretariaat van mening dat er geen inhoudelijk argumenten zijn om de individuele benadering van de FLO-kosten terug te draaien. In het voorjaar van 2003 zullen de kostengevolgen van de harmonisatie van de pensioen- en ziektekostenregelingen worden geïnventariseerd. Daarna moet VWS een besluit nemen over het al dan niet beschikbaar stellen van middelen voor aanvullende financiering van deze tweede tranche in de harmonisatie.
Het secretariaat gaat ervan uit dat in de loop van 2003 duidelijk wordt of de RAV-vorming in 2004 doorgang vindt en of er dan sprake kan zijn van budgettering op RAV-niveau. In afwachting daarvan is het secretariaat van mening dat de adviezen van AZN, ZN en VNG over de beleidsregel-aanpassingen gevolgd kunnen worden."
- Bij circulaire van 16 december 2002 heeft verweerster de ambulancediensten en zorgverzekeraars van de besluitvorming van 9 december 2002 op de hoogte gesteld en daarbij meegedeeld dat is besloten de € 6,4 miljoen incidenteel voor 2002 en de € 8,3 miljoen structureel vanaf 2003 zo te verdelen dat de bestaande verschillen tussen de parameters voor publieke en particuliere ambulancediensten worden opgeheven. Voor 2002 betekent dit een incidentele aanpassing van 6,1% voor de particuliere diensten en 2,1% voor de publieke diensten en vanaf 2003 een structurele aanpassing van 7,3% voor de particuliere diensten en 3,2% voor de publieke diensten. Deze percentages zijn van toepassing op de budgetonderdelen standplaatsen, ongewogen en gewogen ritten, directie en administratie.
- Bij brief van 29 augustus 2003 heeft de minister, onder verwijzing naar een ambtelijke brief van 5 augustus 2003, aan AZN het standpunt met betrekking tot de harmonisatie van het ouderenbeleid in de ambulancesector meegedeeld. In de brief van 5 augustus 2003 is - samengevat - vermeld dat VWS voor de totale harmonisatieoperatie, waarbij wat VWS betreft ook de voorzieningen rond de uittredeleeftijd zijn betrokken, in 2001 en 2002 reeds aanzienlijke bedragen ter beschikking zijn gesteld en dat met het structurele bedrag de hele harmonisatie moet worden afgerond. In de brief van 29 augustus 2003 heeft de minister erop gewezen dat de beleidsregel op grond waarvan aan publieke diensten vergoeding van flo kosten plaatsvindt, tot en met het jaar 2004 geldt en dat daarna moet worden bekeken op welke wijze het flo kan worden afgeschaft overeenkomstig het kabinetsstandpunt ten aanzien van het bevorderen van ouderenparticipatie.
- Op 15 december 2003 heeft verweerster besloten de in de budgetten van de publieke ambulancediensten inbegrepen vergoedingen voor flo per 1 januari 2005 over de publieke en particuliere ambulancediensten te gaan verdelen.
- Op 16 december 2004 heeft verweerster daartoe een beleidsregel vastgesteld, op grond waarvan de bedragen die op 31 december 2004 voor flo in de budgetten van de publieke ambulancediensten waren opgenomen - door middel van een herallocatietraject van drie jaar - generiek worden verdeeld. Deze beleidsregel is op 15 februari 2005 goedgekeurd door de minister.
- Op 1 april 2005 heeft verweerster met terugwerkende kracht tot 1 januari 2005 de Beleidsregel budgettering ambulancediensten 2005 vastgesteld, waarin met betrekking tot flo hetzelfde is geregeld als in de beleidsregel van 16 december 2004. Ook deze beleidsregel is goedgekeurd.
- Appellanten (onderscheidenlijk hun voorgangers) hebben in 2005 bezwaarschriften ingediend tegen ten aanzien van hen afzonderlijk overeenkomstig de beleidsregel van 1 april 2005 door verweerster vastgestelde tariefbeschikkingen.
- Bij uitspraak van 10 november 2005 (AWB 05/636 t/m 661,< www.rechtspraak. nl>, LJN AU6147) heeft de voorzieningenrechter van het College beslist op een hangende voormeld bezwaar door appellanten gedaan verzoek om voorlopige voorziening. Hierin heeft de voorzieningenrechter verweerster opgedragen de geldende tariefbeschikkingen vóór 1 januari 2006 zodanig te wijzigen dat daarin met ingang van die datum geen toepassing wordt gegeven aan het in die beleidsregel met betrekking tot flo bepaalde.
- Op 6 december 2005 hebben (het CvA van de) VNG en vakbonden een akkoord gesloten over de collectieve arbeidsvoorwaarden in de sector gemeenten voor de periode 1 december 2005 tot 1 juni 2007. Op grond van dit akkoord kunnen medewerkers vanaf 1 januari 2006 niet meer instromen in de flo-regeling.
- Naar aanleiding van voormelde uitspraak van de voorzieningenrechter heeft verweerster op 22 december 2005 nieuwe tariefbeschikkingen genomen, waarbij voor publieke ambulancediensten de - negatieve - herallocatie 2006 ongedaan is gemaakt. Ook tegen deze tariefbeschikkingen hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Het akkoord van 6 december 2005 heeft geleid tot wijziging van de collectieve arbeidsvoorwaardenregeling (hierna: CAR). Hierbij is het nieuwe gemeentelijke arbeidsvoorwaardenbeleid, waaronder een levensloopregeling en een overgangsregeling voor medewerkers die op 31 december 2005 een bezwarende functie hadden die uitzicht gaf op flo, geregeld. De overgangsregeling onderscheidt naar het aantal dienstjaren van de medewerker en naar de omstandigheid of feitelijk sprake is van een zogenoemde bezwarende functie. Indien een medewerker reeds 20 dienstjaren heeft in een bezwarende functie, bestaat nog steeds de mogelijkheid vervroegd uit te treden maar de medewerker kan er ook voor kiezen (geheel of gedeeltelijk) langer door te werken. Voor medewerkers met minder dan 20 dienstjaren - waaronder nieuwe intreders - wordt beleid gevoerd dat is gericht op het volgen van een tweede loopbaan en het (door stortingen van werkgever en werknemer) mogelijk maken van een levensloopregeling. Voor werknemers met een bezwarende functie geldt een extra levensloopbijdrage om de periode tussen het bereiken van de leeftijden van 59 en 62 jaar te overbruggen.
- Bij beleidsregel nr. CI-903, door verweerster vastgesteld op 20 februari 2006, is de Beleidsregel budgettering ambulancediensten 2005 gewijzigd en luidt deze voorzover van belang als volgt:
" FLO
3.4.1 De aanvaardbare kosten 2005 worden ten opzichte van de aanvaardbare kosten 2004 gewijzigd als gevolg van de herverdeling van de middelen van functioneel leeftijdsontslag (FLO) zoals die in de budgetten ultimo 2004 zijn opgenomen. De aanpassing bedraagt 5% van de parameters voor de directe loonkosten standplaats, gewogen rit en ongewogen rit.
3.4.2 Bij de vaststelling van de aanvaardbare kosten 2005 als gevolg van onderdeel 3.4.1 wordt een herallocatietraject in acht genomen. De herallocatie is het verschil tussen het normatieve budget 2005 gebaseerd op de parameters voor de directe loonkosten standplaats, gewogen rit en ongewogen rit en het overeenkomstige budget ultimo 2004 aangevuld met de FLO middelen 2004.
3.4.3 Voor het effectueren van de in 3.4.2 bedoelde herallocatie geldt het volgende traject:
2005: 33% van het verschil
2006: 33% van het verschil
2007: 34% van het verschil.
3.4.4 Uitsluitend voor de publieke diensten geldt met betrekking tot het aantal fte FLO ultimo 2004 het volgende:
De kosten van de ultimo 2004 aangegane FLO-verplichtingen worden aan de aanvaardbare kosten toegevoegd onder aftrek van het eventuele overschot op de normatieve FLO-middelen ten opzichte van de na 2004 aangegane FLO verplichtingen."
- Bij brief van 29 maart 2006 heeft (het CvA van) de VNG zich tot de minister gewend in verband met de gevolgen van het in december 2005 met de vakbonden bereikte akkoord, voor de financiering van de loonkosten van ambulancepersoneel. Deze brief luidt voorzover hier van belang als volgt:
"Het recente akkoord over het functioneel leeftijdsontslag (FLO) van brandweer- en ambulancepersoneel levert op de lange termijn een besparing voor de ambulancesector op, maar leidt op de korte termijn tot een aanzienlijke stijging van de kosten. Dit komt door de afkoop van oude rechten (gefinancierd via een kapitaaldekking in plaats van omslag) en de investering in inzetbaarheid van het personeel. Een groot deel van de kosten komt voort uit door het kabinet ingevoerde fiscale heffingen. Daarom, en omdat uw ministerie medeverantwoordelijk is voor kwaliteit en continuïteit van de betrokken diensten, zou ik graag een gesprek met u hebben over hoe we de extra kosten kunnen opvangen.
Overgangsrecht
Met het onderhandelaarsakkoord van december 2005 is het FLO voor brandweer- en ambulancepersoneel afgeschaft. Tegelijk blijft er voor een relatief grote groep personeel nog overgangsrecht, met de bijbehorende kosten voor de gemeenten. Dit was onvermijdelijk, door de wettelijk vereiste instemming van de bonden met de afschaffing van de regeling. Een regeling die bovendien door veel werknemers en hun vertegenwoordigers werd gezien als een onbespreekbaar deel van de arbeidsvoorwaarden. Het verzet tegen afschaffing van het FLO bleek uit de frequente acties die in 2004 en 2005 zijn gevoerd, in december 2005 zelfs zo hard dat de hulpverlening in enkele steden in gevaar kwam.
Omdat wij ondanks alle tegenstand hebben volhard in onze voorstellen voor afschaffing van het FLO en de invoering van een modern en leeftijdsbewust personeelsbeleid, hebben de bonden daar uiteindelijk mee moeten instemmen. (…)
Nu het FLO is afgeschaft, zal het ambulancepersoneel in de toekomst niet langer op relatief jonge leeftijd uittreden. Hiermee voorkomen we dat een grote groep goedopgeleide en vakbekwame werknemers voortijdig de arbeidsmarkt verlaat. En dan niet door het risico op de samenleving af te wentelen via kostbare werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, maar door te investeren in de inzetbaarheid van de werknemer via bijscholing, nascholing en herplaatsing.
Het onvermijdelijke overgangsrecht is extra duur door de fiscale heffing op vervroegd uittreden en wegvallen van de FPU. Daarnaast zullen de diensten om optimaal gebruik te maken van de fiscale mogelijkheden, vooraf stortingen moeten doen in de levensloopregeling van zittend personeel. Tegelijk moeten de diensten gaan investeren in het loopbaanbeleid dat in plaats van het FLO komt.
Cijfers
De volgende cijfers illustreren het financieringsprobleem.
Al dit jaar verwachten wij in de ambulancesector een geschatte kostenstijging van € 19,5 miljoen als gevolg van het overgangsrecht en het loopbaanbeleid. De kosten daarvan zullen langzaam dalen en pas over meerdere jaren op het niveau van 2005 komen. Het precieze tijdstip zal afhangen van de mate waarin het loopbaanbeleid slaagt, maar niet vroeger dan 2014. De meerkosten ten opzichte van 2005 worden in de overgangsperiode geschat tussen de € 135 miljoen en € 221 miljoen. Van deze meerkosten bestaat respectievelijk € 19 miljoen en € 64 miljoen uit fiscale heffingen op de uitkeringen bij vervroegd uittreden.
Bijdragen aan een oplossing
De VNG wil graag weten hoe de rijksoverheid kan bijdragen aan de oplossing van dit probleem bij de ambulance. De middelen hiervoor zouden onder meer gevonden kunnen worden in de opbrengst van de fiscale heffingen die de gemeenten over het overgangsrecht gaan betalen. Dat zou betekenen dat de opbrengst van de fiscale heffingen ingezet gaat worden voor hetzelfde doel als waarvoor de fiscale heffingen zijn opgelegd, namelijk het bevorderen van langer doorwerken. Tevens wordt op deze manier voorkomen dat de betrokken diensten worden gedwongen om het probleem binnen de begroting op te lossen en te desinvesteren in de kwaliteit van de hulpverlening.
Zoals u weet discussiëren de VNG en de publieke diensten enerzijds, en uw ministerie en het College Tarieven Gezondheidszorg (…) anderzijds al langer over deze problematiek. Deze discussie ontstond al toen het CTG besloot om de voor het FLO beschikbare middelen vanaf 2005 te bevriezen en voor de publieke diensten deels af te bouwen. In de discussie hebben wij uw ministerie en het CTG daarbij meerdere malen erop gewezen, dat het CTG in zijn overwegingen geen rekening houdt met de realiteit van de arbeidsverhoudingen in de sector. Ten eerste kon het FLO niet op het door het CTG gewenste tijdstip worden afgeschaft, omdat de VNG hiervoor eerst de wettelijk vereiste instemming van de bonden moest verkrijgen. Ten tweede hield het CTG er geen rekening mee, dat het FLO alleen afgeschaft kon worden met overgangsrecht. Wij hebben u hier al op gewezen in verschillende brieven aan uw ministerie (…) en aan het CTG (…).
In deze discussie hebben wij ons steeds op het standpunt gesteld, dat uw ministerie, al dan niet via het CTG, eindverantwoordelijk is voor een adequate financiering van de arbeidsvoorwaarden in de ambulancezorg. Op 10 november 2005 heeft de voorzieningenrechter de publieke ambulancediensten hierin gelijk gegeven. Het CTG legt de uitspraak van de rechter nu echter zo uit, dat de publieke ambulancediensten alsnog de kosten van het FLO (tot 2006) en het overgangsrecht (na 2006) grotendeels zelf moet dragen. Liever dan verwikkeld te raken in een reeks beroepsprocedures, hebben wij constructief overleg over een gezamenlijke, structurele oplossing van dit probleem."
- Bij besluit van 15 mei 2006 heeft de minister de beleidsregel van 20 februari 2006 goedgekeurd. Hierbij heeft de minister verweerster - onder meer - meegedeeld van mening te zijn dat continuering van vervroegde uittreding en bekostiging daarvan haaks staan op het kabinetsbeleid over de bevordering van ouderenparticipatie en dat verbetering van de zorg voor het kabinet meer prioriteit heeft dan verhoging van de arbeidskostenontwikkeling. De minister constateert dat de ter goedkeuring voorgelegde beleidsregel tot circa € 7 miljoen macro meerkosten leidt. Verder heeft de minister in zijn beschouwing betrokken dat in het recente verleden voldoende middelen aan de sector ter beschikking zijn gesteld voor de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden, in het kader waarvan de bekostiging van het publieke deel van de ambulancesector eerst verhoogd en vervolgens met ongeveer het zelfde bedrag verlaagd is, waardoor de publieke ambulancediensten feitelijk hebben gefungeerd als referentiepunt voor de harmonisatie. Hoewel de minister op grond van die overwegingen goedkeuring aan de beleidsregel zou willen onthouden, stelt hij vast dat deze een uitwerking is van de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College, die hij niet verder wil laten toetsen. Ten slotte benadrukt de minister dat de kosten van nieuwe instroom in de flo-regeling terecht buiten beschouwing zijn gelaten en dat goedkeuring van de beleidsregel geen precedent mag en zal opleveren voor zijn oordeel wanneer onverhoopt een beleidsregel wordt voorgelegd voor de kosten van nieuwe instroom-flo.
- Naar aanleiding van een verzoek van verweerster aan appellanten om opgave van de flo-verplichtingen ultimo 2004, hebben appellanten verweerster bij brief van 11 juli 2006 - onder meer - meegedeeld dat zij zich op het standpunt stellen dat ook de kosten van de in december 2005 tussen de VNG en de bonden overeengekomen arbeidsvoorwaarden, inclusief die van de overgangsregeling voor zittend personeel, in de tarieven verdisconteerd moeten worden. Appellanten stellen onder verwijzing naar de brief van de VNG aan de minister van 29 maart 2006, dat deze kosten thuishoren in de zorg en niet op de algemene gemeentelijk middelen kunnen worden afgewenteld, omdat dit tot een koude sanering van de publieke ambulancediensten zou leiden.
- In de periode van 28 augustus 2006 tot en met 13 september 2006 heeft verweerster met toepassing van beleidsregel nr. CI-903, nieuwe tariefbeschikkingen genomen ten aanzien van appellanten.
- Appellanten hebben daartegen bij brief van 10 oktober 2006, aangevuld bij brief van 24 november 2006, bezwaar gemaakt.
- Op 23 april 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waar de bezwaren van appellanten nader zijn toegelicht. Met het oog op die hoorzitting hebben appellanten rapporten ingebracht van Deloitte Accountants B.V. (hierna: Deloitte), waarin voor hen afzonderlijk een berekening is gemaakt van de (mogelijke) gevolgen van de nieuwe arbeidsvoorwaarden ingevolge de CAR over de periode 2006-2046.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen, waarbij onder meer op het bezwaar van appellanten van 10 oktober 2006 is beslist.
- Bij hun brief aan het College van 16 november 2007 hebben appellanten onder meer het rapport 'Het overgangsrecht FLO in de CAR/UWO nader bezien' van Capra, advocaten en adviseurs, gedateerd 9 november 2007 in het geding gebracht.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerster - voorzover hier van belang - de bezwaren van appellanten tegen de ten aanzien van ieder van hen afzonderlijk genomen, op de beleidsregel van 20 februari 2006 gebaseerde, tariefbeschikkingen ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
3.2 Eind 2000 is de vanaf 1999 gehanteerde normatieve benadering van de kosten voor flo in de budgetten van publieke ambulancediensten tijdelijk omgezet in een beleidsregel met een meer individuele benadering, waarbij het aantal fte dat daadwerkelijk van flo gebruik maakt, uitgangspunt werd. Verweerster blijft echter van mening dat de bekostiging van de arbeidsvoorwaarden binnen de ova moet plaatsvinden. In verband met destijds lopend onderzoek naar de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden en de verwachte datum van de invoering van de RAV’s heeft verweerster de geldigheidsduur van voormelde beleidsregel beperkt tot 1 januari 2003.
Door de minister zijn vanaf 2001 extra middelen beschikbaar gesteld voor de harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden. Na toekenning van de ova-2002 en de zogenoemde Van Rijn-middelen resteerden bedragen aan meerkosten van in 2002 € 6,4 miljoen en structureel vanaf 2003 € 8,3 miljoen. Deze bedragen zijn door verweerster in de bekostiging van de publieke en particuliere ambulancediensten verwerkt. Uit de stukken van de vergadering van 9 december 2002 blijkt dat AZN, VNG en Zorgverzekeraars Nederland (ZN) hebben ingestemd met continuering van de vergoeding voor flo, maar dat zij ernaar streven om onder meer deze niet-genormeerde vergoeding uiterlijk per 1 januari 2004 generiek over de budgetten van de publieke en private ambulancediensten te verdelen. Vervolgens is de vergoeding voor flo bij de besluitvorming 15 december 2003 ook voor het (budget)jaar 2004 gehandhaafd, derhalve nog een jaar langer dan oorspronkelijk de bedoeling was.
3.3 Mede gelet op de hiervoor vermelde voorgeschiedenis, is beleidsregel CI-903 van
20 februari 2006 anders dan appellanten stellen niet onrechtmatig, waartoe verweerster voorts het volgende overweegt.
3.3.1 De beleidsregel is bij brief van 15 mei 2006 goedgekeurd door de minister. Met deze beleidsregel, die is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 november 2005, worden de kosten van flo-instroom tot en met 31 december 2004 volledig vergoed en zijn de kosten van de instroom vanaf 2005 normatief in het budget opgenomen.
Het hier aan de orde zijnde bezwaarschrift van appellanten heeft betrekking op de tarieven voor 2005 en 2006. De door appellanten in bezwaar overgelegde rapporten van Deloitte, met inbegrip van de daarin opgenomen kosten voor stortingen in een levensloopregeling van 2006 tot 2046, bevatten geen informatie met betrekking tot 2005. Bovendien is verweerster op basis van de formulieren voor de nacalculatie 2005 en de productieafspraken 2007 gebleken dat appellanten in 2005, 2006 en 2007 uitkomen met het genormeerde budget voor wat betreft de werkelijke flo-instroom. Verweerster concludeert hieruit dat appellanten niet zijn benadeeld.
3.3.2 Verweerster stelt voorts dat de beleidsregel, waarin is voorzien in een herallocatietraject over een periode van drie jaar, niet in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel noch met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. De beleidswijziging is tijdig aangekondigd en de publieke ambulancediensten hebben ruimschoots de tijd gehad hun arbeidsvoorwaardenregeling aan te passen. In ieder geval hadden zij naar de opvatting van verweerster al vanaf 2002 bij de onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden kunnen anticiperen op het beleid tot beëindiging van de bekostiging van flo.
3.3.3 Naar de opvatting van verweerster stellen appellanten ten onrechte dat de nieuwe arbeidsvoorwaarden tot stand zijn gekomen onder toezicht van de centrale overheid en uit dien hoofde voor (de minister en) verweerster een gegeven vormen dat in de besluitvorming met het oog op tarieven moet worden verwerkt. In dit verband wijst verweerster erop dat zij geen partij is bij de totstandkoming van collectieve arbeidsvoorwaarden en dat geen wettelijke bepaling haar verplicht afspraken over arbeidsvoorwaarden zonder meer te verwerken in de tarieven. Verweerster verwijst in dit verband naar een uitspraak van het College van 19 april 1990 (zaaknr. 87/324474/86; AB 1990, 450). De wetgever heeft het niet juist geacht dat verweerster zelfstandig zou beslissen over de aanvaardbaarheid van arbeidsvoorwaarden. Wel is in jurisprudentie van het College aanvaard dat verweerster grenzen kan stellen aan de verwerking van kosten voor arbeidsvoorwaarden, als volledige doorberekening in de tarieven leidt tot - een niet aanvaardbare - stijging van de kosten van de gezondheidszorg.
Uitgangspunt is dat collectieve arbeidsovereenkomsten binnen de beschikbare ova moeten blijven. Weliswaar heeft verweerster ten aanzien van publieke ambulancediensten jarenlang het beleid gevoerd dat de kosten voor flo bij de tariefvaststelling werden gevolgd, maar dit betekent niet dat dit beleid niet gewijzigd kan worden, indien zwaarwegende belangen daartoe aanleiding geven. Hierbij komt dat appellanten, zoals hiervoor vermeld, al lange tijd wisten dat de aparte financiering voor flo zou worden omgezet in een normatieve financiering, en dat de minister voor de harmonisatieoperatie extra middelen ter beschikking heeft gesteld. De minister heeft voorts duidelijk gemaakt dat de hele harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden uit die middelen moest worden bekostigd en dat geen verdere middelen beschikbaar zouden zijn.
Door het akkoord van december 2005 te ondertekenen hebben de publieke ambulancediensten het risico geaccepteerd dat de arbeidsvoorwaarden tot hogere kosten zouden leiden dan waarin de tarieven zouden voorzien, aldus verweerster. Als partijen ruimere afspraken maken dan waarin de ova voorziet, komen de gevolgen hiervan voor eigen rekening, in dit geval voor (het samenwerkingsverband van) de gemeenten.
3.3.4 Met betrekking tot de door appellanten in bezwaar aangevoerde stelling dat de extra middelen voor de harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden vooral ten goede zijn gekomen aan de particuliere ambulancediensten, merkt verweerster op dat uitgangspunt van de Wtg en de Wmg is dat voor gelijke prestaties gelijke tarieven moeten bestaan en dat zij op die grond bevoegd is ten aanzien van de publieke en particuliere ambulancediensten een genormeerd en geharmoniseerd budgetstelsel in te voeren en te handhaven.
De enkele omstandigheid dat dit - op termijn - nadelig uitpakt voor sommige ambulancediensten, betekent dan ook niet dat verweerster niet in redelijkheid tot de onderhavige beleidswijziging heeft kunnen overgaan. Ook in dit verband wijst verweerster erop dat de publieke ambulancediensten binnen het genormeerde budget kunnen voldoen aan de lopende flo-verplichtingen.
3.3.5 Verweerster wijst er op dat het voor haar niet mogelijk was het door appellanten gestelde probleem op een andere wijze op te lossen, aangezien de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat geen verdere middelen ter beschikking zouden worden gesteld.
Een daartoe strekkende beleidsregel van verweerster zou leiden tot overschrijding van het Budgettair Kader Zorg en zou derhalve onder vigeur van de Wtg niet zijn goedgekeurd, onderscheidenlijk onder de Wmg door de minister worden vernietigd.
3.3.6 Tenslotte is in het bestreden besluit gesteld dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan ten aanzien van appellanten van de beleidsregel moet worden afgeweken. Ook in dit verband wijst verweerster op de omstandigheid dat appellanten met de onderhavige tarieven aan hun lopende flo-verplichtingen kunnen voldoen. Indien zou blijken dat in de huidige norm onvoldoende rekening wordt gehouden met nieuwe ontwikkelingen in de arbeidsvoorwaarden kan, aldus verweerster, een verzoek worden ingediend om tot aanpassing van de norm te komen.
3.4 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerster benadrukt dat met de beleidsregel, zoals lang tevoren aangekondigd, (op termijn) een eind is gemaakt aan de uitzonderingspositie van appellanten en tevens uitvoering is gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 10 november 2005, in die zin dat ten aanzien van reeds voor 1 januari 2005 aangegane flo-verplichtingen alsnog volledige vergoeding bestaat.
Voorts stelt verweerster dat sinds die uitspraak sprake is van een wijziging van het geschil en dat het inmiddels niet meer gaat om een ingreep in de financiering van reeds lopende verplichtingen. Met de nieuwe arbeidsvoorwaarden ingevolge de CAR, waar het thans om gaat, geldt voor het personeel van appellanten een regeling die het beste van twee werelden in zich heeft, namelijk een - ter vervanging van flo - geregelde mogelijkheid vervroegd uit te treden én een levensloopregeling. Hoewel het niet aan verweerster is een oordeel te hebben over de arbeidsvoorwaarden van het personeel van appellanten, heeft zij wel, evenals de minister, een taak met betrekking tot de - aanvaardbaarheid van de - kosten in de gezondheidszorg. Naar haar opvatting was het appellanten reeds geruime tijd duidelijk dat zij het uiteindelijk - na afschaffing van de individuele vergoeding voor flo-gelden - moesten doen met de ova en de voor harmonisatie beschikbaar gestelde gelden, terwijl de nieuwe arbeidsvoorwaarden tot een aanmerkelijke overschrijding van die financiële ruimte leiden. Verweerster betwist dat de met die arbeidsvoorwaarden gepaard gaande kosten 'niet-vermijdbaar' waren, aangezien daarbij geen rekening is gehouden met de vooraf door de minister en verweerster gestelde en aan appellanten bekende financiële grenzen.
Omdat de kostenspecificaties van de deskundigenberichten pas twee dagen voor de zitting door appellanten in het geding zijn gebracht, moeten deze volgens verweerster gelet op artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) buiten beschouwing worden gelaten. Subsidiair stelt verweerster met betrekking tot die rapporten dat in bezwaar niet om vergoeding van deze kosten is verzocht. Wat betreft de inhoud van die rapporten merkt verweerster op dat deze niet relevant zijn voor de beoordeling van het geschil en de daarvoor opgevoerde kosten nodeloos zijn gemaakt.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Het beroep is gericht tegen de handhaving van de (impliciete) weigering van verweerster om in de in augustus/september 2006 gegeven tariefbeschikkingen de kosten te verdisconteren, die het gevolg zijn van het loopbaanbeleid en de overgangsregeling, zoals dat tussen (het CvA van) de VNG en de vakbonden met ingang van 1 januari 2006 is overeengekomen.
Appellanten verwijzen allereerst naar de aan de minister gerichte brief van de VNG van 29 maart 2006, waarin uiteen is gezet dat het in december 2005 gesloten akkoord op de lange termijn - door afschaffing van flo - tot kostenbesparing leidt, maar op korte termijn, onder meer door de invoering van de Wet VPL per 1 januari 2006, tot aanzienlijke kostenstijging. Zij wijzen in dit kader ook op hun brief aan verweerster van 11 juli 2006 en de daarbij behorende bijlagen.
4.2 Primair betogen appellanten dat arbeidsvoorwaarden die tot stand zijn gekomen onder toezicht van de centrale overheid, voor verweerster en de minister een gegeven vormen, dat in de tarifering moet worden verwerkt. Dit volgt uit de wetgeschiedenis van de Wtg, het beleid van verweerster en de mede daarop gebaseerde jurisprudentie van het College.
Niet gebleken is dat de Wmg daarin verandering heeft gebracht.
Naar de opvatting van appellanten geldt voormeld uitgangspunt ook voor de nieuwe arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van de overgangsregeling, waartoe zij wijzen op de toezichtsbevoegdheid van de centrale overheid (de Kroon) ingevolge artikel 126 Ambtenarenwet Pro en het feit dat in dit geval niet is ingegrepen in de arbeidsvoorwaarden, ook niet voorzover die betrekking hebben op het personeel van appellanten.
In het door appellanten in beroep overgelegde rapport van Capra van 9 november 2007 is ingegaan op de gronden die in het verleden tot invoering van flo voor (onder meer) verpleegkundigen en chauffeurs van hun ambulancediensten hebben geleid, alsmede op de totstandkoming van de sedert 1 januari 2006 geldende arbeidsvoorwaarden voor personeel in gemeentelijke overheidsdienst. Tevens is in dit rapport een vergelijking gemaakt tussen de nieuwe arbeidsvoorwaarden voor het personeel van appellanten - inclusief de overgangsregeling voor diegenen die onder de oude regeling voor flo in aanmerking zouden zijn gekomen - met publiek- en privaatrechtelijke (collectieve) arbeidsvoorwaarden-regelingen in andere beroepen. Op grond van die vergelijking heeft Capra geconcludeerd dat niet kan worden gezegd dat de nieuwe arbeidsvoorwaarden voor het personeel van appellanten, afgezet tegen de wijze waarop deze tot stand zijn gekomen, niet marktconform zijn. De ruimte om collectief overeengekomen arbeidsvoorwaarden buiten de bekostiging te houden omdat ze excessief zijn ontbreekt mitsdien. Naar de opvatting van appellanten kan de door verweerster aangehaalde jurisprudentie van het College niet afdoen aan het uitgangspunt dat onder toezicht van de centrale overheid tot stand gekomen collectieve arbeidsvoorwaarden voor verweerster een gegeven vormen, dat in de tariefstelling moet worden verdisconteerd. In de door verweerster genoemde zaken was geen sprake van (een beroep op) collectieve arbeidsvoorwaarden, die onder toezicht van de centrale overheid tot stand zijn gekomen. Omdat in het bestreden besluit en de daarbij gehandhaafde tariefbeschikkingen met de arbeidsvoorwaarden geen rekening is gehouden, is het bestreden besluit naar de opvatting van appellanten in zoverre in strijd met Wtg/Wmg en het verbod van willekeur.
De stelling van verweerster dat de arbeidsvoorwaarden van de CAR de ruimte van de ova te boven gaan, is volgens appellanten niet relevant, aangezien de ova niet van toepassing is op de overheid en daaronder ressorterende instellingen van gezondheidszorg.
Dit blijkt ook uit - de considerans van - het in 1999 gesloten ova-convenant, aldus appellanten.
Indien het College daarover anders zou oordelen, stellen appellanten dat de ova uitsluitend betrekking heeft op loonkostenindexering, terwijl het onderhavige geschil daar geen betrekking op heeft. Het gaat hier niet om het al dan niet toepassen van een (reguliere) indexering van de loonkosten van appellanten, maar om het al dan niet vergoeden van kosten van nieuw loopbaanbeleid en van de overgangsregeling in verband met de door de overheid gewenste afschaffing van de flo-regeling.
4.3 Subsidiair stellen appellanten voorop dat verweerster en de minister niet de ogen kunnen sluiten voor het feit dat de voorheen geldende arbeidsvoorwaarden, waaronder het flo, niet zonder overeenstemming tussen werkgevers- en werknemersorganisatie konden worden gewijzigd en dat de afschaffing van het flo zonder overgangsregeling ten aanzien van het zittend personeel op voorhand niet haalbaar was.
Ten tweede voeren zij in dit verband aan dat verweerster er niet aan voorbij kan gaan dat de eind 2005 overeengekomen arbeidsvoorwaarden niet het gevolg zijn van een eigen keuze van appellanten, maar van de wens van de minister en verweerster om met het oog op de voorgenomen RAV-vorming de arbeidsvoorwaarden te harmoniseren, en van de meer algemene wens van de centrale overheid zoveel mogelijk tegen te gaan dat werknemers voor hun 65-ste stoppen met werken. Appellanten stellen dat deze wensen niet slechts voor ambulancediensten en zorgverzekeraars, maar ook voor de minister en verweerster in het kader van de Wtg/Wmg een gegeven zijn dat zij hebben te aanvaarden. Ook om die reden behoren de gevolgen van de nieuwe arbeidsvoorwaarden, temeer omdat ze in het rapport van Capra als marktconform zijn gekwalificeerd, in de tarieven te worden verdisconteerd.
Ten derde had verweerster (evenals de minister) in de besluitvorming moeten betrekken dat de financiële gevolgen van de gewijzigde arbeidsvoorwaarden en de overgangsregeling in hoge mate worden bepaald door op grond van de Wet VPL getroffen fiscale maatregelen, die ertoe strekken voortijdig stoppen met werk onaantrekkelijk te maken.
Ook dit is voor verweerster en de minister een gegeven dat zij hebben te aanvaarden en dat (derhalve) in de tarieven behoort te worden verdisconteerd.
Ten vierde stellen appellanten in het kader van hun subsidiaire standpunt dat zij door de bij het bestreden besluit gehandhaafde tariefbeschikkingen te maken zullen krijgen met een zodanige onderdekking van de kosten van ambulancezorg, dat zij geen zorg van aanvaardbare kwaliteit kunnen verlenen. Hierbij verwijzen zij naar de door ieder van hen in de bezwaarprocedure ingebrachte rapporten van Deloitte. Appellanten wijzen er voorts op dat in de door verweerster genoemde formulieren voor nacalculatie 2005 en productieafspraken 2007 geen plaats is ingeruimd voor de kosten van de overgangsregeling of het nieuwe loopbaanbeleid; deze formulieren zien slechts op de dekking van reeds ingegane flo-verplichtingen. Dit klemt omdat het juist gaat om de kosten van de overgangsregeling en het nieuwe loopbaanbeleid. Deze doen zich voor vanaf 1 januari 2006. Het betoog van verweerster dat de rapporten van Deloitte ontoereikend zijn omdat ze geen gegevens bevatten over 2005 snijdt dan ook geen hout.
Op grond van het vorenstaande betogen appellanten in hun subsidiaire standpunt dat de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende - impliciete - weigering de nieuwe arbeidsvoorwaarden in de tarieven te verdisconteren, ook om die reden in strijd is met het verbod van willekeur, althans dat die weigering in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel.
4.4 Bovendien wijzen appellanten erop dat zij, anders dan verweerster in het bestreden besluit lijkt te stellen, de noodzaak tot harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden nooit onvoorwaardelijk hebben onderschreven. Zij hebben er juist herhaaldelijk op gewezen dat die harmonisatie afhankelijk is van het bereiken van overeenstemming met de bonden en
- mede om die reden - het beschikbaar stellen van budgettaire ruimte.
Vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw hebben voor publieke ambulancediensten steeds aparte tarieven gegolden in verband met de kosten voor het destijds door de centrale overheid wenselijk geachte flo. Aangezien de minister geen budgettaire ruimte ter beschikking heeft willen stellen voor de harmonisatie van de secundaire arbeidsvoorwaarden (pensioen en ziektekosten), is door uiteenlopende overgangsregelingen bij de private en publieke ambulancediensten een belangrijk verschil in arbeidsvoorwaarden blijven bestaan. Appellanten bestrijden dat bij toekenning van de extra middelen voor harmonisatie in 2001 en 2002 zou zijn aangegeven dat daarmee ook de harmonisatie voor de secundaire arbeidsvoorwaarden moest worden gefinancierd.
Appellanten concluderen op basis van hun in deze paragraaf weergegeven gronden dat ook de in het bestreden besluit ten onrechte is gesteld dat alle betrokken belangen bij de totstandkoming van de beleidsregel zijn betrokken.
Dit geldt naar hun opvatting eveneens voor verweersters stelling dat er een grondige en zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het bestreden besluit tot stand is gekomen na 1 oktober 2006. Derhalve is op deze procedure van toepassing de Wmg en moet de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde, op grond van de Wtg vastgestelde en goedgekeurde beleidsregel van 20 februari 2006 op grond van artikel 123, vijfde lid, Wmg worden aangemerkt als een ingevolge laatstgenoemde wet vastgestelde beleidsregel.
5.2 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar van appellanten tegen de ten aanzien van ieder van hen afzonderlijk, met toepassing van beleidsregel nr. CI-903 in de periode van 28 augustus 2006 tot en met 13 september 2006 gegeven tariefbeschikkingen, op goede gronden ongegrond heeft verklaard. Het College overweegt dienaangaande eerst het volgende.
5.3 Niet in geschil is dat verweerster de bij het bestreden besluit gehandhaafde tariefbeschikkingen heeft vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in de beleidsregel.
5.4 Bij de beoordeling van het primaire standpunt van appellanten stelt het College voorop dat juist is hun stelling dat verweerster onder vigeur van de Wtg geen taak had op het gebied van de regulering van arbeidsvoorwaarden. Dit is ook in overeenstemming met vaste jurisprudentie, onder meer de uitspraak van het College van 10 augustus 1984
(zaaknr. 300/24/5, AB 1985, 53). Tevens stelt het College met appellanten vast dat de Wmg hierin geen verandering heeft gebracht. Dit brengt echter niet de conclusie met zich dat arbeidsvoorwaarden die onder toezicht van de centrale overheid tot stand zijn gekomen, zonder meer in de tarieven moeten worden verdisconteerd. In beide wetten is immers het uitgangspunt dat de centrale overheid, in het bijzonder de minister, verantwoordelijk is voor het stellen van de financiële kaders, waarbinnen verweerster tot tariefstelling kan komen. Onder de werking van de Wtg was in dit verband in het bijzonder van belang artikel 12 van Pro die wet, waarin sedert de wetswijziging van 1 juli 1998 (Stb. 1998, 405) uitdrukkelijk was bepaald dat de minister - ook - goedkeuring aan een beleidsregel van verweerster kon onthouden op grond van het belang van de volksgezondheid, waaronder mede moet worden verstaan strijd met het beleid en het ontbreken van financiële dekking. Voor die wetswijziging was in de - met name civielrechtelijke - jurisprudentie, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de Wtg, al aanvaard dat de minister op deze grond aan een beleidsregel van verweerster goedkeuring kon onthouden. Bij de totstandkoming van de Wmg is in de toelichting op artikel 9 van Pro die wet, op grond waarvan de minister besluiten van algemene strekking van verweerster onder meer kan vernietigen wegens strijd met het belang van de volksgezondheid, verwezen naar de hiervoor genoemde wijziging van artikel 12 Wtg Pro (Kamerstukken II, 30 186, nr. 3, blz. 55) en is gesteld dat tot dat belang nadrukkelijk ook het ontbreken van financiële middelen behoort.
Voor zover appellanten met hun primaire standpunt (willen) betogen dat de vaststelling van beleidsregel CI 903, omdat daarbij niet is voorzien in verwerking van de kosten van de nieuwe arbeidsvoorwaarden in hun tarieven, in strijd is met de (doelstellingen van de) Wtg/Wmg, kan dit betoog niet slagen.
Bovendien wijst het College op het feit dat verweerster ten tijde van de vaststelling van de beleidsregel door appellanten - nog - niet was gewezen op de inhoud van het in december 2005 gesloten akkoord en de gevolgen die dat voor hun lasten zou (kunnen) hebben. Verweerster kon ten tijde de vaststelling van de beleidsregel evenmin bekend zijn met het standpunt van de VNG inzake de gevolgen van dat akkoord voor de financiële positie van de publieke ambulancediensten; dat standpunt is immers nadien bij de brief van 29 maart 2006 aan de minister kenbaar gemaakt.
Vaststaat dat met de beleidsregel uitvoering is gegeven aan het streven de tarieven van publieke en private ambulancediensten te harmoniseren, terwijl daarbij voorts - naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter - rekening is gehouden met de tot en met 2004 ingegane flo-verplichtingen. Bovendien erkennen appellanten dat met de vergoedingen in het kader van het herallocatietraject de kosten van de flo-regeling, zoals die tot en met het jaar 2005 heeft gegolden, gedekt worden.
Ook de aan artikel 126 Ambtenarenwet Pro ontleende stelling van appellanten kan niet als juist worden aanvaard. Naar het oordeel van het College miskennen appellanten dat de in deze bepaling voorziene bevoegdheid is bedoeld voor gevallen waarin sprake is van taakverwaarlozing door organen van de lagere overheid, waarvan in dit geval geen sprake is. Derhalve kan het niet toepassen van repressief toezicht in een geval als het onderhavige niet op één lijn worden gesteld met uitdrukkelijke instemming en/of bemoeienis van de centrale overheid met/bij de onderhavige arbeidsvoorwaarden. Bovendien is artikel 126 Ambtenarenwet Pro niet bedoeld om het specifieke belang van kostenbeheersing in de gezondheidszorg, te dienen. Daartoe dienen nu juist (tot voor kort) de Wtg en (thans) de Wmg.
Op grond van vorenstaande overwegingen, bezien tegen de achtergrond van de wettelijke taakverdeling tussen de minister en verweerster ingevolge de Wtg/Wmg, komt het College tot de slotsom, dat het primaire standpunt van appellanten, inhoudend dat verweerders weigering de met de wijziging van de CAR gemoeide kosten in de tarieven te verdisconteren in strijd is met de (strekking van) Wtg/Wmg, dan wel dat die weigering gelet op de doelstellingen van deze wetten in strijd is met het verbod van willekeur, niet kan worden aanvaard.
5.5 Met betrekking tot het subsidiaire standpunt van appellanten overweegt het College als volgt.
5.5.1 Aan de omstandigheid dat het bestreden besluit is genomen in overeenstemming met de door de minister goedgekeurde beleidsregel komt voor de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit naar het oordeel van het College geen doorslaggevende betekenis toe.
Allereerst acht het College in dit verband van belang dat de minister ten tijde van die goedkeuring - op 15 mei 2006 - kennis droeg van de brief van de VNG van 29 maart 2006, met inbegrip van de daarin genoemde schatting van de kostenstijging voor de publieke ambulancediensten tengevolge van de nieuwe arbeidsvoorwaarden en het in die brief gedane voorstel tot overleg met betrekking tot (onder meer) een door de VNG gedane suggestie voor een oplossing van dit probleem.
Gesteld noch gebleken is dat de minister, alvorens tot het goedkeuringsbesluit te komen, met de VNG en/of appellanten in overleg is getreden.
Voorts wijst het College erop dat verweerster zich in haar eigen besluitvorming eerder op het standpunt heeft gesteld dat de individuele benadering van de publieke ambulancediensten, waartoe zij eind 2000 had besloten, pas zou worden verlaten indien budgettering op niveau van de RAV’s een feit zou zijn (zie hetgeen hiervoor in § 2.2 van deze uitspraak met betrekking tot verweersters vergadering van 9 december 2002 is vermeld). Vaststaat dat het ontwerp van de Wet ambulancezorg (hierna: Waz) nog aanhangig is bij de Eerste Kamer en dat van definitieve RAV-vorming en budgettering op dat niveau ook thans nog geen sprake is. Bovendien blijkt uit de weergave van hetgeen op de vergadering van 9 december 2002 is besproken, dat verweerster destijds - niet onbegrijpelijk - veronderstelde dat normering van onder meer het flo op RAV-niveau tot minder problemen zou leiden dan bij de huidige stand van zaken. De gedachte was en is immers dat de definitief onder de Waz functionerende RAV’s tot stand zullen komen als samenwerkingsverbanden of fusies van thans nog afzonderlijk bestaande publieke en private ambulancediensten, zodat eventueel nog bestaande verschillen in arbeidsvoorwaarden, waaronder die met betrekking tot de uittredeleeftijd, enigszins gemiddeld zouden worden.
Onder deze omstandigheden kan het standpunt van verweerster dat inhoudt dat appellanten reeds vanaf 2002 hadden kunnen - en in de optiek van verweerster kennelijk moeten - anticiperen op de gevolgen van de afschaffing van het flo, niet als juist, laat staan bij afweging van alle betrokken belangen als redelijk worden aangemerkt.
Gelet op voormelde overwegingen kan verweerster zich evenmin zonder nader onderzoek naar de door appellanten gestelde feiten en omstandigheden en een daarop gebaseerde belangenafweging op het standpunt stellen dat (ook) voor appellanten als uitgangspunt dient te gelden dat de ova reeds ten tijde van het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende tariefbeschikkingen het financiële kader behoort te vormen voor de in hun tarieven te verdisconteren arbeids(voorwaarden)kosten.
5.5.2 Voorts blijkt uit de voorlegger met betrekking tot de vergadering van verweerster van 9 december 2002, dat verweerster zich toen op het standpunt stelde dat de kostengevolgen van de harmonisatie van onder meer pensioenregelingen van publieke en private ambulancediensten nog - in het voorjaar van 2003 - moesten worden geïnventariseerd en dat de minister daarna nog een besluit moest nemen over het al dan niet ter beschikking stellen van aanvullende middelen daarvoor. Het College concludeert hieruit dat verweerster zich er toen terdege van bewust was dat de boven de ova-2002 en de Van Rijn-gelden voor harmonisatie beschikbaar gestelde gelden - € 6,4 miljoen incidenteel en € 8,3 miljoen structureel - niet mede dienden ter dekking van harmonisatie van de pensioenregelingen. Een dergelijk besef aan de zijde van verweerster is volledig in overeenstemming met de wijze waarop voormelde bedragen tot stand zijn gekomen. Vaststaat immers dat in de bij de brief van AZN aan de minister van 1 mei 2002 gevoegde berekening - nog - geen bedragen waren opgenomen voor de kosten van harmonisatie van pensioen- en ziektekostenregelingen en dat zulks evenmin het geval is in de tabel, die was gevoegd bij het op het beschikbaar stellen van voormelde bedragen betrekking hebbende faxbericht van 2 juli 2002 van het ministerie van VWS aan AZN en VNG. De getotaliseerde meerkosten, waarop dat faxbericht ziet, hebben dan ook geen betrekking op de harmonisatiekosten voor - onder meer - pensioen. Dit geldt ook voor de brief van 20 september 2002 van de minister, die aan verweersters besluitvorming van 9 december 2002 ten grondslag lag.
Het College concludeert uit het vorenstaande dat het door de minister in diens brief van 29 augustus 2003 aan AZN en in het goedkeuringsbesluit van 15 mei 2006 verdedigde standpunt dat de ten behoeve van de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden ter beschikking gestelde gelden mede dienden ter dekking van de harmonisatie van de pensioenregelingen, feitelijke grondslag mist. Dit geldt derhalve eveneens voor de in het bestreden besluit opgenomen overweging van verweerster dat het appellanten, gelet op het standpunt van de minister, duidelijk had kunnen en moeten zijn dat geen verdere middelen voor harmonisatie van - onder meer - de pensioenregelingen beschikbaar zouden worden gesteld.
Voorts stelt verweerster zich ten onrechte op het standpunt dat appellanten, door akkoord te gaan met de CAR-arbeidsvoorwaarden die de ova overschreden, willens en wetens het risico hebben genomen dat daarmee verband houdende kosten niet in - hun budget en daarmee in - de tarieven tot uitdrukking zouden komen en dat deze kosten wel degelijk te vermijden waren geweest.
Vaststaat dat door de wijze waarop tot en met het budgetjaar 2004 de met flo gepaard gaande kosten aan appellanten is vergoed, door verweerster ten aanzien van de publieke ambulancediensten aan de ova geen doorslaggevende betekenis is toegekend.
Weliswaar is juist, zoals verweerster stelt, dat dit niet meebrengt dat verweerster haar beleid met betrekking tot ambulancediensten als appellanten voor de toekomst niet zou kunnen wijzigen, maar een dergelijke wijziging dient wel te geschieden met in achtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur.
Hetgeen verweerster in dit verband in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting naar voren heeft gebracht, kan het College er niet van overtuigen dat die beginselen bij de totstandkoming van het bestreden besluit in voldoende mate in acht zijn genomen.
Zo is verweerster niet ingegaan op de argumenten, die appellanten in hun in de bezwaarprocedure aan verweerster gezonden brief van 11 juli 2006 hebben ontleend aan de brief van 29 maart 2006 van (het CvA van) de VNG aan de minister. Daarin is uitdrukkelijk en naar het oordeel van het College niet onbegrijpelijk, aangevoerd dat het ten enenmale onmogelijk was de - door de minister en in navolging daarvan verweerster - gewenste afschaffing van het flo te realiseren zonder daarover de wettelijk vereiste overeenstemming met de bonden te bereiken en dat in dat verband "wisselgeld" in de vorm van - ten minste - een behoorlijk en van het aantal dienstjaren afhankelijke overgangsregeling voor zittend ambulancepersoneel, moest worden geboden.
De enkele stelling van verweerster dat appellanten reeds geruime tijd op de hoogte waren van het voornemen tot herallocatie van de flo-gelden, kan naar het oordeel van het College dan ook niet worden aangemerkt als een deugdelijke motivering ter weerlegging van het standpunt van appellanten dat sprake is van kosten, die niet vermijdbaar waren.
Ook de omstandigheid dat appellanten, zoals verweerster stelt, op grond van de gewijzigde Beleidsregel budgettering ambulancediensten zoals die sedert 20 februari 2006 luidt, in staat zijn aan de reeds - tot en met 2005 - aangegane flo-verplichtingen te voldoen, kan niet als een, laat staan adequate, reactie op voormeld argument gelden. Hiermee is immers niets gezegd over de kosten, die met de sedert 1 januari 2006 geldende overgangsregeling en het overige nieuwe arbeidsvoorwaardenbeleid zijn gemoeid.
Zulks geldt temeer aangezien, zoals hiervoor is overwogen, in de reeds beschikbaar gestelde harmonisatiegelden geen vergoeding is begrepen voor de harmonisatie van pensioenregelingen. Hierbij komt dat als gevolg van het kabinetsbeleid waaronder de inwerkingtreding van de Wet VPL per 1 januari 2006, de kosten voor de overgangsregeling met betrekking tot de afschaffing van flo en die van nieuw arbeidsvoorwaardenbeleid in de vorm van een tweede loopbaan en levensloop, voor appellanten fors zijn toegenomen.
Vaststaat dat met dergelijke kosten door verweerster - en ook door de minister - in de besluitvorming in het geheel geen rekening is gehouden.
De VNG heeft in dit verband in de brief van 29 maart 2006 een concreet voorstel aan de minister gedaan, maar in deze procedure is gesteld noch gebleken dat daarop een antwoord van de minister gekomen is. Ook verweerster is in haar besluitvorming in het geheel niet ingegaan op deze omstandigheid, die het gevolg is van een door de wetgever gecreëerde situatie.
Appellanten hebben al in de bezwaarprocedure rapporten van Deloitte overgelegd, waarin ook voor de langere termijn voor hen afzonderlijk is berekend tot welke kosten-ontwikkeling het nieuwe arbeidsvoorwaardenbeleid (in vergelijking met de situatie tot 1 januari 2006) leidt.
Weliswaar is - ook voor het College - niet geheel duidelijk of en zo ja, op welke wijze, de in deze rapporten opgenomen overzichten van de kostenontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden over de periode 2006-2046 mede betrekking hebben op reeds voor 1 januari 2005 ingegane flo-verplichtingen en daarvoor ingevolge de beleidsregel geldende vergoedingen, en kan voorts verweersters standpunt worden onderschreven dat die kostenontwikkeling is gebaseerd op een aantal onzekere aannames, maar dit neemt naar het oordeel van het College niet weg dat appellanten ieder voor zich met die rapporten ten minste een begin van bewijs hebben geleverd voor de door hen gestelde financiële problemen, ook voor het hier aan de orde zijnde jaar 2006.
5.5.3 Op grond van al hetgeen hiervoor in § 5.5.1 en § 5.5.2 is overwogen, komt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit tot stand is gekomen in strijd is met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12 Awb. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd.
Verweerster zal opnieuw op het bezwaar van appellanten van 10 oktober 2006 moeten beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.6 Verweerster zal worden veroordeeld in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand die op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 966,-, namelijk 1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting, een wegingsfactor van 1,5 en een waarde per punt van € 322,-.
Met betrekking tot de door appellanten opgevoerde kosten voor de in bezwaar overgelegde rapporten van Deloitte verwerpt het College het standpunt van verweerster dat de twee dagen voor de zitting overgelegde kostenspecificatie gelet op het bepaalde in artikel 8:58 Awb Pro tardief zou zijn. Naar het oordeel van het College ziet deze bepaling op stukken met betrekking tot het materiële geschil en heeft verweerster ter zitting voldoende gelegenheid gehad op die kostenspecificatie te reageren. Voorts onderschrijft het College, gelet op hetgeen hiervoor aan het slot van § 5.5.2 is overwogen, niet het door verweerster ter zitting ingenomen standpunt dat de kosten voor het doen opstellen van deze rapporten nodeloos zouden zijn gemaakt. Hierbij neemt het College mede in aanmerking dat verweerster sedert het overleggen van die rapporten tot het moment waarop het bestreden besluit tot stand is gekomen, ruimschoots gelegenheid heeft gehad om eventueel bij haar levende vragen met betrekking tot die rapporten door appellanten te laten beantwoorden en daartoe kennelijk geen aanleiding heeft gezien.
Het vorenstaande leidt er naar oordeel van het College echter niet toe dat alle kosten, waarvoor door appellanten in verband met de rapportage van Deloitte vergoeding wordt gevraagd, voor vergoeding in aanmerking komen. Het College wijst er allereerst op dat die kosten mede betrekking hebben op onderzoek en rapportage van vier B3-instellingen, die als gevolg van de intrekking van hun beroep op 9 januari 2008 geen appellanten meer zijn, zodat reeds om die reden voor vergoeding daarvan geen grond (meer) bestaat.
Hierbij komt dat op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht juncto artikel 8:36, tweede lid, Awb, voor de berekening van de kosten die in verband met het onderzoek en de rapportage van Deloitte voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, het bepaalde in de Wet tarieven in strafzaken leidend is.
Ingevolge die wet vindt berekening plaats aan de hand van het aantal door een deskundige in verband met diens verslaglegging bestede uren. De door appellanten overgelegde specificaties bieden daaromtrent geen inzicht, zodat het College thans geen beslissing kan nemen over de vergoeding van de onderhavige kosten.
Ook de kosten voor het onderzoek en de rapportage van Capra komen naar het oordeel van het College in beginsel voor vergoeding in aanmerking. Gelet op het juridische kader acht het College ook in dit geval een nadere specificatie van belang, met name met betrekking tot de vraag in hoeverre van de daarvoor berekende uren daadwerkelijk door een deskundige zijn verricht.
In verband met vorenstaande overwegingen zal het College de beslissing op het verzoek van appellanten om verweerster te veroordelen in de door hen gemaakte proceskosten aanhouden. Appellanten wordt verzocht dat verzoek nader te specificeren en onderbouwen, waarna verweerster in de gelegenheid wordt gesteld daarop een reactie te geven.
5.7 Voorts ziet het College aanleiding voor nevenbeslissingen als hierna te melden.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit, voorzover daarbij is beslist op het bezwaar van appellanten van 10 oktober 2006;
- draagt verweerster op opnieuw op dat bezwaar te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerster in de door appellanten in verband met het beroep gemaakte proceskosten, voor het verlenen van
rechtsbijstand begroot op een bedrag van € 966,- (zegge: negenhonderd zesenzestig euro);
- bepaalt dat het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,- (zegge: tweehonderd vijfentachtig euro) door
verweerster aan hen wordt vergoed;
en
- houdt de beslissing op het verzoek om een proceskostenveroordeling van verweerster in verband met de
deskundigenrapporten van Deloitte en Capra aan, teneinde appellanten in de gelegenheid te stellen die kosten nader te
onderbouwen en specificeren en verweerster daarop een reactie te laten geven.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. M.A. Voskamp