Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/843 16 april 2008
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C te D, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Teigeler, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft met een op 13 november 2006 ter griffie ontvangen brief beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 30 juni 2006 waarbij verweerder de door appellante in het kader van de Regeling GLB- inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) aangevraagde toeslagrechten heeft vastgesteld.
Bij brief van 22 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Naar aanleiding van een daartoe bij griffiersbrief van 12 februari 2007 gedaan verzoek heeft verweerder bij brief van 27 februari 2007 aanvullende informatie verstrekt.
Op 16 april 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante B, bijgestaan door E is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 34
Toepassing
1. In het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling zendt de bevoegde autoriteit van de lidstaat aan de in artikel 33, lid 1, onder a), bedoelde landbouwers een aanvraagformulier toe waarin zijn vermeld:
a) het in hoofdstuk 2 bedoelde bedrag (hierna het „referentiebedrag” genoemd),
b) het aantal hectaren als bedoeld in artikel 43,
c) het aantal en de waarde van de toeslagrechten als gedefinieerd in hoofdstuk 3.
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend (…) aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Artikel 21 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(…)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van Pro de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging van 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 12
Aanvragen
(…)
4. (…) De definitieve toeslagrechten worden uiterlijk op 15 augustus van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling vastgesteld. Wegens specifieke administratieve omstandigheden mag een lidstaat de datum voor de definitieve vaststelling laten samenvallen met de datum voor de kennisgeving van de bedrijfstoeslag voor het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling, maar de definitieve vaststelling mag beslist niet later plaatsvinden dan op 31 december van het eerste jaar van toepassing.
(…)
Artikel 21
Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
(…)”
De Regeling luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 10
1. Overeenkomstig titel III, en de daar genoemde bijlagen, van verordening 1782/2003 en verordening 795/2004, worden toeslagrechten uitsluitend toegewezen aan landbouwers als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onderdeel a en b, van verordening 1782/2003 en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve verkrijgen.
(…)
Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
(…)
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft door invulling op 12 juli 2005 van het door verweerder toegezonden formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” onder vraag 3 aangegeven dat zij in de periode van 1 januari 2000 tot 15 mei 2004 investeringen heeft gedaan in grond- of stalcapaciteit. In de toelichting bij het formulier staat vermeld:
“De vragen 1 en 3 zijn van belang om de betreffende doelgroepen te inventariseren zodat zij later rechtstreeks door Dienst Regelingen kunnen worden benaderd.”
- Bij brief van 15 augustus 2005 heeft verweerder de ontvangst van het inventarisatieformulier bevestigd met de mededeling:
“U krijgt schriftelijk bericht als wij Uw formulier hebben verwerkt. (…) Als wij voor de afhandeling van Uw formulier meer informatie nodig hebben, nemen wij contact met U op.”
- Verweerder heeft alle indieners die bij vraag 3 geantwoord hadden investeringen te hebben gedaan op een lijst gezet. Aan degenen die op de lijst stonden is een formulier Melding Nationale Reserve toegezonden. Appellante staat niet op de lijst. Haar is het bedoelde formulier niet toegezonden.
- Bij brieven van 15 maart 2006, 20 maart 2006 en 24 april 2006 heeft verweerder appellante overzichten voorlopige toeslagrechten toegezonden. Op elk van deze overzichten heeft hij het volgende vermeld.
“Heeft u een melding voor nationale reserve of private overeenkomst ingestuurd? Die formulieren zijn nog niet verwerkt, dat gebeurt vanaf januari 2006. U ontvangt dan een nieuw overzicht.”
- Op 27 april 2006 heeft appellante een aanvraag Toeslagrechten ingediend door invulling van het aan haar toegestuurde formulier “Aanvraag toeslagrechten”. De toelichting vermeldt:
“Ik vraag hierbij mijn toeslagrechten aan. Dit is inclusief (…) de toeslagrechten waarvoor ik een beroep heb gedaan op de nationale reserve of nog ga doen; (…)”
- Bij besluit van 30 juni 2006 heeft verweerder voor appellante 33,53 gewone toeslagrechten met een waarde van € 72,19 per recht vastgesteld.
- Tegen dit besluit, althans tegen de impliciete weigering tot toewijzing en vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve, heeft appellante op 25 juli 2006 een bezwaarschrift ingediend. Daarin wordt verwezen naar een tweetal bijgevoegde bewijsstukken die zijn aangeduid als:
1. Bewijs van aangetekende verzending tpg-post
en
2. Kopie van het ingevulde aanvraagformulier nationale reserve.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 27 september 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit om niet tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve over te gaan, gehandhaafd. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft nagelaten om, conform het bepaalde in de artikelen 11 en 16 van de Regeling, vóór 15 mei 2006 een aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve in te dienen op een daartoe door verweerder vastgesteld formulier “Melding Nationale Reserve”. Op basis van artikel 21 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004 is deze termijn verlengd, zodat uiterlijk op 9 juni 2006 de aanvraag moest zijn ingediend. Een aanvraag om toeslagrechten uit de nationale reserve is door verweerder niet ontvangen.
Appellante heeft op het formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” in 2005 aangegeven investeringen te hebben gedaan in grond- of stalcapaciteit. Dit acht verweerder onvoldoende om het als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve aan te merken. Het betrof hier slechts een inventarisatie van landbouwers die mogelijk een beroep zouden willen doen op de nationale reserve. De landbouwer moet zelf in een later stadium, onder opgave van nadere gedetailleerde informatie, beslissen of hij daadwerkelijk een aanvraag gaat doen. Op het inventarisatieformulier staat geen concrete toezegging dat verweerder op basis van deze opgave een aanvraagformulier voor de nationale reserve zal toezenden.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat hij al degenen die op het formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” hadden aangegeven investeringen te hebben gedaan op de verzendlijst heeft geplaatst voor toezending van een aanvraagformulier voor de nationale reserve. Het is onduidelijk waarom appellante op deze lijst niet voorkomt. Verweerder wijst er wel op dat in de toelichting bij het inventarisatieformulier expliciet is vermeld dat het slechts om een inventarisatie gaat en niet om het indienen van een aanvraag. Na de inventarisatie heeft verweerder herhaaldelijk via de vakbladen en de beroepsverenigingen gecommuniceerd dat aanvragen voor de nationale reserve met behulp van een afzonderlijk formulier uiterlijk 15 mei 2006 moesten worden ingediend en dat dit formulier via het zogeheten LNV-loket kon worden verkregen.
Aldus is laatstelijk op 25 maart 2006 een advertentie geplaatst in het Agrarisch Dagblad, Nieuwe Oogst, Boerderij en in diverse bladen van Agrio Uitgeverij met de tekst:
“ Op tijd aanvragen
Toeslagrechten aanvragen
Dienst Regelingen heeft alle formulieren voor de aanvraag van de toeslagrechten verstuurd. Heeft u nog niets ontvangen? Neem dan contact op met het LNV-loket. U kunt uw aanvraag ook doen via internet (…)
Stuur uw aanvraag terug voor 15 mei. Deze datum geldt ook voor meldingen private overeenkomst en beroep op nationale reserve. Stuur deze formulieren en eventuele wijzigingen zo snel mogelijk op, daarmee voorkomt u vertragingen in de uitbetaling.”
Het is de eigen verantwoordelijkheid van een aanvrager om tijdig met het vereiste formulier een aanvraag in te dienen. Ten onrechte heeft appellante aangenomen dat zij kon wachten met het indienen van de aanvraag totdat het aanvraagformulier haar zou worden toegezonden. Verweerder was tot een dergelijke toezending niet verplicht.
Nu appellante niet binnen de termijn een aanvraag om extra toeslagrechten uit de nationale reserve heeft ingediend, kan het beroep niet slagen.
4. Het standpunt van appellante
Namens appellante is aangevoerd dat de termijnoverschrijding haar niet kan worden verweten. Zij meent dan ook dat haar aanvraag om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve alsnog in behandeling moet worden genomen en moet worden toegewezen. De leden van de maatschap gingen er vanuit dat Dienst Regelingen aan het werk was gegaan met het op 12 juli 2005 ingevulde inventarisatieformulier, waaruit bleek dat appellante op grond van in de referentieperiode gedane investeringen in aanmerking wilde komen voor een toewijzing uit de nationale reserve. Uit de toelichting bij het Inventarisatieformulier maakten zij destijds op dat verweerder met de maatschap contact zou opnemen over deze melding. Het feit dat ondanks diverse toezeggingen een inhoudelijke reactie uitbleef, schreven zij toe aan de drukke werkzaamheden van de Dienst Regelingen in verband met de invoering van de bedrijfstoeslagregeling. Toen uit de beslissing op de tijdig ingediende verzamelaanvraag echter bleek dat verweerder geen extra toeslagrechten uit de nationale reserve had toegekend, heeft de maatschap op 25 juli 2006 bezwaar gemaakt, onder meezending van een kopie van het door haar ingevulde aanvraagformulier nationale reserve en een bewijs van aangetekende verzending ervan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerders beslissing om vast te houden aan het niet vaststellen van toeslagrechten uit de nationale reserve op de grond dat appellante de aanvraag daartoe niet tijdig heeft ingediend, in rechte standhoudt.
5.2 De toewijzing en vaststelling van toeslagrechten geschiedt in een complexe procedure. Uitgangspunt is dat men toeslagrechten kan krijgen op basis van de in de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 verwezenlijkte productie, waarvoor steun verkregen is.
Zulke toeslagrechten worden hierna aangeduid als “reguliere toeslagrechten”. Bij de berekening daarvan spelen bij de overheid beschikbare gegevens een belangrijke rol. Daarom meldt verweerder de landbouwers de gegevens waarover hij beschikt en krijgen zij de gelegenheid om te wijzen op feiten of omstandigheden die grond zouden vormen om van die gegevens af te wijken. Verweerder kan op basis daarvan zijn gegevens eventueel aanpassen.
Vervolgens wordt ingevolge artikel 11 van Pro de Regeling in beginsel uiterlijk op 15 mei 2006 een aanvraag tot vaststelling ingediend, waarop verweerder een besluit neemt.
Een landbouwer kan daarnaast verzoeken om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Zulke rechten worden niet gebaseerd op daadwerkelijk door de aanvrager in de referentiejaren verwezenlijkte productie. De ter verkrijging van zulke rechten voorziene procedure verloopt aldus dat de landbouwer, die daarvoor in aanmerking meent te komen, tijdig meldt een beroep te willen doen op de nationale reserve. Voor die melding is een formulier beschikbaar. Verweerder beoordeelt de situatie van de landbouwer die een dergelijke melding gedaan heeft en geeft hem uitsluitsel over zijn aanspraken, waarna de landbouwer ook voor deze rechten ingevolge artikel 16 van Pro de Regeling overeenkomstig artikel 11 in Pro beginsel voor 15 mei 2006 een aanvraag tot vaststelling kan indienen.
Vervolgens komt een besluit tot vaststelling tot stand.
Tegen een dergelijk besluit kan de betrokken landbouwer desgewenst bezwaar en zo nodig beroep instellen.
5.3 Bij deze opbouw van de besluitvorming kan het gevaar bestaan, dat vertraging in de indiening of behandeling van het verzoek om toewijzing van rechten uit de nationale reserve ertoe leidt dat geen beslissing over toewijzing genomen is voordat de uiterste termijn voor de indiening van een aanvraag tot vaststelling afloopt.
In de Nederlandse praktijk kan dit zich echter niet licht voordoen, nu het door verweerder verspreide formulier, dat gebruikt moet worden voor de aanvraag tot vaststelling van de reguliere toeslagrechten, vermeldt dat die aanvraag mede betrekking heeft op:
“de toeslagrechten waarvoor ik een beroep heb gedaan op de nationale reserve of nog ga doen”.
Tijdige indiening van een aldus geformuleerde aanvraag leidt er naar het oordeel van het College in beginsel toe dat aan de indiener niet kan worden tegengeworpen dat hij niet tijdig een aanvraag als bedoeld in artikel 16, derde lid, van de Regeling heeft ingediend.
Ook in het hier aan de orde zijnde geval gaat het College daarvan uit. Appellante had op 27 april 2006 bij verweerder een aanvraag tot vaststelling toeslagrechten ingediend. Deze kon mede betrekking hebben op de toeslagrechten uit de nationale reserve, waarop na de indiening een beroep zou worden gedaan. Aldus had zij overeenkomstig artikel 11 een Pro aanvraag gedaan.
5.4 Gelet hierop moet geoordeeld worden dat het bestreden besluit, dat gebaseerd is op de vaststelling dat geen aanvraag gedaan is, niet voldoet aan het ingevolge artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te stellen vereiste dat het op een deugdelijke motivering berust.
Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit zal moeten worden vernietigd.
5.5 Met de constatering dat als gevolg van de door verweerder in het formulier opgenomen verwijzing naar een eventueel toekomstig beroep op de nationale reserve tijdig aan het aanvraagvereiste voldaan is, staat echter niet zonder meer vast dat ook een voldoende gepreciseerd onderliggend beroep op de nationale reserve gedaan is om toeslagrechten uit de nationale reserve toe te kunnen wijzen. Er zal immers een concreet en onderbouwd beroep op de nationale reserve gedaan moeten zijn, om een dergelijk verzoek te kunnen inwilligen. Artikel 12, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 bepaalt dat toeslagrechten uiterlijk op 31 december 2006 moeten zijn vastgesteld. Daarmee staat in elk geval vast dat verzoeken om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve die na die datum zijn ingediend, in de aan de orde zijnde besluitvormingsronde feitelijk niet gehonoreerd konden worden.
Aan appellante had ten tijde van het nemen van het bestreden besluit zeker kunnen worden tegengeworpen dat van haar geen melding van een beroep op de nationale reserve ontvangen was, maar nu geen duidelijke termijn gesteld was voor het doen van een dergelijk beroep, had haar, nu zij in haar bezwaarschrift van 25 juli 2006 aangaf dat zij er nog op wachtte om in de gelegenheid gesteld te worden om dat beroep nader te onderbouwen, die gelegenheid geboden kunnen worden. Verweerder zal daarin bij de nu te nemen nieuwe beslissing op appellantes bezwaarschrift alsnog moeten voorzien.
5.6 Het College is ten slotte niet gebleken dat appellante proceskosten heeft gemaakt die met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
6. De beslissing
Het College :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 281,-- (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) wordt
vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas