Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/861 en 08/79 17 april 2008
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaken van:
Katshaar Zuivel B.V., te Coevorden, appellante,
gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij het Productschap.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 november 2006, bij het College op dezelfde dag binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 16 juni 2006 tot registratie van appellantes rechtstreekse verkopen van melk en andere zuilvelproducten in de heffingsperiode 2005/2006.
Appellante heeft bij brief van 15 december 2006 de gronden van haar beroep aangevoerd.
Bij brief van 13 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Verweerder heeft het College bij brief van 13 augustus 2007 doen toekomen een nieuw besluit d.d. 13 juli 2007 tot registratie van de rechtstreekse verkopen van appellante in de heffingsperiode 2005/2006.
Verweerder heeft op 19 december 2007 beslist op het door appellante tegen het besluit van 13 juli 2007 gemaakte bezwaar.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 januari 2008, bij het College binnengekomen op 30 januari 2008, beroep ingesteld.
Eveneens bij brief van 29 januari 2008, bij het College binnengekomen op 30 januari 2008, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 december 2007, waarbij verweerder heeft beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 29 juni 2007 tot registratie van de rechtstreekse verkopen in de heffingsperiode 2006/2007.
Op 6 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij naast de gemachtigden, namens appellante K. Streutker en voor verweerder A.P. van Houten zijn verschenen en het woord hebben gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de Verordening) bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 11
Aangifte van de rechtstreekse verkopen
1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden dient elke producent een aangifte in waarin al zijn rechtstreekse verkopen per product zijn samengevat.
(…).
2. De producenten dienen de in lid 1 bedoelde aangifte vóór 15 mei van elk jaar in bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
(…).
Artikel 12
Equivalenties
1. Voor de andere producten dan melk die worden vermarkt, bepalen de lidstaten de verwerkte hoeveelheden melk. Voor room en boter zijn de daarbij te hanteren equivalenties:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x in massaprocenten uitgedrukt vetgehalte van de room,
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en alle andere zuivelproducten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit het bewijs kan leveren van de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden baseren in plaats van op de in de eerste en de tweede alinea bedoelde equivalenties.
2. Indien het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden melk te bepalen op basis van de vermarkte zuivelproducten, kunnen de lidstaten de hoeveelheden melkequivalent op forfaitaire basis vaststellen, rekening houdend met het aantal melkkoeien van de producent en met een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel.
Artikel 13
Kennisgeving van de heffing
1. (...)
2. In het geval van rechtstreekse verkopen doet de bevoegde autoriteit de producenten een kennisgeving van de door hen te betalen bijdragen in de heffing toekomen, zulks na al dan niet, naar gelang van het besluit van de lidstaat, de ongebruikte referentiehoeveelheden in hun geheel of gedeeltelijk opnieuw te hebben toegewezen rechtstreeks aan de betrokken producenten.
3. (...)
Artikel 15
Betalingstermijn
1. Vóór 1 oktober van elk jaar maken de heffingplichtige kopers of, in het geval van rechtstreekse verkopen, producenten het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over volgens de door de lidstaat vastgestelde regels.
2. (...)
Artikel 17
Inning van de heffing
De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
Artikel 21
Controles op de leveringen en op de rechtstreekse verkopen
1. (…)
2. Wat de rechtstreekse verkopen betreft, worden in het bijzonder gecontroleerd:
a) (...);
b) de juistheid van de in artikel 11, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde aangifte, met name aan de hand van de in artikel 24, lid 6, van de onderhavige verordening bedoelde documenten.
Artikel 24
Verplichtingen van de kopers en de producenten
(…)
6. De producenten die rechtstreekse verkopen verrichten, houden een productboekhouding per tijdvak van twaalf maanden waarin, per maand en per product, elke verkoop of overdracht van melk of zuivelproducten wordt vermeld, ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat gedurende ten minste drie jaar vanaf het einde van het jaar waarin die documenten zijn opgesteld.
Producenten wier individuele referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop 5000 kg of meer bedraagt, houden ook een productboekhouding bij voor melk of zuivelproducten die niet zijn verkocht of overgedragen.
Tevens houden zij het register van de voor de melkproductie op het bedrijf gebruikte dieren als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 en de bewijsstukken aan de hand waarvan de genoemde productboekhouding kan worden gecontroleerd, ter beschikking van de bevoegde autoriteit."
De Regeling superheffing bepaalt het volgende:
" Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van Pro de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk en in geval van rechtstreekse verkoop de totale hoeveelheid gebruikte of overgedragen melk. De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
Artikel 14
1. De producent met een beschikbare referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop die melk of andere zuivelproducten rechtstreeks heeft verkocht of overgedragen doet bij het productschap tijdig aangifte overeenkomstig het bepaalde in artikel 11, eerste en tweede lid, van de commissieverordening.
(…)
Artikel 23
1. Het productschap stelt overeenkomstig het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van de commissieverordening de melkequivalenties vast voor andere zuivelproducten dan room en boter.
2. Het productschap stelt ambtshalve door de producent gebruikte hoeveelheid melk vast op basis van het aantal door de producent gehouden koeien en de gemiddelde melkgift van de kudde, in het in artikel 12, tweede lid, van de commissieverordening bedoelde geval.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en, zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist."
Artikel 5 van Pro de Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 van verweerder, luidt:
"De producent die in een heffingsperiode hoeveelheden melk en/of andere zuivelproducten rechtstreeks verkoopt of overdraagt doet vóór 15 mei in de volgende heffingsperiode daarvan opgave aan het productschap, op een door het productschap voorgeschreven formulier."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een melkveehouderij en een zuivelfabriek en verkoopt melk en zuivelproducten rechtstreeks aan de consument. De door haar eigen koeien geproduceerde melk wordt volledig aan de eigen fabriek geleverd. Voorts wordt in de fabriek gebruik gemaakt van aangekochte melk en room van derden.
- Op 12 mei 2006 heeft appellante aan verweerder opgave gedaan van de rechtstreekse verkopen van melk en andere zuivelproducten in de heffingsperiode 2005/2006.
- Bij besluit van 16 juni 2006 is aan appellante de registratie van - van de opgave afwijkende - rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk en andere zuivelproducten bericht. Uitgedrukt in melkequivalent betreft dat 15.726.665 kg. Verweerder heeft hierop een hoeveelheid in mindering gebracht van 15.100.000 kg in verband met de aankoop van magere melk, volle melk en room. Als uitkomst heeft verweerder een melkequivalent van 626.665 kg geregistreerd. In de begeleidende brief heeft verweerder meegedeeld de Algemene Inspectiedienst (AID) opdracht te hebben gegeven om op korte termijn bij appellante een controle uit te voeren.
- Bij brief van 14 juli 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 20 oktober 2006 heeft verweerder op dit bezwaar beslist.
- Op 14 mei 2007 heeft appellante opgave gedaan van de rechtstreekse verkopen van melk en andere zuivelproducten in de heffingsperiode 2006/2007.
- De AID heeft op 4 juni 2007 een Verificatieverslag Fysieke en Administratieve Controle Rechtstreekse Verkopen vastgesteld. Blijkens het verslag heeft de administratieve controle betrekking gehad op de periode van 1 april 2005 tot en met 31 maart 2006 en de fysieke controle op de periode van 1 april 2006 tot en met 31 maart 2007.
- Naar aanleiding van het verslag van de AID heeft verweerder bij besluit van 13 juli 2007 voor de heffingsperiode 2005/2006 alsnog een melkequivalent van 753.300 kg geregistreerd. Voorts heeft verweerder bij besluit van 29 juni 2007 voor de heffingsperiode 2006/2007 een melkequivalent van 931.500 kg geregistreerd.
- Appellante heeft bij brieven van respectievelijk 23 augustus 2007 en 26 juli 2007 bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
- Op 8 november 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder op 19 december 2007 op de bezwaren beslist.
3. De bestreden besluiten
Heffingsperiode 2005/2006
Bij besluit van 20 oktober 2006 heeft verweerder zijn besluit van 16 juni 2006, waarbij voor de heffingsperiode 2005/2006 een melkequivalent van 626.665 kg aan rechtstreekse verkopen is geregistreerd, gehandhaafd.
Bij besluit van 13 juli 2007 heeft verweerder het geregistreerde melkequivalent verhoogd tot 753.300 kg. Bij beslissing van 19 december 2007 heeft verweerder dit besluit gehandhaafd en daarbij, samengevat, het volgende overwogen.
Uitgangspunt van de communautaire regelgeving is dat bij de berekening van de verschuldigde superheffing, de totale hoeveelheid voor de vervaardiging van zuivelproducten gebruikte melk in aanmerking moet worden genomen.
De regelgeving bepaalt niets over de gevolgen voor de hoeveelheid melkequivalent, in de situatie dat de producent bij de rechtstreekse verkopen gebruik maakt van aankopen van melk afkomstig van andere producenten. Het is in beginsel redelijk dat deze melk, die reeds door de verkopende producent voor de superheffing is verantwoord, niet opnieuw wordt meegenomen bij de berekening van de eventueel verschuldigde superheffing.
Het kan evenwel niet zo zijn dat door de aftrek de op het eigen bedrijf geproduceerde melk geheel wordt onttrokken aan de heffingsregeling. Een forfaitaire vaststelling van het melkequivalent dient immers zoveel mogelijk de werkelijke situatie te benaderen van de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid melk die is aangewend voor de vervaardiging van de betrokken zuivelproducten. Ter onderbouwing wordt gewezen op artikel 12, tweede lid, van de Verordening.
Uit het AID-rapport blijkt dat appellante heeft verklaard de gegevens met betrekking tot de productie van de verkochte producten te hebben vernietigd. De AID heeft geen relatie kunnen leggen tussen de voor de productie beschikbare hoeveelheid melk en de hoeveelheid eindproducten. De AID kan derhalve geen oordeel geven over de volledigheid van de verkochte hoeveelheden en stelt dat er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat appellante meer producten heeft verkocht dan zijn opgegeven. Voorts blijkt uit het rapport dat in de heffingsperiode 2005/2006 het gemiddeld aantal melkgevende koeien 93,44 en de gemiddelde melkgift per koe per dag 22,33 kg bedroeg, zodat de melkproductie per koe per jaar (naar beneden afgerond) op 8.100 kg kan worden vastgesteld. Dat levert voor appellante in deze heffingsperiode een totale melkproductie van 753.500 kg op.
Op grond van artikel 21 van Pro de Verordening zijn de lidstaten verplicht om de juistheid van de aangifte van de rechtstreekse verkopen te controleren. Hiermee is de bevoegdheid gegeven om tot aanpassing van de registratie over te gaan.
Ten slotte wordt opgemerkt dat de methode waarbij de verwerkte hoeveelheden melk worden bepaald op basis van de vermarkte zuivelproducten onder aftrek van de aankopen volgens de geldende melkequivalenties, in dit geval, waarin overwegend bewerkte melk (magere melk en room) is aangekocht, niet volstaat. Toepassing van deze methode resulteert in een negatief getal waardoor in het geheel geen verantwoording voor superheffing plaatsvindt van voor de zuivelproducten aangewende melk afkomstig van het eigen bedrijf. Zo wordt de ruimte om heffingsvrij zuivelproducten te leveren, op oneigenlijke wijze vergroot. De door appellante voorgestane systematiek komt er bovendien op neer dat 1 kg melk, na verantwoording door de koper en na het ondergaan van een bewerking, in een later stadium tweemaal kan worden opgevoerd ter verlaging van de hoeveelheid waarover superheffing wordt berekend.
Heffingsperiode 2006/2007
Bij besluit van 19 december 2007 heeft verweerder zijn besluit van 29 juni 2007, waarbij voor de heffingsperiode 2006/2007 een melkequivalent van 931.500 kg aan rechtstreekse verkopen is geregistreerd, gehandhaafd op basis van dezelfde redenering als gehanteerd bij de heffingsperiode 2005/2006. Bij de berekening van deze hoeveelheid is uitgegaan van een gemiddeld aantal koeien in de heffingsperiode 2006/2007 van 115.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Over de registratie van de rechtstreekse verkopen in de heffingsperiode 2005/2006 is het volgende aangevoerd.
Allereerst heeft appellante gesteld dat verweerder ten onrechte een nieuw besluit heeft genomen, waarin de hoeveelheid rechtstreeks verkochte en overgedragen melk hoger is vastgesteld dan in de eerdere besluiten. Verweerder heeft hiermee gehandeld in strijd met artikel 6:18, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:Awb). Aangezien ten tijde van het primaire besluit van 16 juni 2006 alle gegevens over de productie van appellante, zoals die ook blijken uit het AID-rapport, al bij verweerder bekend waren, en verweerder toen heeft besloten geen onderzoek te doen, is geen sprake van gewijzigde omstandigheden. De Verordening geeft verweerder niet de bevoegdheid om een nieuw besluit te nemen. Voorzover het nieuwe besluit een heroverweging is van een beslissing op het bezwaar van 20 oktober 2006, is appellante door deze heroverweging in een nadeliger positie komen te verkeren, hetgeen in strijd is met het verbod op reformatio in peius.
Vervolgens heeft appellante aangevoerd dat verweerder de registratie ten onrechte baseert op de eigen melkproductie van appellante. Zij heeft opgave gedaan van de hoeveelheden room en melk die zijn aan- en afgevoerd, omgerekend naar melkequivalenten. Verweerder had van deze opgave moeten uitgaan. De forfaitaire vaststelling is ingevolge artikel 12 van Pro de Verordening slechts toegestaan indien het moeilijk blijkt de verwerkte hoeveelheid te bepalen op basis van vermarkte zuivelproducten. In casu is dat niet het geval, want deze kunnen worden bepaald op basis van de facturen, die als bijlagen bij het AID-rapport zijn gevoegd. In de heffingsperiode 2005/2006 heeft appellante een nieuwe productielijn in gebruik genomen, met veel storingen. Dit heeft geleid tot vernietiging van veel melk en zuivelproducten. Over deze vernietigde melk hoeft geen heffing te worden betaald. Door de vernietiging is de hoeveelheid verkochte/overgedragen melk lager dan de hoeveelheid gekochte en zelf geproduceerde melk. Veel bedrijven die rechtstreeks verkopen, maken op kleine schaal gebruik van verrekening van melkequivalenten bij aan- en verkoop, waardoor zij geen of een lagere superheffing zijn verschuldigd. Appellante doet hetzelfde, maar op grote schaal. Verweerder kijkt blijkbaar van situatie tot situatie of sprake is van strijd met het wettelijk systeem. Dat is willekeur.
Voorzover het voorgaande niet slaagt, stelt appellante dat verweerder de eigen melkproductie ten onrechte heeft vastgesteld op 753.300 kg. Voorzover verweerder al mag afwijken van de wettelijke voorschriften, dient hij daarbij uit te gaan van de eigen melkproductie die blijkt uit de administratie van appellante. In het AID-rapport wordt vermeld dat uit de facturen blijkt dat 713.114 kg zelf geproduceerde melk is afgerekend door de fabriek.
4.2 Appellante heeft ten aanzien van de registratie van de rechtstreekse verkopen in de heffingsperiode 2006/2007, naast hetgeen in de laatste twee alinea's van 4.1 is weergegeven, gesteld dat de geregistreerde hoeveelheid te hoog is. Verweerder melkte in deze heffingsperiode weliswaar gemiddeld 115 melkkoeien, maar de totale melkproductie bedroeg 713.114 kg, zoals ook blijkt uit de bijlagen bij het AID-rapport. Tevens beschikt appellante over een eigen consumentenquotum van 257.848 kg. De rechtstreeks geleverde melk bedraagt derhalve niet meer dan 455.266 kg.
5. De beoordeling van het geschil
Heffingsperiode 2005/2006
5.1 Het College stelt voorop dat het besluit van 13 juli 2007 moet worden aangemerkt als een besluit tot wijziging van de beslissing op het bezwaar van 20 oktober 2006 en niet als een nieuw primair besluit. Bij beide besluiten gaat het immers om de registratie van appellantes rechtstreekse verkopen van melk en andere zuivelproducten in de heffingsperiode 2005/2006 naar aanleiding van appellantes opgave van 12 mei 2006. Aangezien bij het besluit van 13 juli 2007 niet aan het bezwaar van appellante wordt tegemoet gekomen, wordt het beroep tegen het besluit van 20 oktober 2006 ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 13 juli 2007.
5.2 Omdat het besluit van 13 juli 2007 als een gewijzigde beslissing op het bezwaar moet worden aangemerkt, is het besluit van 19 december 2007, waarbij verweerder op het tegen het besluit van 13 juli 2007 gemaakte bezwaar heeft beslist, onbevoegd genomen. Tegen het besluit van 13 juli 2007 stond immers niet opnieuw bezwaar open. Dit brengt mee dat appellantes beroep van 29 januari 2008 tegen dit besluit van 19 december 2007 gegrond is en bedoeld besluit van 19 december 2007 moet worden vernietigd.
5.3 Nu niet is gebleken dat appellante nog belang heeft bij vernietiging van het bij besluit van 13 juli 2007 gewijzigde besluit van 20 oktober 2006, moet het beroep tegen het besluit van 20 oktober 2006 niet-ontvankelijk worden verklaard.
5.4 Het College oordeelt vervolgens over het beroep tegen het besluit van 13 juli 2007.
5.4.1 Appellante is allereerst van mening dat verweerder niet bevoegd was om hangende het beroep tegen het besluit van 20 oktober 2006 een beslissing te nemen, waarbij de hoeveelheid rechtstreeks verkochte en overgedragen melkequivalent hoger is vastgesteld dan in het bij besluit van 20 oktober 2006 gehandhaafde besluit van 16 juni 2006. Zij is van mening dat het besluit van 13 juli 2007 in strijd met het verbod van reformatio in peius en met artikel 6:18, derde lid, Awb is genomen.
Het College oordeelt allereerst over appellantes beroep op het verbod van reformatio in peius.
Verweerder is ingevolge artikel 26 van Pro de Regeling in Nederland de bevoegde autoriteit inzake de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen op grond van Verordening (EG) nr. 1788/2003 en de Verordening. Verweerder is in die hoedanigheid bevoegd zowel tot het nemen van een besluit tot registratie van de rechtstreekse verkopen als, zoals in het onderhavige geval, tot het wijzigen van dat besluit, indien naar aanleiding van een controle wordt geconcludeerd dat een grotere hoeveelheid rechtstreekse verkopen had moeten worden geregistreerd. Op grond van het navolgende is verweerder in zo'n geval communautairrechtelijk zelfs verplicht tot wijziging van dat besluit.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Verordening dient de producent vóór 15 mei in de volgende heffingsperiode aangifte te doen van de rechtstreekse verkopen. Op basis van die aangifte neemt verweerder een besluit tot registratie van de rechtstreekse verkopen, dat als grondslag dient om vast te stellen of superheffing moet worden betaald. Indien moet worden betaald, doet verweerder de producent op grond van artikel 13, tweede lid, van de Verordening een kennisgeving van de te betalen superheffing toekomen. Die betaling dient op grond van artikel 15, eerste lid, van de Verordening vóór 1 oktober, te geschieden. In artikel 17 van Pro de Verordening is bepaald dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Daartoe dienen de lidstaten onder meer ingevolge artikel 18 e.v. van de Verordening controles te verrichten. De controles worden ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Verordening gedeeltelijk gedurende het betrokken tijdvak van twaalf maanden verricht en gedeeltelijk na dat tijdvak op grond van de jaarlijkse aangiften. In artikel 19, derde lid, van de Verordening is bepaald dat een controle als voltooid wordt beschouwd zodra het betrokken controleverslag beschikbaar is en dat alle controleverslagen uiterlijk 18 maanden na afloop van het betrokken tijdvak van twaalf maanden gereed moeten zijn. Wat de rechtstreekse verkopen betreft, wordt ingevolge artikel 21, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening in het bijzonder gecontroleerd de juistheid van de aangifte, met name aan de hand van de in artikel 24, zesde lid, van de Verordening bedoelde documenten.
Dit communautaire systeem brengt aldus mee dat, indien verweerder naar aanleiding van een controle tot de conclusie komt dat de hoeveelheid rechtstreekse verkopen te laag is geregistreerd, de geregistreerde hoeveelheid dient te worden gewijzigd teneinde op basis van de juiste hoeveelheid vast te stellen of superheffing is verschuldigd.
Het voorgaande brengt mee dat appellantes beroep op het verbod van reformatio in peius, ertoe strekkend dat verweerder als gevolg van het ingestelde beroep niet bevoegd was tot het nemen van het voor appellante ongunstigere besluit van 13 juli 2007, niet kan slagen.
Appellantes beroep op artikel 6:18, derde lid, Awb dient reeds te worden verworpen op de grond dat de in deze bepaling geschetste situatie, dat nadat een besluit door een tweede besluit is gewijzigd, deze wijziging door een derde besluit wordt teruggedraaid, zich in het onderhavige geval niet voordoet. Na het besluit van 13 juli 2007 is immers geen besluit genomen waarvan de inhoud of strekking met het besluit van 20 oktober 2006 overeenstemt.
5.4.2 Appellante heeft haar productieproces zo ingericht dat de in de zuivelfabriek gebruikte melk afkomstig is van de melkveestapel van appellante zelf alsmede van andere producenten. Om verwerkte hoeveelheden melk die voor de superheffing nog moeten worden verantwoord te kunnen vaststellen op basis van vermarkte zuivelproducten, is in een situatie als die van appellante van belang dat inzicht wordt verschaft in het aandeel in de totale productie van vermarkte zuivelproducten van de zelf geproduceerde melk onderscheidenlijk van de aangekochte melk. Bij het door de AID ingestelde onderzoek is gebleken dat appellante niet meer beschikt over gegevens met betrekking tot de productie van de verkochte producten, omdat deze gegevens zijn vernietigd. De AID heeft geen relatie kunnen leggen tussen de voor de productie beschikbare hoeveelheid melk en de hoeveelheid eindproducten.
Appellante heeft eerst in haar beroepschrift van 15 december 2006 aangevoerd dat het merendeel van de melk van de eigen productie verloren is gegaan. Pas ter zitting is een nadere uitleg gegeven over de achtergrond van deze problemen. Appellante heeft echter geen stukken overgelegd ten bewijze van haar stelling. Verweerder heeft de beweerdelijke verliezen dan ook in zijn nadere besluitvorming buiten beschouwing kunnen laten.
5.4.3 Appellante heeft gesteld dat verweerder bij andere producenten de door haar gehanteerde methode wel heeft aanvaard. Zij heeft echter nagelaten concreet aan te geven om welke gevallen dit zou gaan en waarom deze gevallen vergelijkbaar zouden zijn met haar situatie. Haar grief ter zake faalt daarom.
5.4.4 Op basis van het voorgaande komt het College tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een situatie waarin het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden zelf geproduceerde onderscheidenlijk aangekochte melk te bepalen op basis van de vermarkte zuivelproducten. Aldus deed zich de situatie als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Verordening voor en heeft verweerder kunnen kiezen voor een forfaitaire vaststelling van de verwerkte hoeveelheden melk(equivalent). Nu verweerder heeft aangenomen dat de aangekochte melk reeds is verantwoord, heeft verweerder de forfaitaire vaststelling kunnen beperken tot de door appellante verwerkte, zelf geproduceerde en nog te verantwoorden melk.
5.4.5 Teneinde, conform artikel 12, tweede lid, van de Verordening, te komen tot een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel, heeft de AID een aantal data geselecteerd en aan de hand van de gegevens betreffende de melkgift, ontvangen van de NRS die periodiek appellantes koeien bemonstert, het aantal koeien van appellante en haar productie op deze data vastgesteld en op basis daarvan appellantes productie van eigen melk in de heffingsperiode 2005/2006 op 753.300 kg bepaald. Daarnaast heeft de AID op basis van facturen berekend dat de zuivelfabriek van appellante 713.114 kg heeft afgerekend aan de veehouderij van appellante.
Verweerder heeft in zijn besluit van 13 juli 2007 ten onrechte niet gemotiveerd waarom de gemiddelde melkgift per koe niet is vastgesteld aan de hand van de afgerekende 713.114 kg melk. Het besluit van 13 juli 2007 steunt derhalve niet op een draagkrachtige motivering, zodat het beroep tegen dit besluit gegrond is en dit besluit wegens strijd met artikel 7:12 Awb Pro dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen en daarbij moeten ingaan op de stelling van appellante dat de gefactureerde melk een beter beeld geeft van de melkgift per koe dan de door de AID uitgevoerde berekening.
Heffingsperiode 2006/2007
5.5 Al hetgeen appellante in haar beroep inzake de registratie van haar rechtstreekse verkopen in de heffingsperiode 2006/2007 heeft aangevoerd over de toepassing van artikel 12, tweede lid, van de Verordening, treft onder verwijzing naar hetgeen hiervoor in 5.4.2 tot en met 5.4.4 is overwogen geen doel.
5.6 Bij zijn besluit tot registratie van rechtstreekse verkopen in de heffingsperiode 2006/2007 heeft verweerder opnieuw het AID-rapport en met name de daarin voor de in de heffingsperiode 2005/2006 berekende gemiddelde melkgift als uitgangspunt genomen en, uitgaande van het hogere aantal door appellante in deze heffingsperiode gehouden koeien, de eigen melkproductie van appellante vastgesteld op 931.500 kg.
Ook in deze procedure heeft appellante aangevoerd dat verweerder bij de vaststelling van de rechtstreekse verkopen niet uit heeft kunnen en mogen gaan van de door de AID berekende gemiddelde melkgift, maar dat hij de uit de facturen blijkende productie van 713.114 kg had moeten registreren.
Dat ondanks een relatief sterke toename van het aantal koeien in vergelijking met de voorgaande heffingsperiode, de totale melkproductie in de heffingsperiode 2006/2007 gelijk was aan die in de voorgaande heffingsperiode, lijkt onwaarschijnlijk. Dit neemt niet weg dat verweerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de voor de heffingsperiode 2005/2006 berekende gemiddelde melkgift ook in de daaropvolgende heffingsperiode als aanknopingspunt voor de bepaling van de rechtstreekse verkopen kan worden gebruikt.
Het beroep van appellante tegen het besluit van 19 december 2007, waarbij het registratiebesluit inzake de heffingsperiode 2006/2007 is gehandhaafd, is dan ook gegrond en dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 Awb Pro.
5.7 Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante heeft gemaakt voor de beroepsmatig verleende rechtsbijstand en kent op basis van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht drie punten toe voor het indienen van de beroepschriften van 28 november 2006 en 29 januari 2008 (2x) en één punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, met een waarde per punt van € 322,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 oktober 2006 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 december 2007 tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van
13 juli 2007 gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 december 2007 tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 13 juli 2007;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 juli 2007 gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 juli 2007;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar tegen de registratie van de rechtstreekse verkopen in de
heffingsperiode 2005/2006 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 december 2007 tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van
29 juni 2007 gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 december 2007 tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 29 juni 2007;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar tegen de registratie van de rechtstreekse verkopen in de
heffingsperiode 2006/2007 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.288,-- (twaalfhonderdachtentachtig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 566,--
(vijfhonderdzesenzestig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R. Meijer