Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/619 23 juli 2008
10000 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellanten,
gemachtigden: mr. A.A.M. van Beek en mr. T.J.H.M. Linssen, advocaten te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.J.C. van Amerongen, mr. P. Beekhuizen en ing. G.J.V. Krebbers, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 20 augustus 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van appellanten tegen verweerders brief van 15 februari 2007, zoals gecorrigeerd bij brief van 19 februari 2007.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 17 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, samen met dat in een aantal samenhangende zaken, waarbij namens appellanten mr. T.J.H.M. Linssen en namens verweerder zijn gemachtigden zijn verschenen en het woord hebben gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, luidt, voorzover thans van belang:
"Artikel 7
Toewijzing van hoeveelheden uit de nationale reserve
De lidstaten stellen de voorschriften vast voor de toewijzing aan de producenten, aan de hand van aan de Commissie meegedeelde objectieve criteria, van alle of een deel van de hoeveelheden uit de in artikel 14 bedoelde Pro nationale reserve.
Artikel 10
Heffing bij leveringen
1. Om de eindafrekening van de heffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte verschilt, door toepassing van de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
2. Wanneer de som, op nationaal niveau, van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen kleiner is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de feitelijke leveringen. In dat geval worden de neerwaartse correcties evenredig verminderd, in die mate dat de som van de gecorrigeerde leveringen overeenstemt met de feitelijke leveringen.
Wanneer de som van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen groter is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de gecorrigeerde leveringen.
(…) "
Artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt, voorzover thans van belang:
" Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte
1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003.
Indien een positief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet meer per kilogram melk.
Indien een negatief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verlaagd met 0,18% per 0,1 g melkvet minder per kilogram melk.
Bedraagt de op grond van de derde alinea aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5%, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75% van de daadwerkelijke geleverde hoeveelheid vastgesteld.
(…)
2. De lidstaten bepalen de correctie van de leveringen op nationaal niveau overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. "
Artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 is ingevoegd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004. Deze wijziging is van toepassing met ingang van 1 april 2007. De considerans bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 wordt onder meer het volgende overwogen:
"(…)
(2) In artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dat een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig om deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaaf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen.
(…)"
De Regeling superheffing en melkpremie 2004 bepaalde, voorzover thans van belang:
"Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
a. (…);
b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
c. commissieverordening: verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
(…)
Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van Pro de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk (…). De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en, zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten zijn zogenoemde "vetmelkers", melkveehouders die beschikken over een melkquotum met een relatief hoog referentievetgehalte en die gebruik maken van de negatieve vetcorrectie als bedoeld in artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004. Hierdoor kunnen zij aanzienlijk meer kg melk heffingvrij leveren dan hun quotum groot is. De wijziging per 1 april 2007 van artikel 10, voornoemd, beperkt deze mogelijkheid. Voor appellanten betekent het dat hun heffingsvrije hoeveelheid melk feitelijk daalt van 1.800.000 kg tot 330.000 kg.
- Verweerder heeft de vetmelkers een brief d.d. 15 februari 2007 doen toekomen. Deze brief heeft onder meer de volgende inhoud:
" Op 1 april aanstaande wordt een wijziging van kracht in de Europese superheffingsregels, om precies te zijn van artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie. Het gebruik van de zogenoemde "negatieve vetcorrectie" bij de bepaling van de door een producent geleverde melk wordt vanaf die datum beperkt.
Zoals voorheen wordt na vergelijking van het gemiddelde vetgehalte van de geleverde melk en het referentievetgehalte van die producent, bij een negatief verschil de hoeveelheid geleverde melk waarvan bij de berekening van evt. superheffing wordt uitgegaan, verlaagd met 0,18% per 0,1 gram verschil in melkvetgehalte tussen de werkelijke leveringen en het quotum.
Nieuw is dat deze verlaging ten hoogste 25% bedraagt.
Een aantal melkveehouders in Nederland, waaronder u, wordt met de gevolgen van deze wijziging geconfronteerd.
Eerder heb ik u bericht dat ik geen voorzieningen zou treffen om deze gevolgen op te vangen. Naar aanleiding van nadere verzoeken van een aantal getroffen melkveehouders heb ik, mede gelet op wensen die daartoe in het parlement zijn geuit, mij nogmaals over de ontstane situatie gebogen. Daarbij is uitvoerig overleg geweest met vertgegenwoordigers van de groep getroffen melkveehouders, als ook met de Nederlandse Melkveehouders Vakbond en LTO. Alles overziende kom ik tot de volgende overwegingen.
Vast staat voor mij dat op Europees niveau een op zich gerechtvaardigd besluit is genomen. De ontwikkelingen in het gebruik van de negatieve vetcorrectie zijn anders gelopen dan enkele jaren geleden, toen enkele beperkingen in de overdraagbaarheid en het gebruik van quota met relatief hoge vetgehaltes zijn afgeschaft, kon worden voorzien. In plaats van een 'middeling' van vetpercentages bij quotaoverdracht is in de praktijk een sterke concentratie waarneembaar geweest van quota met hoge vetgehaltes, over het algemeen door het voorafgaand vervreemden van quota met lage gehaltes dan wel de overdracht aan beginnende melkveehouders.
Evenzeer staat vast dat van het begin af door het Productschap Zuivel is gewezen op de gespannen verhouding tussen deze wijze van gebruik van de negatieve vetcorrectie en de doelstelling van de superheffingsregeling. In het begin heeft het PZ ook geprobeerd een dergelijke praktijk tegen te gaan. Dat de rechter in die zaken heeft geoordeeld dat in de regelgeving geen basis was te vinden op grond waarvan het productschap de hier bedoelde transacties kon tegengaan, doet niets af aan de inhoudelijke beoordeling als zodanig dat deze praktijk niet past in de doelen van de superheffingsregeling. Dit mag verder blijken uit het feit dat op Europees niveau nu maatregelen zijn genomen met betrekking tot de negatieve vetcorrectie.
Mijn conclusie blijft dan ook onveranderd dat het feit dat u de afgelopen jaren van de negatieve vetcorrectie onbeperkt gebruik hebt kunnen maken, geen rechten schept voor de toekomst. Ook de beperking van de vetcorrectie als zodanig staat voor mij niet ter discussie.
Aan de andere kant kan ik me voorstellen dat de specifieke gang van zaken rond de negatieve vetcorrectie, zoals de afschaffing in 2002 van enkele beperkingen in de verhandelbaarheid en gebruik van quota met hoge vetpercentages en de uitspraken van de Nederlandse rechter in de bovenbedoelde zaken, bij de melkveehouders in kwestie de indruk zouden kunnen hebben achtergelaten dat de discussie over de negatieve vetcorrectie zou zijn gesloten. Daarbij blijkt bovendien dat de beperking in de vetcorrectie er in enkele gevallen toe leidt dat producenten hun quotum in kilogrammen niet zouden kunnen volmelken, uitgaande van levering van melk met vetgehaltes rond het nationaal gemiddelde.
Dit heeft mij ertoe geleid om de getroffen melkveehouders het navolgende te bieden als ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime.
Ik stel u in de gelegenheid om een keus te maken uit de volgende mogelijkheden:
A. (…)
B. (…)
Volgens informatie van het Productschap Zuivel bedraagt uw referentiequotum (excl. evt verkoop en/of verhuur) momenteel (…) kg met (…)% vet.
In uw geval betekent optie A (…) kg met (…)% vet en optie B (…) kg quotum met (…)% vet."
- Verweerder heeft appellanten bij brief van 19 februari 2007 het volgende bericht:
" Vorige week is aan u een brief verzonden over de problemen met de negatieve vetcorrectie. Daarbij is aan u ook een aanbod gedaan om uw huidige quotum met hoge vetreferentie om te laten zetten in een quotum met lagere vetreferentie, hetgeen op twee verschillende manieren kan gebeuren.
Gebleken is dat door een administratieve fout aan u mogelijk een onjuiste brief is gezonden. Deze fout betreft nu juist die zinnen in de brief, die gaan over uw huidige quotum en vetreferentie en over hoe quotum en vetreferentie eruit zouden komen te zien als u voor een van beide opties kiest.
Met excuses voor het ongemak zend ik u hierbij de brief opnieuw, ditmaal met de juiste cijfers (…)."
- Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de brief van 15 februari 2007.
- Bij brief van 24 april 2007 heeft verweerder appellanten als betrokken vetmelkers geïnformeerd over het overleg dat hij met de Tweede Kamer heeft gevoerd over de problematiek van de negatieve vetcorrectie. Daarnaast geeft verweerder aan welke betekenis de door hem, in aanvulling op zijn eerdere brieven, getroffen overgangsregeling voor ieder van hen heeft.
- Bij uitspraak van 22 juni 2007 (AWB 07/322, www.rechtspraak.nl, LJN: BB0123) heeft de voorzieningenrechter een verzoek tot schorsing van voornoemde brieven afgewezen, op de grond dat deze brieven geen bestuurlijk rechtsoordeel inhouden, omdat, kort gezegd, naar voorlopig oordeel de minister terzake niet bevoegd is.
- Appellanten hebben ook tegen deze brief bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze niet zijn gericht tegen een besluit. Daartoe is, voorzover thans van belang, overwogen dat, gelet op de in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgenomen definitie van het begrip besluit, ter beoordeling staat of de brief van 15 februari 2007, zoals gecorrigeerd bij de brief van 19 februari 2007, een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat. De brief bevat enige feitelijke mededelingen en biedt daarnaast de melkveehouders een keuze tussen twee opties. De brief brengt geen wijziging in de rechtspositie van appellanten en roept geen rechten of plichten in het leven. Er is sprake van een feitelijke handeling en niet van een besluit of een bestuurlijk rechtsoordeel.
Van appellanten kan worden verlangd dat zij het moment afwachten waarop het Productschap Zuivel de eventueel over de heffingsperiode 2007/2008 verschuldigde superheffing vaststelt. Er is geen sprake van onevenredig bezwarende omstandigheden met onomkeerbare gevolgen, waardoor dit niet van appellanten mag worden gevergd.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben gesteld dat de brief van 15 februari 2007, zoals gecorrigeerd bij de brief van 19 februari 2007, een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro inhoudt. De brief legt appellanten een keuze voor in het kader van de Europese superheffingsregels en bevat daarmee een oordeel over de toepasselijkheid van die regelgeving in de situatie van appellanten. Appellanten moeten een keuze maken en dat heeft hoe dan ook gevolgen.
Daarnaast is, gegeven de grote gevolgen van de brief, sprake van een strategisch besluit. De brief houdt in ieder geval een rechtsoordeel in over de gevolgen die artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 voor de bedrijfsvoering van appellanten heeft. Dit is in beginsel geen besluit, maar aangezien van appellanten niet kan worden verlangd dat zij op andere wijze duidelijkheid over hun rechtspositie verkrijgen, is sprake van een strategisch besluit. Het kan niet van appellanten gevergd worden dat zij wachten tot het Productschap Zuivel de eventueel verschuldigde heffing over de heffingsperiode 2007/2008 heeft vastgesteld. Als eerst in een procedure tegen dat besluit zou blijken dat appellanten geen aanspraak kunnen maken op een hoger quotum, zijn zij honderdduizenden euro's aan superheffing verschuldigd. Dat luidt het einde van het bedrijf in.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De brief van 15 februari 2007, zoals gewijzigd bij de brief van 19 februari 2007, bevat twee onderdelen: (-) een feitelijke mededeling over de wijziging van de communautaire regelgeving inzake de negatieve vetcorrectie en (-) een aanbod ter mitigering van de gevolgen van deze wijziging, waarbij een keuze tussen twee opties is voorgelegd.
5.2 Beide onderdelen zijn niet op rechtsgevolg gericht en bevatten evenmin een bestuurlijk rechtsoordeel. De brief van 15 februari 2007, zoals gewijzigd bij de brief van 19 februari 2007, is aldus geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Bovendien is verweerder ook niet bevoegd om op rechtens relevante wijze uitspraken te doen over aanspraken van individuele melkveehouders inzake quotum en het verschuldigd zijn van superheffing. Verweerder heeft, desgevraagd, ter zitting geen wettelijke bepaling aangewezen die hem een zodanig bevoegdheid zou geven. Op grond van het bepaalde in artikel 26 van Pro de Regeling superheffing en melkpremie 2004 gaat het College ervan uit dat deze bevoegdheid aan het Productschap Zuivel is voorbehouden.
5.3 Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat appellanten niet ontvangen konden worden in hun bezwaren tegen de brief van 15 februari 2007, zoals gewijzigd bij brief van 19 februari 2007. Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.4 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen grond.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer